我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境及出路建議

[摘 要] 隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的逐步深入，我國對(duì)于城鎮(zhèn)化的重視程度也與日俱增。一方面城鎮(zhèn)化擁有巨大的需求潛力，被認(rèn)為是未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。另一方面，城鎮(zhèn)化可以解決就業(yè)問題，縮小城鄉(xiāng)差距，也有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。因此，對(duì)我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境及出路的研究就有著重大的意義。本文通過對(duì)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀分析，指出目前阻礙我國城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)困境，總結(jié)國外城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，最后提出我國走出城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)困境的出路建議。

[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)調(diào)整；二元結(jié)構(gòu)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 11. 021

[中圖分類號(hào)] F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2013）11-0028-04

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)化率剛剛超過50%，不僅明顯低于發(fā)達(dá)國家近70%的水平，也與許多發(fā)展中國家有著不小的差距。與這些國家的差距一方面表明我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較低，但另一方面也意味著我國城鎮(zhèn)化有廣闊的發(fā)展空間和巨大的發(fā)展?jié)摿Α３擎?zhèn)化過程中所釋放出來的巨大內(nèi)需，將為我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力，也為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供良好的保障。因此，如何逐步推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)是我們迫切需要思考和解決的問題。

1 我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放之后，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程正式啟動(dòng)。初期發(fā)展緩慢，1996年我國逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，日趨完善的工業(yè)體系成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)大助推器，發(fā)展速度也由此加快。2012年8月17日，國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布報(bào)告顯示，從2002年到2011年的10年間，我國的城鎮(zhèn)化率以每年平均1.35%的速度增長。截至2011年，我國的城鎮(zhèn)人口總數(shù)為69 079萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%。城鎮(zhèn)化率突破50%，是中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史性變化，表明以鄉(xiāng)村型為主體的社會(huì)形態(tài)已成為歷史，以城鎮(zhèn)型為主體的社會(huì)形態(tài)正式形成。在這個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換期，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)逐漸占據(jù)支配地位，中國城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位日益突出，2011年僅地級(jí)以上城市市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國GDP的比重就高達(dá)65%。

我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，國家總體面貌也煥然一新。首先，城市數(shù)量增加，初步形成了若干規(guī)模較大、聯(lián)系較緊密、功能互補(bǔ)性較強(qiáng)的城市群。其次，全國常住人口超過800萬人的城市達(dá)到30個(gè)，其中人口超過1 000萬人的城市有13個(gè)。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)成效也比較明顯，住房條件改善，城市交通、醫(yī)療服務(wù)、供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施體系不斷完善，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平顯著提高。

盡管我國在城鎮(zhèn)建設(shè)方面取得了令人欣喜的成績，但仍存在一些明顯的不足。中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)和空間布局正在發(fā)生深刻的變化，隨之而來的問題也與以往明顯不同。因此，如何采取行之有效的應(yīng)對(duì)措施，使中國逐步完成由鄉(xiāng)村型社會(huì)向城鎮(zhèn)型社會(huì)的轉(zhuǎn)型，是一個(gè)值得關(guān)注的重大問題。目前中國還處于城鎮(zhèn)型社會(huì)初級(jí)階段，更準(zhǔn)確地說，是一種準(zhǔn)城鎮(zhèn)型社會(huì)，還處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，小城鎮(zhèn)發(fā)展存在盲目性和隨意性，結(jié)構(gòu)性失業(yè)、環(huán)境污染問題較突出的狀態(tài)。未來5年，將是中國實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)村型社會(huì)向城鎮(zhèn)型社會(huì)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，逐步破除二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化整體布局，解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，加強(qiáng)環(huán)境管理將是實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵和核心所在。

2 我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯

近年來，我國出臺(tái)了一系列政策，目的在于努力縮小城鄉(xiāng)差距。盡管如此，城鄉(xiāng)二元體制仍未根本改變，進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工仍然無法平等地享受公共服務(wù)，阻礙農(nóng)民工市民化的制度仍然存在。主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

2.1.1 勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)薄弱

農(nóng)民工勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作時(shí)間長，然而與城鎮(zhèn)就業(yè)者相比，其工資水平卻普遍偏低，這給他們的生活帶來了諸多的困難，而且農(nóng)民工子女的教育問題以及農(nóng)民工城鎮(zhèn)安居等問題也較突出。在農(nóng)民工群體中，簽訂勞動(dòng)合同的比例較低，這就導(dǎo)致超時(shí)間勞動(dòng)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，甚至雙休日、節(jié)假日的休息權(quán)利也被剝奪。不僅如此，農(nóng)民工在與企業(yè)談判中也處于弱勢(shì)地位，平等協(xié)商機(jī)制尚未形成。

2.1.2 缺乏社會(huì)保障

盡管農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作已取得較快進(jìn)展，但遭遇工傷和職業(yè)病的農(nóng)民工在索賠時(shí)仍然會(huì)遇到各種困難。在農(nóng)民工群體中，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率僅為31%，這就導(dǎo)致農(nóng)民工生病后無錢入院治療的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。另外，外出務(wù)工的農(nóng)民工群體中，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅有23%，而且養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，農(nóng)民工在退保時(shí)只能拿回自己繳納的部分，企業(yè)為農(nóng)民工繳納的部分卻要全部留在城市，這直接損害農(nóng)民工平等享受社會(huì)保障的權(quán)益。由此可見，大部分農(nóng)民工還沒有被社會(huì)保障制度覆蓋。

2.1.3 民主權(quán)利缺失

現(xiàn)行的選舉制度與戶籍制度相聯(lián)系，農(nóng)民工的選舉權(quán)利被邊緣化，大多數(shù)農(nóng)民工在就業(yè)城市沒有行使過選舉權(quán)。由于戶籍制度的限制，農(nóng)民工被排斥在社區(qū)管理之外，難以融入社區(qū)生活。農(nóng)村工群體長期游離于政治生活之外，不能參與社會(huì)管理，其利益訴求難以在城市公共政策的制定過程中得到充分反映。

2.2 小城鎮(zhèn)的發(fā)展存在盲目性和隨意性

城鎮(zhèn)化的最終目的是通過將農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，讓全體人民都能享受到良好的社會(huì)福利和公共服務(wù)，提高人民的生活質(zhì)量。但是這個(gè)遠(yuǎn)大的目標(biāo)是要通過詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)劃逐步實(shí)現(xiàn)的，如果只注重發(fā)展速度而全然不顧客觀實(shí)際，以拔苗助長的方式來追求高速度增長，那么效果只能是適得其反。目前，小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏總體規(guī)劃和部署，一些尚不具備城鎮(zhèn)化條件的地區(qū)為了地方政府業(yè)績的提升而盲目開發(fā)。地方政府并沒有把城鎮(zhèn)化當(dāng)作提高社會(huì)福利水平的途徑，而是將其當(dāng)成快速提高當(dāng)?shù)谿DP的手段，侵占大量優(yōu)質(zhì)耕地，致使農(nóng)民無地可耕，“失地農(nóng)民”也成為新的熱點(diǎn)話題。隨著開發(fā)的深入，一些弊端逐漸顯露，一些小城鎮(zhèn)由于缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐和大城市的向心輻射作用而無法維持下去，造成了大量資金和資源的浪費(fèi)。由于發(fā)展前缺乏總體規(guī)劃，造成小城鎮(zhèn)局部重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這種發(fā)展模式顯然是不符合我國發(fā)展戰(zhàn)略的，是亟待我國政府反思和調(diào)整的。

2.3 城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出

城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，為大量外來人口提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。但是，由于我國目前正處于產(chǎn)業(yè)調(diào)整和升級(jí)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，城鎮(zhèn)就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，城鎮(zhèn)化本應(yīng)帶來的諸多好處，并沒有得到充分的實(shí)現(xiàn)。一方面，勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)工業(yè)趨于沒落，高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)正取而代之，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。而我國城鎮(zhèn)勞動(dòng)力學(xué)歷普遍較低，缺少專業(yè)培訓(xùn)，難以勝任高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)的工作。而傳統(tǒng)工業(yè)效益逐年降低，吸收勞動(dòng)力的能力也大不如前。即便農(nóng)民工找到一個(gè)工作崗位，微薄的工資也難以維持其一家在城鎮(zhèn)的生活，這也是農(nóng)村出現(xiàn)留守老人和兒童現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。另一方面，由于缺少專業(yè)人才，一些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度較為緩慢，對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長極為不利。因此，解決就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾勢(shì)在必行。

2.4 城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)環(huán)境破壞

城鎮(zhèn)的發(fā)展形成與環(huán)境條件密切相關(guān)，城鎮(zhèn)化既依賴于自然環(huán)境，同時(shí)又極大地改變著自然環(huán)境。城鎮(zhèn)化在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也給自然環(huán)境帶來了巨大的壓力，這種壓力主要是由于城鎮(zhèn)的工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸和日常生活所消耗自然資源以及排放廢棄物的數(shù)量超過了自然環(huán)境的供給能力和凈化能力而引起的。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高和可利用資源的逐年減少，城鎮(zhèn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境容量之間的矛盾會(huì)越來越尖銳。北京近年出現(xiàn)的霧霾天氣就是很好的例子，這正是由于工業(yè)生產(chǎn)和人口膨脹所帶來的對(duì)環(huán)境日積月累的不良影響，最終導(dǎo)致環(huán)境無法承受。如果我國政府不對(duì)環(huán)境問題給予足夠重視，后果不堪設(shè)想。

3 國外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

3.1 國外城鎮(zhèn)化值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)

我國城鎮(zhèn)化起步較晚，城鎮(zhèn)化程度也較低。雖然我國和世界上其他國家在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化制度和資源稟賦等諸多方面存在著明顯的差異，但是一些國家先進(jìn)的發(fā)展理念和管理方法還是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。

3.1.1 城鎮(zhèn)化需要以產(chǎn)業(yè)作為依托

城鎮(zhèn)化需要以產(chǎn)業(yè)作為依托，來吸納城鎮(zhèn)化所引進(jìn)的外來人口。如果沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為支撐，城鎮(zhèn)化后居民就沒有足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)化就無法有效地進(jìn)行下去。美國舊金山附近的小城鎮(zhèn)帕洛阿爾托，在發(fā)展過程中，充分利用毗鄰斯坦福大學(xué)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展包括電子產(chǎn)業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，成為全世界最具活力的小鎮(zhèn)之一；瑞士的達(dá)沃斯小鎮(zhèn)，由于一年一度的世界經(jīng)濟(jì)論壇在此舉辦而為世人所知，會(huì)議帶動(dòng)了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；法國的戛納，充分利用舉辦電影節(jié)的機(jī)會(huì)來發(fā)展自己的特色產(chǎn)業(yè)。由此可見，城鎮(zhèn)發(fā)展需要充分利用其自身的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展獨(dú)具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。我國的小城鎮(zhèn)并沒有對(duì)自身的優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行很好的定位，同質(zhì)化問題相當(dāng)嚴(yán)重。由于缺乏特色，小城鎮(zhèn)活力不強(qiáng)，沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的目標(biāo)。

3.1.2 城鎮(zhèn)化需要堅(jiān)持以人為本的原則

城鎮(zhèn)化的最終目的是提高人民的生活水平，造福百姓。美國和一些歐洲國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，充分地聽取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?，允許市民參與其中，使民眾行使其主人翁的權(quán)利，使城鎮(zhèn)規(guī)劃不再僅僅是規(guī)劃專家和城鎮(zhèn)管理者的事情，更是當(dāng)?shù)匕傩盏念^等大事。由于民眾的支持，城鎮(zhèn)化工作進(jìn)行得非常順利，也避免了由于民眾的不理解可能導(dǎo)致的潛在問題。因此，我國在這一方面還有很大的提升空間，完全可以通過提高政府的服務(wù)意識(shí)，逐步完善政府職能，更加廣泛地聽取民眾意見。

3.1.3 強(qiáng)化規(guī)劃管理，重視規(guī)劃的權(quán)威性

巴西在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，將城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)均納入法制軌道。通過立法，加強(qiáng)規(guī)劃的約束力，保證規(guī)劃的權(quán)威性。雖然我國目前對(duì)規(guī)劃的重視程度有所提高，但是城鎮(zhèn)規(guī)劃的法律約束力薄弱的局面仍然沒有得到徹底的改善，隨意改動(dòng)規(guī)劃的現(xiàn)象嚴(yán)重，致使規(guī)劃難以落實(shí)。

3.2 國外城鎮(zhèn)化需要吸取的教訓(xùn)

一些國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中雖獲得了巨大的財(cái)富和技術(shù)的進(jìn)步，但也同樣留下了不少慘痛的教訓(xùn)。國外城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的慘痛教訓(xùn)，將對(duì)我國今后的工作起到警示的作用。

3.2.1 一味追求城鎮(zhèn)化的速度，引發(fā)后續(xù)嚴(yán)重的社會(huì)問題

一味追求城鎮(zhèn)化速度的增長，引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)問題在巴西、印度等發(fā)展中國家曾有發(fā)生。在巴西，政府一味地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，致使大批農(nóng)業(yè)人口涌向城市。然而，城市并沒有能力提供如此多的就業(yè)機(jī)會(huì)，這就導(dǎo)致很多新來居民無處安身，社會(huì)不安定的因素驟然增多。印度孟買也存在類似情況，政府征用農(nóng)民原有耕地來進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，農(nóng)民失去了唯一的收入來源，政府卻沒有提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，社會(huì)福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更是十分落后。在國內(nèi)，目前也存在盲目追求高速城鎮(zhèn)化的問題，這嚴(yán)重違反了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律。只有按層次逐步推行城鎮(zhèn)化，在具備城鎮(zhèn)化條件的地區(qū)優(yōu)先展開，保障居民安居樂業(yè)，同時(shí)有效配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，才能提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，體現(xiàn)城鎮(zhèn)化的價(jià)值。

3.2.2 城鎮(zhèn)化建設(shè)以犧牲環(huán)境和浪費(fèi)資源為代價(jià)

在美國、英國和日本等發(fā)達(dá)國家進(jìn)行城鎮(zhèn)化的過程中，都出現(xiàn)了環(huán)境被嚴(yán)重破壞和資源被極度浪費(fèi)的情況。例如美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件、日本的米糠油事件等。由于我國人口眾多，人均資源匱乏同時(shí)環(huán)境也相對(duì)脆弱。北京出現(xiàn)的霧霾天氣已經(jīng)嚴(yán)重的影響了我們?nèi)粘Ｉ?，這也暴露了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展與環(huán)境之間存在的矛盾。因此，我們應(yīng)該吸取發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)，走環(huán)境友好型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

4 走出城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)困境的出路建議

4.1 逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

4.1.1 著力改善億萬農(nóng)民工的民生和權(quán)益狀況

首先，重點(diǎn)把已經(jīng)進(jìn)城、穩(wěn)定就業(yè)，愿意和能夠在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工吸納為城鎮(zhèn)居民。改革權(quán)益不平等的二元戶籍制度，加強(qiáng)農(nóng)民工在權(quán)益保障，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬、子女上學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，推進(jìn)社會(huì)保障，并降低進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷人口在中小城市、小城鎮(zhèn)的落戶門檻，允許攜帶家人長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的外來人口辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。

4.1.2 拓寬化解農(nóng)民工市民化社會(huì)成本的資金來源

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工市民化，是涉及破除城鄉(xiāng)二元體制，調(diào)整公民基本權(quán)益關(guān)系的制度變革，這一改革需要支付巨額社會(huì)成本。農(nóng)民工市民化所需要的大量資金，一部分來源于企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民工的辛勤勞動(dòng)，另一部分則由政府來分擔(dān)。農(nóng)民工市民化的公共社會(huì)成本，需要中央和地方政府合作供給，只有中央政府采取積極的措施，特別是在公共性較強(qiáng)的教育和培訓(xùn)方面承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，才能調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，共同解決農(nóng)民進(jìn)城的基本公共產(chǎn)品供給問題。

4.1.3 保障農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益和勞有所得

首先，圍繞工資、勞動(dòng)保護(hù)和社會(huì)保險(xiǎn)等問題，政府要依法引導(dǎo)和監(jiān)管，增強(qiáng)企業(yè)以人為本觀念和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，提高勞動(dòng)者維權(quán)能力，建立互利和諧的勞資關(guān)系。其次，抓緊落實(shí)勞動(dòng)合同管理制度、工資支付保障制度和職業(yè)安全衛(wèi)生制度，嚴(yán)格依據(jù)制度進(jìn)行管理。另外，建立勞資雙方集體協(xié)商的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，改變農(nóng)民工工資偏低的局面，促進(jìn)農(nóng)民工工資水平逐步提高。

4.2 城鎮(zhèn)化要整體布局，逐步推進(jìn)

整體布局，逐步推進(jìn)是保證城鎮(zhèn)化效果的根本原則。這就要求在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要優(yōu)先開發(fā)具備城鎮(zhèn)化條件的地區(qū)，由優(yōu)先地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)，分梯次、分重點(diǎn)地逐步推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)整體城鎮(zhèn)化。我國政府要對(duì)城鎮(zhèn)化的條件有一個(gè)清晰而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。雖然各地的情況在不同的方面存在差異，但總體應(yīng)滿足4個(gè)條件：

4.2.1 城鎮(zhèn)化應(yīng)優(yōu)先選擇在大中城市周邊展開

由于小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下難以為繼，因此，城鎮(zhèn)化不能僅靠小城鎮(zhèn)自身來發(fā)展，而是要優(yōu)先在大中城市周邊展開，充分利用大中城市的輻射作用和向心作用，與周邊小城鎮(zhèn)在各個(gè)方面緊密地聯(lián)系，形成合理的城鎮(zhèn)體系。大中城市可以為小城鎮(zhèn)提供廣闊的市場(chǎng)，給予小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。值得一提的是，由于級(jí)差地租的存在，與大中城市距離較近的土地價(jià)格普遍很高，政府在前期開發(fā)過程中會(huì)獲得大量資金，這將極大地緩解政府的資金壓力，同時(shí)可以保障日后城鎮(zhèn)所需的住房和基礎(chǔ)設(shè)施及時(shí)落成，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作向前發(fā)展。

4.2.2 城鎮(zhèn)化要以特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為依托

城鎮(zhèn)化需要特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為強(qiáng)有力的依托。城鎮(zhèn)化會(huì)將大量的農(nóng)村外來人口引入到小城鎮(zhèn)之中，城鎮(zhèn)化不單單要解決他們的住房問題，更要解決他們今后的生活問題。如果沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來吸納這些勞動(dòng)力，沒有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)給予他們大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，那么城鎮(zhèn)化不可能取得預(yù)期的效果。城鎮(zhèn)化使他們失去了從前賴以生存的土地，而隨著入住小城鎮(zhèn)，生活成本顯著提高，這些居民只能選擇外出打工謀生，使小城鎮(zhèn)成為老人和兒童留守的空城，這也就失去了城鎮(zhèn)化的意義。因此，只有因地制宜、充分利用本地區(qū)得天獨(dú)厚的資源和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造具有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，才能解決小城鎮(zhèn)人口城鎮(zhèn)內(nèi)就業(yè)的問題，從而使農(nóng)村外來人口安居樂業(yè)。

4.2.3 以農(nóng)業(yè)為生的居民比例較低

如果以農(nóng)業(yè)為生的居民比例很高，那么城鎮(zhèn)化工作的難度就會(huì)很大。一方面，由于農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，附加值不高，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益無法滿足城鎮(zhèn)較高的生活成本。我國人均耕地面積不大，即便建立農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)業(yè)仍無法吸納大量的勞動(dòng)力，這將造成所謂的虛失業(yè)，使得大量勞動(dòng)力閑置。另一方面，以從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為生的居民不得不每天往返于小城鎮(zhèn)與農(nóng)地之間，給居民生活帶來極大的不便。因此，僅僅依靠第一產(chǎn)業(yè)難以使城鎮(zhèn)化順利實(shí)施，只有逐步向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)才有發(fā)展城鎮(zhèn)化的條件，這也有助于我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)目標(biāo)。

4.2.4 城鎮(zhèn)化要采用自下而上的方式展開

城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是造福于人民，歸根到底是要使人民受益。如果政府采用強(qiáng)制手段推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就會(huì)與這個(gè)初衷背道而馳。只有當(dāng)?shù)鼐用裼袕?qiáng)烈的城鎮(zhèn)化意愿，基本全部愿意加入到并村建鎮(zhèn)的隊(duì)伍中來，用自家的宅基地來換取城鎮(zhèn)的住房，城鎮(zhèn)化工作才能得以有效實(shí)施。而如果采取自上而下的方式強(qiáng)制進(jìn)行，就會(huì)產(chǎn)生諸如被上樓等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這樣做必然會(huì)使當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府強(qiáng)烈不滿，形成社會(huì)不安定因素，引發(fā)一系列的社會(huì)問題。因此，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)要采用自下而上的方式。

4.3 提高勞動(dòng)力素質(zhì)，解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)難題

4.3.1 提升勞動(dòng)力專業(yè)技能水平

首先，要大力推進(jìn)職業(yè)教育，通過系統(tǒng)化、專業(yè)化的教育全面提高城鎮(zhèn)市民綜合素質(zhì)，變?nèi)丝趬毫槿肆Y源優(yōu)勢(shì)。特別要對(duì)城鎮(zhèn)低收入家庭、農(nóng)村困難家庭的子女就讀職業(yè)學(xué)校給予幫助和支持。在職業(yè)教育辦學(xué)方面，要求其面向市場(chǎng)，并推行工學(xué)結(jié)合和校企結(jié)合的模式，努力提高學(xué)員的實(shí)際操作能力和適應(yīng)市場(chǎng)的能力。其次，要積極開展職業(yè)培訓(xùn)。第一，抓好城鎮(zhèn)、農(nóng)村未能升學(xué)初高中畢業(yè)生的勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)；第二，做好企業(yè)在崗職工的技能提升培訓(xùn)。

4.3.2 改善人力資源需求

雖然我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是未來經(jīng)濟(jì)持續(xù)良好增長的重要保障，但決不可操之過急。在加快發(fā)展高新技木產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，必須實(shí)施適當(dāng)?shù)墓I(yè)政策，適當(dāng)延長勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的生命周期，重視發(fā)展有市場(chǎng)需求的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)空間。與此同時(shí)，在新興產(chǎn)業(yè)與勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)之間，必須發(fā)展承接產(chǎn)業(yè)，以確保產(chǎn)業(yè)調(diào)整有序進(jìn)行，也給勞動(dòng)力的技能調(diào)整提供一個(gè)寶貴的緩沖過程。

4.4 政府要強(qiáng)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)境管理

4.4.1 有效利用行政手段

雖然行政手段在我國環(huán)境管理中使用較多，但是，行政命令在執(zhí)行的過程中還存在約束力不強(qiáng)的問題，因此必須不斷優(yōu)化。比如，制定明確的行政法規(guī)條文，提高行政措施的規(guī)范性；嚴(yán)格行政法規(guī)條文的執(zhí)行，提高行政措施的嚴(yán)肅性；保持行政法規(guī)的相對(duì)穩(wěn)定性；建立嚴(yán)格的檢查監(jiān)督制度。

4.4.2 不斷強(qiáng)化法律手段

我國環(huán)境管理的法制化建設(shè)已經(jīng)取得了可喜的進(jìn)步，頒布實(shí)施了一批與環(huán)境管理相關(guān)的法律，但涉及小城鎮(zhèn)的比例仍然較低。小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)工作尚處于起步階段，基礎(chǔ)較為薄弱。由于絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)督執(zhí)法工作不到位，難以將小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)落到實(shí)處。因此，在我國環(huán)境管理工作中，法律手段的使用范圍需要進(jìn)一步擴(kuò)大，并有針對(duì)性地強(qiáng)化對(duì)小城鎮(zhèn)的環(huán)境保護(hù)。

4.4.3 加大經(jīng)濟(jì)手段的使用力度

經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境管理方面往往能發(fā)揮行政手段和法律手段難以替代的作用。目前，經(jīng)濟(jì)手段在我國小城鎮(zhèn)環(huán)境管理中的使用還不充分。今后，隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步確立和運(yùn)行，政府應(yīng)加大經(jīng)濟(jì)手段的使用力度，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在農(nóng)村環(huán)境管理中的作用。

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