試論行政強制執(zhí)行制度及完善構(gòu)想

【摘要】本文從我國現(xiàn)有行政強制執(zhí)行制度的實際情況出發(fā)，分析了現(xiàn)有制度存在的缺乏統(tǒng)一立法，且現(xiàn)有立法存在疏漏，不便操作與行政行為效力原理及其規(guī)則嚴重脫節(jié)等來自立法的先天缺陷和程序不健全，致使司法與行政的角色嚴重錯位和責任和救濟機制不健全等來源于體制的后天缺陷。并對近年來學界對行政強制執(zhí)行制度的幾種主流的改革思路進行了簡單的分析并提出了相應的觀點與建議。

【關(guān)鍵詞】行政強制；強制執(zhí)行；行政強制立法

一、我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度的先天缺陷

（一）缺乏統(tǒng)一立法，現(xiàn)有立法混亂，不易執(zhí)行。我國目前為止對行政強制執(zhí)行制度并未形成統(tǒng)一立法，行政強制法（草案）還在進行審議和修改，現(xiàn)有的有關(guān)強制執(zhí)行的立法極為分散。對是否應當保留行政機關(guān)的申請權(quán)的問題？但是如果允許行政機關(guān)再次選擇，人民法院能否接受申請？法院對于行政機關(guān)的申請又如何執(zhí)行？是否所有行政行為都需要強制執(zhí)行？這些問題均沒有統(tǒng)一的立法給予明確，而要解決這一系列的問題，僅僅依賴該原則難以付諸實施，必須進行統(tǒng)一立法。

（二）行政強制執(zhí)行制度缺少統(tǒng)一的指導原則，執(zhí)行手段不完整，程序不健全。實踐中，由于我國立法并無相關(guān)行政強制執(zhí)行規(guī)定的統(tǒng)一指導原則，濫用用行政強制措施的現(xiàn)象十分普遍，比如暴力執(zhí)法，非訴行政執(zhí)行的問題，這些問題均需通過立法統(tǒng)一規(guī)定行政強制執(zhí)行原則予以解決。目前體制中很多執(zhí)行手段不完整，缺乏應有的執(zhí)行力度與教育警示作用，現(xiàn)有法律中對很多強制執(zhí)行的手段也不統(tǒng)一，法院按照民事訴訟法相關(guān)規(guī)定對行政強制的執(zhí)行也面臨很多難題。正是因為法律對行政強制執(zhí)行制度的程序規(guī)定的缺失也導致了實踐中的處理方式混亂，法院受理后也難以判斷行政強制執(zhí)行的合法性。

二、我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度的后天缺陷

（一）司法與行政的角色嚴重錯位，導致行政機關(guān)與法院的權(quán)能劃分不清，相互推諉，權(quán)責不明與司法成本浪費的現(xiàn)象嚴重。人民法院應當始終扮演一個平等消極、中立且無偏私的裁判者的角色。然而現(xiàn)行司法體制卻將絕大部分行政強制執(zhí)行權(quán)分配給司法機關(guān)，這無疑是脫離了司法權(quán)作為中立天平的本質(zhì)。法院接受行政機關(guān)的申請去強制執(zhí)行行政決定，無疑導致了司法與行政角色的嚴重錯位。而且由于法院對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件通常采取形式審查而不實質(zhì)審查，使得許多案件的審查只是表面文章，走個過程而已。法院成了行政機關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機關(guān)與法院\"聯(lián)手\"設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)，共同強制執(zhí)行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能，如此則很難保障行政行為的公正與效率。同樣，行政機關(guān)自行強制執(zhí)行其所作出的決定有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離原則，執(zhí)行中也很難做到客觀公正。

（二）行政強制執(zhí)行手段不完整，程序不健全，行政效力弱，救濟機制不健全。在現(xiàn)行體制下，行政機關(guān)強制執(zhí)行手段缺乏應有的力度和威懾力，由于只有少數(shù)行政機關(guān)擁有強制執(zhí)行權(quán)，而且行政機關(guān)對其自身強制執(zhí)行的權(quán)力與監(jiān)管的力度缺又非常有限，遇到義務(wù)人拒不履行行政法義務(wù)時，除申請人民法院執(zhí)行外，便束手無策。而在救濟程序方面，從表面上看，貌似對行政相對人一方比較有利，但事實上卻是以付出了極高的社會成本為代價的。在現(xiàn)行體制中，把這種問題都采用一刀切，大同小異的歸類化去處理。這會逼迫立法機關(guān)去尋求一種建立于此上相對合理的標準去把法院與行政機關(guān)的強制權(quán)相區(qū)別開。哪這種標準是什么，怎么樣才能做到相對合理，這方面問題恰恰又會是健全救濟機制的障礙。在程序立法方面，立法機關(guān)也不得不設(shè)立兩套不同的執(zhí)行程序分別適用于法院與行政機關(guān)并對由此產(chǎn)生的兩種不同的賠償請求也需要分別作出規(guī)定。這其實是違背立法學原理的。而當行政相對人提起訴訟之后，無論法院如何處理，都將會是司法成本的無謂浪費。因為如果法院對行政機關(guān)的申請準予執(zhí)行，則法院還要繼續(xù)對其已經(jīng)認為合法的具體行政行為繼續(xù)實施審查。那如果法院最終撤銷了被訴具體行政行為，則又將面對發(fā)生執(zhí)行回轉(zhuǎn)的問題。無論如何，這類訴訟的必要性都是值得商榷的。

（三）執(zhí)行過程中執(zhí)法主體的定位及其相應主體權(quán)責不明，技能業(yè)務(wù)不足的問題。首先有點可以明確，我國奉行的是以申請法院執(zhí)行為主，以行政機關(guān)自主執(zhí)行為輔的執(zhí)行模式。但是法律并未有具體的權(quán)責指定與劃分的標準的相關(guān)規(guī)定。哪些情況下可以授權(quán)行政機關(guān)執(zhí)行？這些標準都是模糊的。所以在具體實踐中，法院與行政機關(guān)就相關(guān)問題出現(xiàn)相互推諉的情況時有發(fā)生。再者就是執(zhí)法人員存在粗暴執(zhí)法，釣魚執(zhí)法等一系列問題，執(zhí)法素質(zhì)與法制觀念普遍不高，這與當前行政機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置不健全，相應監(jiān)督機制，培訓機制不到位是有著很大關(guān)系的。

三、完善我國行政強制執(zhí)行制度的構(gòu)想

（一）以現(xiàn)行機制為基礎(chǔ)，細化分責，將審查和執(zhí)行相分離

這一類觀點就是在現(xiàn)有執(zhí)行制度為基礎(chǔ)，將審查與執(zhí)行細化分離，明確權(quán)責，即將審查職能只賦予法院，執(zhí)行職能則只賦予行政機關(guān)。其優(yōu)點是：以現(xiàn)行執(zhí)行制度為基礎(chǔ)，有利于制度價值內(nèi)涵的延續(xù)，將執(zhí)行職能從法院分離出來，不但能有效的提高法院的效率，也能起到監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)行的作用，也從制度上解決了法院自身又是參與者又應是中立者的窘境。為此，法院對其審定執(zhí)行的范圍和內(nèi)容與形式也將進一步明確。但是在具體實踐中，如何將法院的行政執(zhí)行審查與司法審查區(qū)分，在程序上與內(nèi)容形式上如何做到合理區(qū)別對待。這將又是個大難問題。再者如果法院裁定不予執(zhí)行，在當前執(zhí)行制度背景下，行政機關(guān)又將陷入尷尬的境地。似乎又回到了審查與執(zhí)行未分離的起點。

（二）堅持法院行使執(zhí)行權(quán)為中心，適當擴大行政機關(guān)執(zhí)行范圍。行政機關(guān)為了公共利益所做出強制執(zhí)行決定，如果公民可以隨意拒絕，很多公共事務(wù)將無法實行，這將使行政機關(guān)失去其作為國家職能機關(guān)存在的理由。所以行政機關(guān)必須有一部分強制執(zhí)行權(quán)。但為了保護相對人的權(quán)益，防止行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)的濫用，仍必須堅持以法院行使執(zhí)行權(quán)為中心。但可以適當擴大行政機關(guān)的執(zhí)行范圍，這樣可以改變行政效率低下的現(xiàn)境。而對法院與行政機關(guān)執(zhí)行的權(quán)限，持該觀點的學者們也提出了不少相適應的區(qū)分標準。但是這些標準在實際上執(zhí)行起來是十分困難的，這也正是該類觀點目前不能解決的難題。也致使該類思路缺乏可行性。

（三）對現(xiàn)行體制徹底改革，將行政強制執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由行政機關(guān)行使，建立完善的司法救濟保障制度。該項改革思路是指對現(xiàn)行體制徹底改革，將行政強制執(zhí)行權(quán)回歸到行政機關(guān)，這從強制執(zhí)行本身的價值與定位及其對社會的功能上看，能夠有效的提高行政效率，也維護了行政機關(guān)的權(quán)威。將執(zhí)行權(quán)從法院分離，也可以有效的避免司法與執(zhí)法的定位混同。提高司法的公信力，維護法院中立，權(quán)威的地位。但為了防止行政機關(guān)的行政專斷或者權(quán)力濫用，建立完善的司法救濟保障制度能有效的監(jiān)督保障制約行政機關(guān)的權(quán)力運營。

就當前的司法現(xiàn)狀和改革條件而言，第三種思路明顯更具實際性和操作性。其中是否建立完善的司法救濟保障制度是其能否成功的決定因素。第一，建立明確行政行為效力制度及其行政執(zhí)行原則，在行政行為符合其相對應無效條件時，行政相對人應當擁有合法的抗辯權(quán)。在執(zhí)行程序中，要明確規(guī)定事前告誡程序與比例原則，在對相對人采取強制執(zhí)行措施時，應當提前告知，并保證當事人自我履行義務(wù)的期限，在保障行政強制的合理性與合法性的同時，盡量減少對相對人人事權(quán)益的侵害。堅持教育和強制相結(jié)合的原則。第二，行政救濟與司法救濟相結(jié)合，建立事前與事中救濟制度，完善事后救濟制度，并從司法層面保證救濟制度的有效性與可執(zhí)行性。

參考文獻：

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