論新公共行政對新公共管理的有益補充

【摘要】自20世紀80年代以來，新公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。新公共管理主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，提高公共服務(wù)水平，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，但也存在明顯的局限性。而產(chǎn)生時期較早一些的新公共行政，強調(diào)社會公平、代表性、回應(yīng)性、參與及社會責任感。兩者并不一定是非此即彼的，新公共行政的一些思想，可以彌補新公共管理的部分缺陷。我國應(yīng)該結(jié)合國情，更好的借鑒新公共行政和新公共管理的思想和管理模式。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0

1、新公共管理的主要思想

新公共管理是20世紀70年代末在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府管理理論及運動。為了應(yīng)付政府日益增長的財政危機和信任危機， 政府的管理運作紛紛轉(zhuǎn)向市場導向、積極應(yīng)變的彈性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：

（1）政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該注重于制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好?！雹?/p>

（2）政府應(yīng)在公共服務(wù)中引入競爭機制。新公共管理認為政府應(yīng)取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。競爭可以提高效率，即少投入多產(chǎn)出；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應(yīng)；競爭鼓勵革新，而壟斷則扼殺革新；競爭提高公共組織雇員的士氣和自尊心。

（3）政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根據(jù)交易成本理論，認為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來，在對財力和物力的控制上強調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度。

（4）政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如重視人力資源管理、引入目標管理、全面質(zhì)量管理，強調(diào)成本—效率分析等。盡管政府公共管理與企業(yè)管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，但企業(yè)管理的科學性、講求投入和產(chǎn)出、重視市場需求和顧客的反饋這些方面仍然則可以為公共管理所借鑒。

（5）政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，跨組織層次之間的交流非常困難，使政府機構(gòu)難以對不斷變化的社會和各種新情況作出及時反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元，包括社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。新公共管理認為，與集權(quán)的機構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)有許多優(yōu)點：比集權(quán)的機構(gòu)有更大的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機構(gòu)更具創(chuàng)新精神；比集權(quán)的機構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣、更強的責任感、更高的生產(chǎn)率等。

（6）公務(wù)員不必保持中立。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參與黨派斗爭，不以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認為，行政具有濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。新公共管理主張對部分高級公務(wù)員實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程并承擔相應(yīng)的責任，以保持他們的政治敏感性。正視行政機構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責地執(zhí)行政策，還能使他們以更主動的精神設(shè)計公共政策，使政策更加有效地發(fā)揮其社會功能。

2、新公共管理存在的局限性

新公共管理在某種程度上反映了社會和廣大公民對有效率的政府服務(wù)的合理期待，新公共管理的許多政策主張是很有啟發(fā)性的，但是也存在著一些缺陷：

（1）對人性的假設(shè)存在偏頗之處。新公共管理的理論基礎(chǔ)主要來自公共選擇理論、委托—代理理論、交易成本理論和新古典經(jīng)濟學理論。新公共管理基本承繼了新古典經(jīng)濟學對人性的假設(shè)，認為理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務(wù)和善于利用他人的；由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。新公共管理忽視了道德和文化因素對人性的規(guī)制。當人們完全接受了人性自私的理論假定時，就會逐漸接受利己的生活態(tài)度，忽略道德的重要性，引發(fā)公共利益和公共倫理的危機。

（2）新公共管理可能導致公共行政的價值取向產(chǎn)生偏差。在新公共管理看來，政府施政的基本價值主要在于經(jīng)濟、效率與效能，強調(diào)效率價值的優(yōu)先性。而事實上公共行政本質(zhì)上應(yīng)該是追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、社會公平、公共利益、人性尊嚴、社會責任等多元價值的。過分強調(diào)對效率和工具理性的追求，將使新公共管理成為執(zhí)行和管理的工具，不但無法捍衛(wèi)民主政治的價值，也無法提升公民道德。以效率為導向的工具理性會引導人們只關(guān)注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關(guān)注；在工具理性下的種種行動，將使公共行政越來越遠離社會價值的體現(xiàn)，而只是斤斤計較于減少行政成本。

（3）過于依賴市場和民營化。新公共管理以自利與理性為假定，主張公共物品與服務(wù)應(yīng)交給更有效率的市場來提供，減少政府的職能。對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。在公共部門中引入競爭機制，是存在一定限制的，這就是市場機能本身的限制，我們不可能將一些市場無法運作而交到公共部門手中的工作再交回給市場來完成。從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要是民營化和簽約外包，其效果仍然有較大的不確定性。公共部門市場化在帶來希望的同時，也會產(chǎn)生一些新的問題，如公益的喪失、尋租、特權(quán)與貪污等。

（4）將公民當作顧客有不恰當之處。新公共管理將公民與政府間的關(guān)系比喻為顧客與企業(yè)間的關(guān)系，這是不完全恰當?shù)?。公民在公共服?wù)中的角色是比較復雜的，公民是公共服務(wù)的接受者，從這個角度要求政府提供服務(wù)；公民也是公共服務(wù)的合伙人或參與者，其行為對公共服務(wù)的績效產(chǎn)生影響；公民也是公共服務(wù)的監(jiān)督者，有責任監(jiān)督政府的運作；同時公民還是納稅義務(wù)的承擔者。將政府服務(wù)的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民與政府之間的關(guān)系不健全，角色發(fā)生一定的偏差。

3、新公共行政可對新公共管理形成一定的補充

產(chǎn)生時期較早一些的新公共行政，為回應(yīng)20世紀60年代末西方社會連續(xù)出現(xiàn)的一系列危機和此起彼伏的政府改革呼聲，試圖從本源上思考政府追求的價值。新公共行政重視社會公平、代表性、回應(yīng)性、參與及社會責任感。盡管新公共行政產(chǎn)生在前，而且并沒有成為后續(xù)政府改革的主要理論支持，但它的不少基本觀點卻可以彌補新公共管理的一些缺陷。

（1）新公共行政強調(diào)公共管理者的道德意識和社會責任感，可以修正新公共管理的理性自利的“經(jīng)濟人”假設(shè)。新公共行政認為公務(wù)員應(yīng)當以公眾利益為準繩，理解公眾的需求并為實現(xiàn)這些需求有道德地工作。公共管理者應(yīng)該以“公正和社會公平”為價值取向，具有愛國主義、公民精神和樂善好施的品質(zhì)。人并非時時處處都是自利的，道德對人的影響十分明顯，對于公共管理起著重要作用。

（2）新公共行政強調(diào)把社會公平作為公共行政追求的目標和價值核心，對新公共管理以經(jīng)濟、效率與效能為基本價值形成有益的補充。喬治·弗雷德里克森認為：“社會公平包含著對組織設(shè)計和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列價值取向的選擇。社會公平強調(diào)政府提供服務(wù)的平等性； 社會公平強調(diào)公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務(wù)；社會公平強調(diào)公共行政管理的變革；社會公平強調(diào)對公眾要求做出積極的回應(yīng)而不是以追求行政組織自身滿足需求為目的；社會公平還強調(diào)在公共行政的教學與研究中更注重與其它學科的交叉以實現(xiàn)對對解決相關(guān)問題的期待。總之，提倡公共行政的社會公平是要推動政治權(quán)力以及社會福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟資源支持、處于劣勢境地的人們?！雹谏鐣绞巧鐣€(wěn)定的基石，長期看來也是實現(xiàn)效率的必要保證。

（3）新公共行政認識到民營化的局限性。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出，民營化運動的前景不可能一片光明。他提醒道，我們總是在“為賄賂與欺詐創(chuàng)造一個誘人的環(huán)境”，“越來越多持私營化觀念的人被任命到政府職位上，從而越來越多的政府服務(wù)采取企業(yè)模式，我們又將面對可惡的腐敗與種種不道德的行為?！毙鹿残姓J識到民營化運動形成了對公共管理者的新的道德挑戰(zhàn)。弗雷德里克森指出，“政府正沿著私營化方向前進，對此我們無須心存芥蒂，但對政府倫理的關(guān)注應(yīng)同時提升。”

（4）新公共行政強調(diào)的“代表性”可以彌補新公共管理中將公民當作顧客的不當之處。喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中提出了“代表性公民”的概念和理論，來強調(diào)公共管理者對社會公正的承諾，強調(diào)“代表性”。他認為：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，執(zhí)行和管理公民的事務(wù)。作為我們其中的一部分，公共管理者是公民和公共組織之間聯(lián)系的主要橋梁?！雹邸按硇怨瘛钡睦碚搹娬{(diào)公共管理者對公民的關(guān)注，對公共利益的保護，對社會公正的承諾。的確，政府與公民間的互動關(guān)系，不應(yīng)該是單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主對話的機制，使其各自既享有權(quán)利又履行義務(wù)。

4、我國應(yīng)如何更好的借鑒新公共行政和新公共管理

（1）借鑒新公共管理，把一些科學的企業(yè)管理方法。如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高我國政府的工作效率是有促進作用的。我國的政府機構(gòu)長期以來存在效率低下的現(xiàn)象。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入到我國政府的公共管理中，可以提高政府管理人員的責任感，同時更為科學地衡量管理人員的工作業(yè)績，樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。

（2）借鑒新公共管理，將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域?？梢源蚱屏宋覈毤姨峁┕卜?wù)的壟斷地位，在一定程度上提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平?？稍谝欢ǚ秶鷥?nèi)允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，例如在電信、電力、自來水和燃氣供給等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象，更好地發(fā)揮市場機制的作用。

（3）在當前各類矛盾趨向激化的社會轉(zhuǎn)型期，新公共行政強調(diào)的社會公平的核心價值應(yīng)擺在突出位置。我國社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟增長，社會保障覆蓋面和公共衛(wèi)生覆蓋面較低。在經(jīng)濟與社會發(fā)展過程中，出現(xiàn)了貧富差距拉大、就業(yè)形勢嚴峻、社會事業(yè)發(fā)展緩慢、政府債務(wù)風險與財政風險加大等現(xiàn)象。城鄉(xiāng)、地區(qū)差距和收入分配差距的擴大，導致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多，我國進入了社會風險加劇的時期。努力維護社會公平，維護公民基本權(quán)利平等和機會平等，顯得尤為重要。

（4）應(yīng)重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。新公共管理和新公共行政都不主張政治與行政的完全分離。我國的行政管理體制改革需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進行。在一個缺乏政治權(quán)威和政治責任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是難以得到制度保證的。因此，盡管政府機構(gòu)改革的直接目標是改善行政績效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來。要讓行政人員意識到肩負的政治責任，增強對政治的敏感性，忠實的履行行政職責。正如喬治·弗雷德里克森所說，“不是公務(wù)員應(yīng)當被動地服從政治權(quán)威，而是身居公職、具有公民精神的代表，真正充當正義和公平的監(jiān)護人”。

總之，我們在借鑒西方新公共管理和新公共行政的某些有價值的思想和做法時，應(yīng)該注重結(jié)合我國的國情。必須從實際出發(fā)，有選擇、有針對性的借鑒和吸收。