美國城市雨水污染管理政策分析及其對我國的啟示

【摘要】隨著中國城市化進(jìn)程的加快，城市里不透水地面面積的增加以及地面污染物的積累，城市非點(diǎn)源污染對中國水環(huán)境的威脅日益加劇?？偨Y(jié)我國現(xiàn)有法律法規(guī)、管理?xiàng)l例中的相關(guān)規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，城市非點(diǎn)源管理仍是我國水環(huán)境保護(hù)中的盲點(diǎn)。繼而本文將運(yùn)用環(huán)境政策分析的一般模式對美國城市“暴雨計(jì)劃”進(jìn)行分析，并提出加快修訂相關(guān)法律法規(guī)、明確管理責(zé)任、采用激勵(lì)手段等政策建議。

【關(guān)鍵詞】城市雨水污染；政策分析；許可證制度；最佳管理實(shí)踐

一、研究背景

1、城市雨水污染的形成及其特點(diǎn)

隨著中國城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)面積的不斷擴(kuò)張改變了城市土地的利用情況。一些建筑活動，如平整土地、建造房屋、覆蓋排水河道、墾殖水域洼地、興建排水管網(wǎng)等，擴(kuò)大了不透水性下墊面的面積，使地表洼地的蓄水能力和下滲能力大大減弱，直接改變了當(dāng)?shù)貜搅鞯男纬蓷l件。不透水地面還使得匯流時(shí)間縮短、峰流量增加，這會加大城市遭遇洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，人類活動的增加使得污染物種類和數(shù)量不斷增加，這些在地面積累的污染物會隨著雨水徑流的沖刷而進(jìn)入河流和湖泊，以致加劇了受納水體的污染，引發(fā)了一系列水文、環(huán)境、生態(tài)問題。

與點(diǎn)源污染相比，非點(diǎn)源污染具有時(shí)空分布的分散性及不均勻性、污染途徑的隨機(jī)性和多樣性、污染成分的復(fù)雜性和多變性等特征。從雨水污染形成過程來看，雨水污染的源頭因素主要是不透水地面面積的增加所導(dǎo)致的地表徑流速率的增長、雨水滲濾的減少，以及由城市活動的增加所帶來的污染負(fù)荷的增長。雨水污染的末端因素則主要涉及城市排水體制的設(shè)計(jì)。雨污合流制排水系統(tǒng)以及雨污分流制排水系統(tǒng)最終會對受納水體造成不同影響。

2、我國城市雨水污染管理的相關(guān)規(guī)定

目前，我國尚無針對非點(diǎn)源污染管理的管理制度。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》雖然提及了農(nóng)業(yè)面源污染，但城市非點(diǎn)源污染仍是水環(huán)境管理制度體系中的盲點(diǎn)。大部分相關(guān)政策的出發(fā)點(diǎn)也只是防洪而非污染控制。

城市雨水污染管理的法規(guī)只是零星的見于某些法規(guī)條例?！吨腥A人民共和國水土保持法》中關(guān)于水土流失管理、沉積物污染管理的部分內(nèi)容，在一定程度上適用于城市非點(diǎn)源污染管理。《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》以及《城市綠化條例》中的某些內(nèi)容（如街道清掃、垃圾處理、綠化規(guī)劃等）可被當(dāng)作控制污染源頭的措施。

與雨水管理相關(guān)的內(nèi)容還散見于各部委規(guī)章中，主要與雨污分流排水管網(wǎng)的建設(shè)規(guī)劃相關(guān)。2005年，國家環(huán)保總局頒布的《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》指出，水資源利用的合理性分析應(yīng)當(dāng)按照“清污分流、雨污分流…”進(jìn)行。2006年，科技部和建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)湖泊水環(huán)境保護(hù)工作的意見》指出：“加強(qiáng)配套管網(wǎng)建設(shè)，改造或完善排水管網(wǎng)雨污分流體系。嚴(yán)格執(zhí)行城市排水許可制度，加強(qiáng)對排入管網(wǎng)污水的水質(zhì)監(jiān)管?！?008年，環(huán)?？偩?、發(fā)改委、建設(shè)部等發(fā)布的《小城鎮(zhèn)建設(shè)技術(shù)政策》指出，小城鎮(zhèn)排水管網(wǎng)一般宜優(yōu)先選擇分流制；經(jīng)濟(jì)力量較薄弱的小城鎮(zhèn)，近期可采用不完全分流制；對于舊鎮(zhèn)近期改造地段、新區(qū)建設(shè)及工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行雨污分流制。總之，在城市非點(diǎn)源污染管理方面，我國仍缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度體系。

二、美國城市“暴雨計(jì)劃”政策分析

為解決城市雨水污染這一問題，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境管理的整體目標(biāo)，1987年，美國國會對《清潔水法》進(jìn)行了修訂，要求環(huán)保署制定雨水污染排放控制分階段方案——“暴雨計(jì)劃”，并且期望逐步將其納入國家污染物排放消除制度（National Pollutant Discharge Elimination Systems，NPDES）。這一制度是美國水污染防治政策的核心，它是一項(xiàng)命令控制型政策。它要求污水排放點(diǎn)源和納入管理的非點(diǎn)源都必須持有美國環(huán)保局或被授權(quán)的地方政府頒發(fā)的NPDES許可證。具體來講，污染源需要向環(huán)保署提交排污申請，然后由環(huán)保部門的專業(yè)人員進(jìn)行現(xiàn)場審核，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況確定排放標(biāo)準(zhǔn)和要求，之后召開公眾聽證會，收集公眾意見并進(jìn)行修訂，最終由許可證管理機(jī)構(gòu)發(fā)放NPDES許可證。許可證持有人需按照許可證規(guī)定做定期記錄并向許可證管理機(jī)構(gòu)匯報(bào)；管理機(jī)構(gòu)也將開展定期與不定期的審查監(jiān)管。此外，許可證中還包括與問責(zé)和處罰相關(guān)的規(guī)定。因此，NPDES許可證制度是一項(xiàng)打包的政策體系。

美國城市“暴雨計(jì)劃”分兩階段實(shí)施，第一階段開始于1990年11月16日，美國聯(lián)邦環(huán)保署頒布了暴雨計(jì)劃第一階段許可證申請要求，要求服務(wù)人口在10萬人以上的市政獨(dú)立雨水下水道系統(tǒng)（Municipal Separate Storm Sewer Systems，MS4s）（以下簡稱MS4s）、影響范圍在5英畝以上的建筑活動以及將雨水排放到MS4s或直接排放到天然水體的11類工業(yè)活動持有非點(diǎn)源許可證?！氨┯暧?jì)劃”的第二階段開始于1999年8月7日，環(huán)保署將服務(wù)人口在10萬人以下的規(guī)范的MS4s、影響范圍在1—5英畝的建筑活動以及其他顯著影響水質(zhì)的工業(yè)、商業(yè)和公共機(jī)構(gòu)設(shè)施納入NPDES排污許可證管理體系。

下面采用環(huán)境政策分析的一般模式對美國城市“暴雨計(jì)劃”進(jìn)行分析。

1、干系人責(zé)任機(jī)制分析。城市雨水污染控制涉及的范圍廣、主體多，主要的干系人包括：1）立法機(jī)構(gòu)：國會于1987年修訂了《清潔水法》，要求聯(lián)邦環(huán)保署將非點(diǎn)源排放納入NPDES許可證管理體系。聯(lián)邦環(huán)保署制定了“暴雨計(jì)劃”的分階段實(shí)施方案，劃定了許可證的管理范圍，規(guī)定了管理內(nèi)容和流程。2）守法者：（MS4s）的經(jīng)營管理者、建筑活動施工單位負(fù)責(zé)人、所指定的相關(guān)行業(yè)企業(yè)的責(zé)任人。3）執(zhí)法者：許可證管理當(dāng)局。在美國，聯(lián)邦環(huán)保署授權(quán)多個(gè)州的環(huán)保局實(shí)施暴雨計(jì)劃，州環(huán)保局擁有發(fā)放、管理州范圍內(nèi)雨水排放許可證的權(quán)力。在少數(shù)幾個(gè)州、地區(qū)和大部分部落地區(qū)，聯(lián)邦環(huán)保署直接負(fù)責(zé)許可證的發(fā)放與督查。4）“暴雨計(jì)劃”許可證項(xiàng)目的參與者和監(jiān)督者：公眾、環(huán)保NGO組織。非點(diǎn)源管理主要是實(shí)現(xiàn)守法者通過采取最佳管理實(shí)踐（Best Management Practices，BMPs）以達(dá)到許可證要求的目標(biāo)，其中，公眾教育與宣傳、公眾參與是重要措施。同時(shí)，公眾還扮演著監(jiān)督者的角色，為執(zhí)法者提供信息并有權(quán)對非法排放行為進(jìn)行監(jiān)督與起訴。

2、問題識別和確認(rèn)。非點(diǎn)源污染與點(diǎn)源污染相比，干系人相對分散；外部性影響范圍較大而且其環(huán)境損害更難識別、責(zé)任主體更難界定、信息更難收集。同時(shí)，它與人們的環(huán)保觀念有很大關(guān)系，管理難度更大。

3、政策目標(biāo)分析。美國環(huán)境政策從下至上的目標(biāo)層次可以表述為：污染排放達(dá)到許可證要求→地表徑流污染負(fù)荷降低→受納水體水質(zhì)改善→水體的化學(xué)、物理和生物完整性得到保護(hù)→人群健康得到保護(hù)。這體現(xiàn)了完整的政策目標(biāo)體系的層次性、系統(tǒng)性和一致性。

美國城市“暴雨計(jì)劃”的政策目標(biāo)為：“防止雨水地表徑流將地表的有害污染物沖刷進(jìn)溪流、河流、湖泊、近海等水體，保護(hù)受納水體水質(zhì)。”這與美國《清潔水法》的立法精神，即水環(huán)境政策的總體目標(biāo)——“保護(hù)水體的化學(xué)、物理、生物的完整性，保護(hù)人群健康”相一致。

4、政策框架分析。美國國會于1987年修訂了《清潔水法》，其在雨水污染治理上起著宏觀協(xié)調(diào)的作用。具體立法主要依賴于聯(lián)邦環(huán)保署。與美國城市暴雨計(jì)劃相關(guān)的主要法律規(guī)章見表1。

5、管理機(jī)制分析。主要包括信息機(jī)制、資金機(jī)制以及實(shí)施機(jī)制三個(gè)方面：

1）信息機(jī)制。美國城市“暴雨計(jì)劃”許可證項(xiàng)目的信息主要來自對許可證項(xiàng)目的定期檢測和報(bào)告。同時(shí)，聯(lián)邦環(huán)保署還在此基礎(chǔ)上建立了幾個(gè)數(shù)據(jù)庫，這也成為項(xiàng)目管理信息的主要來源之一。20世紀(jì)70、80年代，聯(lián)邦環(huán)保署收集了全國2300場城市降雨的數(shù)據(jù)，專家組對美國地質(zhì)調(diào)查局的部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行了整理，這都促成了首個(gè)全國降雨徑流水質(zhì)數(shù)據(jù)庫（NURP，Nationwide Urban Runoff Program）的建立。90年代，暴雨計(jì)劃的實(shí)施啟動了新一輪城市降雨徑流水質(zhì)監(jiān)測工作，建成了國家暴雨水質(zhì)數(shù)據(jù)庫（NSQD，National Storm water Quality Database）。為推進(jìn)最佳管理實(shí)踐的進(jìn)程，EPA還建成了美國BMP數(shù)據(jù)庫（International Storm water Best Management Practices Database），該數(shù)據(jù)庫收納了全美數(shù)百項(xiàng)BMP實(shí)例，涵蓋了常見的BMP類型。這些數(shù)據(jù)庫為美國城市非點(diǎn)源污染防治工作提供了重要參考。

2）資金機(jī)制。由于每一個(gè)許可證的制作都需要環(huán)保署專業(yè)人員協(xié)助許可證申請人進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研、審查與論證，以確定條件合規(guī)，所以要花費(fèi)很大一筆資金。資金來源包括聯(lián)邦EPA撥款、雨水公用事業(yè)（storm water utility）收費(fèi)、系統(tǒng)開發(fā)收費(fèi)（SDCs，System Development Charges）、清潔水資源州間循環(huán)基金（Clean Water State Revolving Fund）等。城市暴雨計(jì)劃項(xiàng)目資金有少部分來自聯(lián)邦環(huán)保署的撥款，可用于許可證項(xiàng)目申請方面的支出。另一部分資金來自于雨水公用事業(yè)收費(fèi)。雨水公共事業(yè)的運(yùn)營方式類似于公共供電事業(yè)和供水事業(yè)，把從用戶征收的相應(yīng)費(fèi)用作為雨水管理的資金來源。一些社區(qū)將雨水管理的支出包含在污水排放費(fèi)中，基于用戶的污水排放流量來征收；一些社區(qū)則是基于用戶的不動產(chǎn)面積額外征收雨水污染物排放費(fèi)。目前，全美在運(yùn)營的雨水公用事業(yè)基金超過500個(gè)。

3）實(shí)施機(jī)制。與點(diǎn)源管理不同，非點(diǎn)源管理有較大的靈活性?！氨┯暧?jì)劃”中各個(gè)守法主體采取的措施是最佳管理實(shí)踐。最佳管理實(shí)踐包括非工程措施和工程措施兩類，其中非工程措施包括制度、教育和污染物預(yù)防措施等。工程性措施是通過工程設(shè)施或工程手段來控制和減少暴雨徑流的排放量，它主要是在徑流的流動過程中采取某種措施，故也被稱為徑流控制措施。聯(lián)邦環(huán)保署推薦城市“暴雨計(jì)劃”所采用的最佳管理實(shí)踐主要包括六項(xiàng)：公眾教育與宣傳、公眾參與、非法排放探測與消除、在建建筑排放控制、建成建筑排放控制和社區(qū)污染防治。這些控制措施都必須包括可衡量的目標(biāo)和具體辦法。聯(lián)邦環(huán)保署還規(guī)定，地方可以根據(jù)具體情況采取六項(xiàng)措施以外的最佳管理實(shí)踐，具有靈活性。

6、簡要評價(jià)。環(huán)境政策評價(jià)評估的是環(huán)境政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。下面主要從“暴雨計(jì)劃”環(huán)境政策執(zhí)行效果、公平性、回應(yīng)性三個(gè)方面對美國城市“暴雨計(jì)劃”進(jìn)行簡要評價(jià)。

從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，政策實(shí)施效果較好。EPA于1997年和2000年在BMP數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上發(fā)布了第一版BMP報(bào)告和第二版BMP報(bào)告。對比報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，各種BMP工程性措施的污染物中間消除率顯著提高，中間污染去除效果顯著。從政策的公平性來看，公共雨水事業(yè)收費(fèi)體現(xiàn)了污染者付費(fèi)的原則。同時(shí)，“暴雨計(jì)劃”項(xiàng)目中還包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，例如對建成綠色基礎(chǔ)設(shè)施（雨水花園、生態(tài)屋頂）的居民進(jìn)行獎勵(lì)、對施行“低沖擊開發(fā)模式”的開發(fā)商進(jìn)行獎勵(lì)等，這實(shí)現(xiàn)了正向外部性的內(nèi)部化。從政策實(shí)施的回應(yīng)性來看，“暴雨計(jì)劃”的信息公開機(jī)制是很完善的。公眾本身就是項(xiàng)目的重要參與人，而且環(huán)保署要求重視項(xiàng)目執(zhí)行過程中公眾的教育與參與。公眾聽證會、市民代表理事會、河流和池塘的志愿維護(hù)小組等公眾參與形式都將保證許可證項(xiàng)目執(zhí)行過程有較好的回應(yīng)性。

三、美國城市雨水管理政策對我國的啟示及政策建議

1、加快修訂相關(guān)法律法規(guī)。在《水污染防治法》中將城市雨水徑流確認(rèn)為污染物，納入城鎮(zhèn)污水管理范疇。只有將城市雨水徑流污染確認(rèn)為水污染的一種形式，才能使得相應(yīng)的管理措施具有法理基礎(chǔ)和法律效力，做到有法可依。為補(bǔ)償城市在擴(kuò)張過程中所帶來的環(huán)境損失，城建部門還應(yīng)當(dāng)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定在擴(kuò)建新城、改造舊城的過程中要建設(shè)最低比率的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。綠色基礎(chǔ)設(shè)施不僅具有巨大的成本優(yōu)勢，而且還有單純的排水體制改造所不能帶來的長期生態(tài)效益。因此，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中規(guī)定最低比率的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。

2、明確管理責(zé)任。從目前僅有的相關(guān)政策和法律文件來看，水利部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)保部、發(fā)改委都對城市雨水污染具有一定的管理權(quán)限，但都不甚明確。建議各部門在源頭控制和末端管理上相互配合協(xié)調(diào)，明確各部分的管理主體，解決在具體實(shí)踐中“誰來管”的問題。

3、實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。政策實(shí)施中一個(gè)重要的問題就是資金來源問題。相關(guān)部門可以參照美國公用雨水事業(yè)收費(fèi)的規(guī)定，在確定城市雨水污染的污染類型之后，出臺具體的污水處理費(fèi)和雨水費(fèi)的規(guī)定。根據(jù)不同的污染類型確定不同的收費(fèi)方式和費(fèi)率。此外，相關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)通過其他經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段來推廣城市雨水污染治理措施。例如，對建成生態(tài)屋頂、集雨溝等雨水污染防治設(shè)施的居民戶進(jìn)行獎勵(lì)；對隨意傾倒垃圾、污水等行為進(jìn)行罰款。對于開發(fā)商，可以將透水地面面積與排污費(fèi)用掛鉤，以促使開發(fā)商實(shí)施低沖擊開發(fā)模式。

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