試論解決基層腐敗問(wèn)題的制度架構(gòu)

[摘 要] 本文闡述了基層腐敗的新特點(diǎn)，分析了基層腐敗的原因在于制度“短板”。提出解決基層腐敗問(wèn)題應(yīng)取徑于制度科學(xué)化，從權(quán)力監(jiān)督和基層民主兩個(gè)維度架構(gòu)基層反腐制度。

[關(guān)鍵詞] 基層腐敗； 基層組織； 制度； 架構(gòu)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 011. 056

[中圖分類號(hào)] D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2013）011- 0092- 02

基層黨組織歷來(lái)是中國(guó)共產(chǎn)黨和政府的政治基石，是黨在基層全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，著力解決好基層腐敗問(wèn)題，是一項(xiàng)事關(guān)人心向背和鞏固執(zhí)政地位的重大政治課題。而制度反腐因其根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性的特質(zhì)，一直是我國(guó)反腐倡廉的一大利器。要解決好基層腐敗問(wèn)題，仍需制度先行，在制度框架內(nèi)分析研究，科學(xué)取徑。

1 基層腐敗的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)近年來(lái)腐敗案件的分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)的基層腐敗呈現(xiàn)出以下幾方面的特點(diǎn)：

一是與民爭(zhēng)利?；鶎痈瘮≈饕曰鶎尤罕姙橹苯忧趾?duì)象，腐敗行為直接侵害基層群眾切身利益。如侵占集體“三資”，導(dǎo)致基層公共資源私有化；如截留挪用各種惠民補(bǔ)助款，導(dǎo)致基層群眾不能分享發(fā)展成果；如強(qiáng)拆搶占，征地拆遷成為腐敗的高發(fā)區(qū)。

二是量大面廣。基層腐敗案件高發(fā)，案件涉及基層民生、基層建設(shè)的諸多方面。

三是小官大貪。與原先貪腐者多為位高權(quán)重者相比，近年來(lái)腐敗現(xiàn)象有從較高職位向下移落、向基層滲透的變化趨勢(shì)，腐敗現(xiàn)象多涉及科級(jí)干部及科級(jí)以下普通干部。許多地方出現(xiàn)“小官大貪”頻發(fā)現(xiàn)象。

四是民生多發(fā)。隨著國(guó)家民生政策實(shí)施力度的不斷加大，投入的資金項(xiàng)目越來(lái)越多，覆蓋面越來(lái)越廣，但由于腐敗行為的趨利性特征，如扶貧開(kāi)發(fā)、水利工程、保障性住房建設(shè)等民生領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域。

2 基層制度防腐的短板

鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中說(shuō)：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面?！敝贫鹊暮脡闹苯記Q定了制度本身的作用。基層腐敗的發(fā)生和蔓延，固然有其深刻和復(fù)雜的社會(huì)背景、思想文化、個(gè)人道德等方面的原因，但制度的某些“短板”，卻是腐敗現(xiàn)象層出不窮的最深層次的根由。

一是制度設(shè)置不完善。制度的“缺口”就是腐敗分子的“空子”。目前，制度不完善突出表現(xiàn)在監(jiān)督制度的不完善，尤其是對(duì)權(quán)利的監(jiān)督機(jī)制不全，致使“權(quán)力失控”，從而誘發(fā)腐敗。我國(guó)基層單位有分布點(diǎn)多、工作戰(zhàn)線長(zhǎng)，干部人多量大的特點(diǎn)，實(shí)際上存在一定程度的“制度空白”。

二是制度建設(shè)針對(duì)性不夠。腐敗問(wèn)題具有地域差異，表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)和形式，這就需要地方適時(shí)出臺(tái)相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范和解決，但是，目前基層的制度建設(shè)針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)制度的供求現(xiàn)狀缺乏必要的了解，缺少結(jié)合地方實(shí)際的操作辦法和配套措施。

三是制度可操作性不強(qiáng)。所謂可操作性，就是指制度要貼近實(shí)踐，符合實(shí)際，具體細(xì)致，易于把握和操作。目前我國(guó)基層反腐制度往往都是照搬上級(jí)制度，在實(shí)際操作中難以把握?qǐng)?zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和方法，如，很多制度規(guī)定過(guò)多使用了“不準(zhǔn)”、“禁止”、“必須”等模糊的語(yǔ)言，導(dǎo)致制度操作時(shí)彈性增大，往往形成“制度擺設(shè)”。

四是制度剛性不足。一項(xiàng)制度再科學(xué)，再完善，其生命力都體現(xiàn)在制度的執(zhí)行過(guò)程中。由于監(jiān)督不力、追究缺位，基層的很多制度喪失權(quán)威性，可以隨意“打折”，不得不讓人懷疑制度的生命力。

3 基層反腐的制度架構(gòu)

筆者結(jié)合社會(huì)實(shí)際、基層腐敗的新特點(diǎn)及制度成因，從權(quán)力監(jiān)督和基層民主兩個(gè)維度，探討當(dāng)前基層反腐的制度架構(gòu)。

維度一：權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)督

權(quán)力的失范是腐敗的根本原因，因此，應(yīng)從制度上實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)督，即從權(quán)力行使前、權(quán)力行使中、權(quán)力行使后實(shí)施制度監(jiān)控制約，形成覆蓋權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的完整監(jiān)控鏈條，有效地預(yù)防權(quán)力運(yùn)行的失衡失控。

（1） 權(quán)力行使前——推進(jìn)基層人事分配制度改革。權(quán)力運(yùn)行的主體是人，權(quán)力的腐敗，是運(yùn)行權(quán)力的人的腐敗，因此，權(quán)力監(jiān)督就要關(guān)口前移，解決好“授權(quán)”階段的問(wèn)題，解決好權(quán)力是掌握在什么人手中的問(wèn)題。要進(jìn)一步健全基層干部選拔任用機(jī)制，加快培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀年輕干部加入基層干部隊(duì)伍，改變基層干部尤其是農(nóng)村基層干部年齡老化、能力偏低的現(xiàn)狀，提升基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（2） 權(quán)力行使中——完善權(quán)力監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前，基層腐敗當(dāng)中權(quán)力失控和權(quán)力過(guò)分集中，尤其是權(quán)力集中在基層單位“一把手”而又缺乏有效監(jiān)督的問(wèn)題極其突出，因此，完善基層權(quán)力監(jiān)管機(jī)制是基層制度反腐中亟待解決的問(wèn)題。要進(jìn)一步探索“黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督”三位一體的權(quán)力監(jiān)督方式，進(jìn)一步建立健全集體資金、資產(chǎn)和資源的“三資”管理制度，健全財(cái)務(wù)預(yù)決算、開(kāi)支審批、審計(jì)監(jiān)督和村民民主理財(cái)?shù)戎贫龋?guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)承包、租賃、出讓和集體土地等資源的開(kāi)發(fā)利用管理制度。

（3） 權(quán)力行使后——離任評(píng)議制度。對(duì)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的監(jiān)督和評(píng)議作為整個(gè)監(jiān)督體系的最后一環(huán)必不可少。領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期滿后，其上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)組織其所在單位的有關(guān)人員對(duì)其德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)進(jìn)行民主評(píng)議，作為對(duì)干部獎(jiǎng)懲、任免的重要依據(jù)，雖屬“亡羊補(bǔ)牢”，但對(duì)于干部本身，是一種階段性的監(jiān)督和鞭策，對(duì)于其他眾多運(yùn)用權(quán)力者來(lái)說(shuō)，也有著強(qiáng)大的震懾和警醒效果。

維度二：基層民主全覆蓋

人民群眾是社會(huì)實(shí)踐的主體，是反腐敗斗爭(zhēng)的決定性力量。事實(shí)表明，只有充分相信人民群眾、廣泛發(fā)動(dòng)人民群眾，將制度置于人民群眾視野之內(nèi)，才能確保反腐倡廉制度的有效執(zhí)行。解決基層腐敗問(wèn)題，也只有依靠基層群眾的力量，將制度依托于群眾，將群眾納入制度，才能發(fā)揮制度反腐的真正作用。

（1） 建立科學(xué)通暢的民意采集制度?；仡櫸覀凕h反腐敗斗爭(zhēng)的歷程，民意的參與不可或缺。制度制定科學(xué)與否，應(yīng)由群眾評(píng)價(jià)；制度運(yùn)行是否有實(shí)效，應(yīng)由群眾檢驗(yàn)。要積極探索群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，暢通民意訴求渠道，豐富民意采集手段。

（2） 規(guī)范透明有序的民主決策制度。按照民主集中制和村民自治的要求，基層各部門要完善決策論證機(jī)制，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、征地拆遷、民生工程等涉及群眾利益的重大事項(xiàng)決策中，通過(guò)專家論證、社會(huì)聽(tīng)證、群眾評(píng)議等方式，充分反映群眾意愿，體現(xiàn)群眾要求，保障群眾權(quán)益。

（3） 健全民主陽(yáng)光的村務(wù)公開(kāi)制度。在倡導(dǎo)“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的今天，基層組織，尤其在農(nóng)村基層仍存在村務(wù)不公開(kāi)、公開(kāi)不規(guī)范的死角，因此，亟待建立健全一套民主陽(yáng)光的村務(wù)公開(kāi)制度。公開(kāi)內(nèi)容要齊全，公開(kāi)程序要規(guī)范，公開(kāi)手段要多樣，公開(kāi)效果要明確。