太原放權：“二局長”的風光與尷尬

10月11日，太原市某國企的工作人員小康，來到市政務服務中心提交材料，這里的辦事環(huán)境，令他有幾分錯愕。

整個大廳，像一個繁忙作業(yè)的車間。他準備的材料，經(jīng)過引導，交到了統(tǒng)一接受審批件的工作臺。材料掃描后，工作人員告知他，申請材料已進入審批流程，會由他們轉交相關部門，從大廳的屏幕上，可以查詢到他所辦事項的審結時限。

小康辦理的，是一項建設工程的相關證照。這屬于固定資產(chǎn)投資項目，是行政審批中環(huán)節(jié)最多的，需經(jīng)歷立項、規(guī)劃、用地、施工四個階段，涉及規(guī)劃、國土、住建、發(fā)改、環(huán)保等部門，經(jīng)歷80多個環(huán)節(jié)。在2012年以前，這樣的審批事項，累計辦理時限是310個工作日，按照以往的經(jīng)驗，兩年跑下來，算是快的。

這次，小康得到了清晰明確的答復，經(jīng)過“并聯(lián)辦理、限時辦結”的流程改革后，小康辦理的事項，只要材料齊全，累計時限不超過45個工作日。

“并聯(lián)辦理、限時辦結”指的是同一個審批事項，過去由多個部門依次串聯(lián)辦理的，現(xiàn)在多個部門同時辦理，并在規(guī)定時限內(nèi)辦結。目前，以簡政放權為目的的行政審批制度改革，正在全國拉開序幕，處于中部省份的山西，加入了這場改革競賽。9月初，2012年曾消失的“人口調(diào)控”被重提，批發(fā)市場的外遷被認為是調(diào)控的新招。

“首席代表”

太原市的行政審批制度改革，從2012年正式推進，而流程的頂層設計從2011年就開始了。中國行政管理學會和美國埃森哲公司獲邀參與了流程設計。改革的核心是簡政放權，審批事項由原來838件減少到目前的168件，并且通過做實政務服務中心、引入首席代表制的方式促進審批效率的提高。

這是一次對權力的重新洗牌。改革之后，太原市各委辦局的行政審批處正式出現(xiàn)，審批處處長同時是各部門派駐政務服務中心的首席代表。行政審批處或由其他處室歸并而成，或重新掛牌，總攬各委辦局的審批權限，例如，太原市發(fā)改委原來分散在14個處室的審批權，被歸集到這一個處。

而整個太原市，34個部門分散在106個處室的審批職能，全部集中在了太原市政務服務中心。

要審批，前提是賦權到位，首席代表們要有簽字權。以發(fā)改委為例，從2012年1月開始，改革初期，作為首席代表，擁有的只是備案權。涉及到項目核準權和審批權，仍需要對接各個處室。

權力的下放，并非易事。從被任命為審批處處長，到拿到正式的書面授權，這些首席代表們一度難以展開手腳，頻繁地打電話請示局長或副局長成為他們工作的常態(tài)。太原市政府副秘書長李樹忠說，在那個階段，好多局委辦心存疑慮，都在觀望和徘徊。

在山西省百強縣柳林，這項改革也在推進中。柳林縣紀委副書記李永鑫發(fā)現(xiàn)，僅僅是給政務大廳的審批股長們發(fā)任命書還不夠，盡管任命書明確了審批權，這些股長們?nèi)匀徊桓液炞?，還是要等局長們的指示。直至要求各個局以書面形式，將審批股長們具體行使的權力一一列出，甚至推出專用的審批公章，明確這些審批公章和原有公章具有同樣的效力，股長們的權力才算做實。

到2012年7月，新一輪的賦權之后，太原市政務服務中心的首席代表們才逐漸進入角色，太原市發(fā)改委的核準權和審批權，才逐步下放到中心。到11月，又經(jīng)過幾輪的督促，才將所有的權限，諸如招投標、環(huán)境審查，逐步下放。

期間，太原市委書記陳川平放下狠話，哪些局不讓審批權力進來，有一個撤一個，有十個撤五雙。作為推進措施，太原市市長耿彥波每月到中心一次，常務副市長每周到中心一次。

與此同時，太原市紀委監(jiān)察局也進駐了政務服務中心。監(jiān)察局副局長常繼德說，去年共進行了五次檢查，每次檢查都能查出問題，最核心的問題就是：首席代表們進來了，權力進不來。從去年到今年年初，常繼德曾經(jīng)把12個局長叫到辦公室，一個一個談話，各單位都努力陳情某項工作審批的復雜性，稱無法進駐到政務服務中心，一簽了事。“不是怕出事，實際是不想放權，這不僅是權力的調(diào)整，也是利益的調(diào)整，有簽字權，就有利益?！背＠^德說。

已經(jīng)養(yǎng)成習慣的審批低效率，一時難以扭轉。去年，對于超過審批時限的部門，監(jiān)察局共下達督辦單40份，發(fā)黃牌警告20個。常繼德回憶說，一個局，名義上在大廳辦公，實則暗自在局里審批，一查處，原來審批權拿回去后，副處長和處長均受賄了。而今年1月份，又有一個局，利用審批處長調(diào)職的機會，悄悄把審批權拿回去了。

另一項重大的改革，則是涉及審批的專家論證會、聯(lián)審會被要求在政務中心現(xiàn)場召開。為此，在政務大廳的二樓，專門開辟了幾個大會議室。

經(jīng)統(tǒng)計，首席代表可以直接審批的事項，已經(jīng)占到52%。剩下的其難以決斷的事項，批件不能拿回去，須馬上上報，召集聯(lián)審會議，局長或副局長來參加。這樣的會議，由政務中心派人記錄，在24小時之內(nèi)形成會議紀要。根據(jù)會議紀要，由首席代表簽字審批。

首席代表的權力和作用由此凸顯，私下里，被稱為“二局長”。

太原市政府副秘書長李樹忠說，實際上，上頭不給壓力，改革目的不會輕易達到。在山西省，這項改革得到了省委書記袁純清的高度關注，他給太原設定的目標是：2014年，建成全國一流的服務型政府。

政務大廳曾虛設

行政審批制度改革之于山西，有著特殊的意義。2012年，山西召開了世界首屆晉商大會，以此為契機，山西謀求經(jīng)濟結構轉型，展開了萬億大招商。但彼時山西的投資環(huán)境，被眾多晉商所詬病。長期以來，山西單一的經(jīng)濟結構，養(yǎng)成了山西省各級政府重審批、輕服務的體制沉疴。

吃拿卡要的官僚作風，在山西頗為普遍。山西省政協(xié)經(jīng)濟和人口資源環(huán)境委員會副主任劉道友直言不諱地批評說，山西各部門，已經(jīng)習慣了抓權不放。政務服務中心雖然早已成立，但長期淪為擺設。

政務服務中心也被稱之為“政務超市”，即把各個政府部門對外審批集中到一塊，進行一站式辦理。這種模式肇始于浙江和廣東，在上個世紀90年代出現(xiàn)，被全國各省紛紛效仿。

2003年，太原市正式建起政務服務中心。那時，鄭潤林被調(diào)到這里，擔任政務服務中心的主任。10年之后，在山西省，從地級市政府到縣級政府，各級政務大廳紛紛成立。

物理式集中解決了門難進的問題，臉色態(tài)度好了一些，因為畢竟是公開透明的窗口，互相之間有比較。但物理式集中辦公之后，政務服務中心應承擔什么功能，定位依然模糊?！斑@涉及到深層次的問題?！编崫櫫终f。一些規(guī)定，在制定之初就互相打架，互相牽制。最為普遍的是互為前置條件，辦一件事，甲部門讓乙部門先蓋章，乙部門讓甲部門先蓋章。各個委辦局的辦事流程雖然都實現(xiàn)了信息化，但往往只是部門內(nèi)部的信息化，在部門與部門之間，還存在一堵看不見的墻。雖然同在一個大廳，但大家還會推來推去。

所以，門好進了，臉好看了，事并不好辦。即便是單個部門內(nèi)部，涉及同一項目的審批，往往因人設事，審批流程被肢解分散在每個處室，人人都把握一個審批的環(huán)節(jié)，人人都擁有了簽字的權力。被派駐到政務大廳的人，只負責其中一個環(huán)節(jié)，其他的管不了。所以，政務服務中心的窗口功能，成了“只掛號不看病”的收發(fā)室，逐漸變得可有可無了。

到了后期，因為政務大廳是個窗口，對公務人員的行為約束更嚴，起碼不能隨便脫崗。所以，官員們都不愿意來，就派駐一些居于閑職、甚至下屬事業(yè)單位的人來值班，政務中心逐漸成了空架子?！澳悴唤o我權力，我沒法兒干，也沒事兒干?！编崫櫫终f，一段時間，政務大廳成為被人嘲諷的對象，來辦事兒的人很少，公務人員們常常扎堆聊天或者上網(wǎng)娛樂。

“二局長”的尷尬

經(jīng)過2012年一年的改革，太原市初步看到了改革的成果。據(jù)統(tǒng)計，2012年，太原市政務服務中心共受理了行政審批事項100342件，較2011年增長75%；在時限內(nèi)辦結99059件，較2011年增長68%。

如今太原市政務服務中心人流密集，各個辦事窗口前都排著隊。記者見縫插針地與市規(guī)劃局首席代表李云春交談了幾分鐘，就已經(jīng)有三撥人在等候。

這些代表著各局“臉面”的首席代表，面臨著巨大的壓力。一位不愿意透露姓名的某局首席代表形容自己是處于“風口浪尖，如履薄冰”。沒有派駐到大廳之前，雖然也有審結時限，但作為一個處室來說，總是有辦法可以調(diào)控的。比如，總能挑出一些問題不接件，這就不算在審批時限內(nèi)了?，F(xiàn)在，接不接件不由自己說了算，倒逼著自己必須完成。

審批一個項目，要吃透所有的相關政策，“動輒就是一本厚厚的材料，你全部翻一遍得多少時間？”上述不愿透露姓名的首席代表反問，“簽了字，就得對一個項目終身負責，怎么敢輕易就簽？”現(xiàn)在，除了規(guī)定的論證會、聯(lián)審會，首席代表們召開得最頻繁的就是業(yè)務會，向負責項目前期調(diào)查的人了解情況，掌握項目的來龍去脈。

太原市規(guī)劃局派駐到政務中心的首席代表李云春表示，整個規(guī)劃局的審批，可以說是圍繞著自己來運轉的，原來是“鐵路警察、各管一段”，現(xiàn)在他不得不通曉規(guī)劃局的全部業(yè)務，工作的繁忙程度大大增加。而對于涉及固定資產(chǎn)投資的項目，因為是多個部門并聯(lián)審批，還得積極聯(lián)系其他部門，以免超過時限。

鄭潤林表示，從去年下半年開始，首席代表們逐漸進入狀態(tài)。但高強度的審批工作還是讓很多人吃不消。去年，有兩個局的首席代表，因承受不了壓力，提出了調(diào)離的申請。

最關鍵的問題是，處長們干了局長的事兒，如果審批出了問題，相應的責任誰來承擔？這成了改革之后棘手的問題。“改革是系統(tǒng)工程?！崩顦渲艺f。今年，太原市某個加氣站的建設，出了一些問題，涉及到追責。實際上，首席代表是按照標準批的，一個項目出問題，企業(yè)自身的操作、資金的配置、具體的施工，都可能是原因，并非“不該批而批了”，而是后期監(jiān)管的問題。在整個政府的服務體系中，“重審批，輕監(jiān)管”的思維，還沒有根本扭轉。出了問題，人們會習慣性地追問，這個項目是誰批的？所以，每天簽字的首席代表們都感受到了巨大的壓力。

在柳林縣，審批專用章也遭遇了一定難題，一些涉及向上級部門申報的項目，專用章得不到承認。

另一重壓力在于，這些處在改革最前沿的首席代表，級別和待遇都不變，但相當于總攬了局里其他處室的權杖，成為“二局長”。除了要面對政務中心苛刻的考評，還可能要面對局里同僚的另眼相看。再者，平時回去得少了，感情溝通沒有了，舊有的績效考核體系也難以再準確評價。

李樹忠希望，改革前沿的政務服務中心，能成為官員的搖籃，增強其本身的吸引力，不然沒人愿意干這個“費力而未必討好”的事兒。經(jīng)過一年多的歷練，派駐的政務服務中心的兩個處長，如今已經(jīng)獲得提拔，成為了各自局里的副職。