“土地財政”背后的利益摩擦

粗略統(tǒng)計可知，從2008～2012年五年間，地方政府土地出讓總收入超過11萬億元，而地方政府從土地出讓中獲得的純收入至少4萬億元。

值得玩味的是，盡管國家不斷出臺調(diào)控房價的舉措，“土地財政”卻依然沒有任何淡出的跡象。中原地產(chǎn)研究中心的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年前五個月，全國主要的13個一二線城市合計土地出讓金3067.66億元，相比去年同期的1364億元上漲幅度達到了125%。

應當看到，土地價值盛宴并非只是地方政府獨自享用，其中，國家要拿走稅收，地產(chǎn)商要獲取后續(xù)開發(fā)收益。因此，地方政府與后兩者之間會發(fā)生不同程度的利益摩擦。

一個是賣方，一個是買方——地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間，玩的是一種此消彼長的零和游戲。分析發(fā)現(xiàn)，一宗經(jīng)營性地塊的出讓過程，會出現(xiàn)評估價、底價、標底和競買價等多個價格。政府會根據(jù)土地估價結果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況等，確定出讓底價。據(jù)國土部專家的測算，地方政府設定的底價會比成本價高出25%左右。換言之，只要該地塊能夠最終出讓，即便是以底價成交，也會有超過25%的純收益。

必須承認地方政府超強的土地營銷能力。一方面，如果在土地出讓過程中最終競買價低于底價，則意味著該地塊流標或者流拍，但地方政府會通過多種渠道釋放收緊土地供給的消息，以此倒逼流標之后的開發(fā)商去摸政府的底牌，然后，開發(fā)商會相應提高對地塊的測算價格。另一方面，為了讓土地賣一個好價錢，政府往往會選擇正確的推地時間和方式，一個基本規(guī)律是，樓市銷售火爆時段，正是土地密集上市的旺季。以2013年的最新土地市場生態(tài)為例，1～2月份，舉國樓市異常紅火，推地盛宴頻繁出現(xiàn)，地方政府兩個月的土地收入接近去年一半；3月份“新國五條”出臺后房市暫時沉寂，全國土地零出讓；進入4、5月之后，一線城市商品房量價齊升，北上廣等地不約而同推出多個優(yōu)質(zhì)地塊紛紛“搶收”。

相對于在地產(chǎn)商面前強勢奪利的角色而言，地方政府面對中央政府自然要收斂得多，二者之間太極游戲若隱若現(xiàn)。按照中央的要求，地方政府必須從土地出讓純收益中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)、水利和保障房等建設。

顯然，在落實了以上提取金額后，地方政府能夠自主處置的資金就會變少。于是，地方政府在如何降低計提土地純收益，以減少上述項目的開支上動起了腦筋。

通過操縱成本收益賬目表，做高土地出讓的成本以規(guī)避資金上繳，就是一種“合規(guī)”方式。比如，一條道路的修建原本應由財政出資，但土地部門可以將之放入土地出讓的一級開發(fā)過程中，這就變成了成本。土地出讓后看似純收益降低，但實際上，地方借此減少了財政支出，相當于增加了財力，并且，地方也可以據(jù)此減少對上述四大支出項目的提成。

如果說，地方政府與純商業(yè)性質(zhì)的開發(fā)商以及中央政府之間，存在著深淺不同的利益博弈，那么，其與具有城市融資平臺性質(zhì)的域內(nèi)地產(chǎn)商之間，則具有密切的共生共榮關系，二者之間長期心照不宣地進行著背靠背的雙贏游戲。作為對沖央行不允許地方政府從金融機構直接貸款之規(guī)定的重要手段，地方政府普遍成立了各種準政府性質(zhì)的地產(chǎn)公司，以此通過土地出讓和抵押來獲取間接融資，而對于這些為自己盡心效力的域內(nèi)地產(chǎn)公司，地方政府往往會以提供城市與工程建設項目作為回報。一般說來，為了做大城市投融資平臺，以更大手筆從金融機構取得信貸資源，通過名下的地產(chǎn)公司大量收儲土地，是地方政府的習慣性動作。

據(jù)《2012年中國國土資源公報》顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。