市長的權力到底有多大

2013年1月，南京市政府發(fā)布了一則通知，事關市長和副市長的工作分工，時任南京市市長季建業(yè)“主持市政府全面工作，兼管財政、審計、機構編制、規(guī)劃、監(jiān)察和人民武裝方面工作”。

“主持全面工作”，是市一級政府網(wǎng)站上對市長職權最為常見的描述。它寬泛、含混，讓人“不明覺厲”，以致在許多普通市民眼里，不免變成了“市里的事情他都管”。

季建業(yè)確實是這樣的市長。在旁人印象里，他的為政風格已經被總結為：“當市長時干書記的事，當書記時包市長的事”。這種無所顧忌的風格最終又衍生出一個權力無所限制的幽暗世界，最終導致他落馬。

一個問題再次被人們問起：中國市長的權力到底有多大？他的“銀兩”，他的人馬，他的行為邏輯又究竟是怎樣的？

級別：同叫市長，地位資源大不同

“南京市長的權力比較特殊?！眹Y委團委委員李玉冰（原刊是這樣寫的，無誤。至于為什么是這個身份，沒有找到更多的理由。我揣度該官員只是和記者相熟，對體制內的事情比較熟悉，能講清楚這個問題，所以被記者拉來撐門面）接受記者采訪時解釋道，“南京是副省級城市，跟一般的地級市、縣級市的市長還不一樣，因為他是副部級的干部，他的一些經濟上的權力，是（其他市長）沒法比的?！?/p>

以行政級別劃分，帶著“市”的名頭的共有五類：直轄市、副省級城市、地級市、副地級市、縣級市。副省級城市位于第二序列，這個地位保證了其市長有更大的權力獲得、支配更多的資源。因工作關系常與地方政府打交道的李玉冰對此深有體會：“他的政治身份已經到了副部級了，一些項目，比如說需要國家發(fā)改委支持，相對來說都是比較順利的?！?/p>

除去行政級別上的優(yōu)劣之外，城市自身的經濟發(fā)展情況也會成為市長權力大小的制約因素之一。季建業(yè)之所以能夠在南京大興土木、大拆大建，“說白了就是南京的財力可能支持他去做一些事情”，李玉冰說。

但隨著行政級別和經濟規(guī)模擴大的，并非只有權力而已，制度建設也是如此。接受采訪的學者和官員也都指出了這個現(xiàn)象：一般而言，行政級別越高，經濟形勢越好的地方，其權力運行也相對更為制度化。

于2005年深入調查了三個省會城市的財政預算分配情況后，華南師范大學行政管理系副教授於莉發(fā)現(xiàn)，東部城市的市長在進行財政預算分配時，明顯比中部兩個同級別城市要規(guī)范。而李玉冰則認為，與“天高皇帝遠”的縣一級領導相比，市長的權力，尤其是副省級、省級市長的權力，受限已經很大，“超出這個權力的范圍你就寸步難行了，你若想干點別的事兒，最后就是進不進去（監(jiān)獄）的事情了”。

邊界：“我只有93項權力嗎？！”

市一級權力的擴張源自改革開放之后，曾經集權的中央，開始陸續(xù)向地方分權，尤其以經濟權力為主，這使得中國省級及以下的地方政府，在地方事務上的話語權越來越大。但經過三十多年的發(fā)展，作為地方政府的首腦，市長到底擁有多少權力，一直是沒有算清楚的一筆賬，直到2005年。

這一年，河北邯鄲在時任河北省委副書記、省紀委書記張毅的推動下，公布了一份市長權力清單——在至少查閱了4000部法律法規(guī)、砍掉了數(shù)十項不符合規(guī)定的權力之后，確定了時任邯鄲市市長王三堂需要公開的權限為93項，另外還有10條涉及國家機密、商業(yè)機密和個人隱私的權力不予公開。

據(jù)當時媒體統(tǒng)計，在93項權力中，有國有土地使用權出讓劃撥審批、使用耕地取土批準等行政許可7項；重大事項審計結果公布同意、建設經濟使用住房項目同意等非行政許可34項；對有毒有害物質超過規(guī)定標準煤炭企業(yè)的關閉等行政處罰3項；決定市政府本級預算的調整草案、研究審批企業(yè)破產方案等重要事項決策8項；制定規(guī)章和擬定法規(guī)（草案）、做出行政復議決定、抗洪搶險制度等其他事項41項。

這份目錄，非但讓外界對市長的權力范圍有了明晰的認識，也讓市長本人清楚了自己的權限所在。相較之前地方權力因中央分權而擴大，這種透明化的努力，則是規(guī)范權力運行，甚至是限制權力的一個舉措。時任邯鄲市市長王三堂也不無驚訝地說：“我只有93項權力嗎？以前總覺得自己是市長，全市大大小小的事情都得管。這個數(shù)字，比原先預期的要低?！?/p>

但這樣一份清單，并不能生搬到其他市長頭上。“每個地方的市長分工是不一樣的”，南開大學行政管理學系副教授張志紅說，其職權有著很大的彈性，比如政治級別、為政風格的不同，就讓這種職權大小有了很大的差別，季建業(yè)就明顯有一種攬權的傾向。

單就邯鄲市政府而言，這份權力清單并非一成不變，也在不斷調整。到了現(xiàn)在，其市府網(wǎng)站的清單顯示，邯鄲市長可公開的職權已經變成了127項。

平衡：“自己人”與“外人”施壓

如此眾多的職權，顯然不可能靠一個人單槍匹馬去行使，這些權責都有相應的承辦單位。

“市長雖然是市人民政府的法定代表人，在貫徹落實各項工作之時，如果沒有其他班子成員的配合與支持，也將孤掌難鳴。”云南省昭通市前市長王敏正在《市長經濟學》一書中如是寫道，“以副市長為例，他們有著不同的分工，有主抓工業(yè)的、主抓農業(yè)的、主抓城建的、主抓科教文化的，各自管理著不同的相關機構，要調動這些機構按照市委、市政府的意圖來開展各項工作，他們也面臨著如何貫徹落實的問題，往往需要采用切實可行的措施和辦法來督促各項工作的推進?！?/p>

批復、視察、現(xiàn)場辦公、專項調度會等等，市長行使權力的諸多方式常見諸媒體，其中開會協(xié)商，是最常見的一種。曾在某縣級市市委辦公室工作過的公務員李察認為，根據(jù)問題的大小、性質，會召開不同的會議?！耙话銖男〉酱笠来螢槭虚L辦公會、政府常務會、市委常委會議、市委全會、人大的會議?！?/p>

這些會議，除了市委全會和人大的會議是為了體現(xiàn)程序的莊嚴而召開，幾乎不會有爭議之外，其他的會議都可能充斥著辯論爭吵。因為部門不同，利益訴求自然也不會相同，尤其是涉及到錢的時候。這時，市長就要從中平衡。

2005年，在一座省會城市調研時，一位科技部門的官員向於莉講述了自己給市長施壓，爭取財政預算的經過：“政府常務會上，我是敢說的。你讓我說我就使勁說，上常委會之前不算是冒犯。我前年一來，就嚷嚷著調預算，你市長不高興，我天天給你打報告，我都不給你嘴說，我全是書面的，蓋上章。我……讓該知道的人都知道，自己跑到人大去講，主動匯報工作。所以搞得市長壓力很大，去年到年底一下子給我增加了一千多萬。完了之后……還給我說，你可不要再說了啊，給你夠多了。你給我的？我干的都是你的活，我在給你打工呢。你可不要以為財政局長是你的人，我是外人?！?/p>

“但他只是個案，不具備普遍性”，據(jù)於莉介紹，這位官員之所以敢如此向市長施壓，是因為其資歷要老很多。一般而言，“在我所調研的城市中，預算分配權還是相對集中在市長手中?！?/p>

這個時候，“自己人”和“外人”就會有不同的差別了。如果市長對財政部門首長表示“信任”——於莉在調研結束后的論文中寫道：“那么財政部門首長就有可能成為行政首長的‘自己人’”，進一步，市長的權力就會出現(xiàn)轉移再分配，“往往就是財政部門首長的‘權力’增加?！?/p>

這些顯然只是中國基層政治復雜性的一小部分，無論叫它真實的規(guī)則，還是潛規(guī)則。當市長眼中的“外人”被市委書記認為是“自己人”時，問題就大為棘手了?！霸谑虚L主持的辦公會或政府常務會上，書記的人都有可能反對市長的某項決定，最終提交到市委常委會上，都沒辦法達成一致?！崩畈煺f，這樣的事情并不罕見，市（縣）長的權力經常受到來自書記方的制約，許多問題沒辦法通過，“只能擱置不議，時機成熟再說。兩人要是實在溝通不暢，只能是等一個人調走再說。我們這邊一個縣，書記和縣長就是如此，你反對的我支持，我支持你反對，全縣經濟人事全部停滯不前，最后書記調走了，縣長成書記了，才改變這個局面”。