民辦高校董事會存在問題分析及發(fā)展的若干建議

摘 要：作為一個面向社會辦學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體，民辦高校完善的法人治理結(jié)構(gòu)對自身的發(fā)展起重要作用。而作為法人治理結(jié)構(gòu)核心的董事會制度，在民辦高校辦學(xué)實(shí)踐中呈現(xiàn)出諸多問題。要進(jìn)一步規(guī)范和完善董事會制度，維護(hù)民辦高校的公益性，應(yīng)著手建立一種共同治理模式，包括完善有關(guān)民辦教育法規(guī)，引入廣泛利益相關(guān)者參與治理，加強(qiáng)董事會的內(nèi)外部監(jiān)督和創(chuàng)新民辦高校產(chǎn)權(quán)制度。

關(guān)鍵詞：民辦高校；董事會制度；治理；產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0300-02

民辦高校董事會制度是改革傳統(tǒng)高等教育辦學(xué)、管理、投資體制的重大探索。實(shí)踐證明，民辦高校董事會在提高學(xué)校知名度，籌措教育經(jīng)費(fèi)，溝通學(xué)校與市場的聯(lián)系等方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。作為一個面向社會辦學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體，民辦高校應(yīng)構(gòu)建一種法人治理結(jié)構(gòu)，即設(shè)立的校董事會、監(jiān)事會、以校長為首的管理層，應(yīng)該明確各自的職責(zé)權(quán)限，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)行、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。其中，董事會制度是該法人治理結(jié)構(gòu)的核心。事實(shí)上，在《民辦教育促進(jìn)法》的明確規(guī)定下，民辦高校大多都選擇董事會作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，但在辦學(xué)實(shí)踐中呈現(xiàn)出諸多問題。剖析民辦高校董事會中存在的問題及原因，不僅有助于提高對民辦高校董事會的認(rèn)識，更有助于推動民辦高校健康穩(wěn)定的發(fā)展。

一、民辦高校董事會制度存在的主要問題及分析

（一）董事會成員的構(gòu)成問題

由于《民辦教育促進(jìn)法》未對民辦高校董事會成員的來源、結(jié)構(gòu)及比例做具體規(guī)定，使得大部分民辦高校董事會成員普遍存在以下兩個問題：一是董事會成員中名人化傾向嚴(yán)重。以公有制為主的高教體制下，民辦高校的社會認(rèn)可度低，為了提高知名度，爭取更多贊助，疏通學(xué)校與方方面面的關(guān)系，民辦高校董事會在選聘董事時通常選擇具有較高社會名望的人擔(dān)任，如退休的政府官員，公辦高校的學(xué)術(shù)權(quán)威等。但名人化也會帶來負(fù)面影響。如有的年事已高，僅在開學(xué)、畢業(yè)典禮中出現(xiàn)，或事務(wù)繁忙或社會兼職很多，難以真正參與學(xué)校的發(fā)展。二是“家族化”管理傾向嚴(yán)重。大部分民辦高校董事會成員由出資人（舉辦者）的親屬、朋友等擔(dān)任，學(xué)校進(jìn)入“家族式”管理的模式。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有其合理性，因家庭成員往往是學(xué)校合伙的創(chuàng)辦者，而我國向來有重視血緣和家族的傳統(tǒng)，在學(xué)校創(chuàng)辦之初，特別需要家庭成員的資金、人力上的支助，而在家族內(nèi)部亦可以較好地解決信任和利益分配問題，在學(xué)校某些重大發(fā)展問題上易取得一致。由于民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)利不明晰，舉辦者們并不能肯定自己在學(xué)校的“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”是否可以被子女繼承。此種情況下，安排子女為進(jìn)入學(xué)校管理層從而順理成章地培養(yǎng)“接班人”，是一種自然的選擇。而在此過程中子女接班都需要對學(xué)校事務(wù)和辦學(xué)實(shí)踐有必要的了解，需要在學(xué)校逐步建立管理權(quán)威。盡管上述現(xiàn)象有其合理一面，但并不意味著“家族式”管理是一種長期行之有效的模式。因?yàn)椤凹易迨健惫芾砭哂蟹忾]性和排他性，過于重視人際關(guān)系，不利于吸引人才，學(xué)校內(nèi)部決策獨(dú)斷，缺乏民主，易走極端，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制。從長遠(yuǎn)的角度和教育的公益性來看[1]，應(yīng)避免家族化傾向。

（二）董事會決策權(quán)由董事長獨(dú)攬，董事會淪為“顧問班子”

董事會是民辦高校的決策機(jī)構(gòu)。從《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定看，民辦高校董事會行使決策權(quán)的方式應(yīng)是集體決策而非個人決策。實(shí)踐中，許多民辦高校董事長由舉辦者或者舉辦者代表擔(dān)任，他們習(xí)慣以創(chuàng)辦人的身份行使權(quán)力，把董事會作為一個咨詢機(jī)構(gòu)或顧問班子，董事會的決策權(quán)由董事長個人獨(dú)攬，其他董事一般充當(dāng)董事長顧問或參謀的角色。

董事長個人獨(dú)攬董事會決策權(quán)的決策方式有一定合理性，但是也存在以下兩個方面的缺陷。第一，董事長獨(dú)攬決策權(quán)不利于保護(hù)民辦高校其他利益相關(guān)者的利益訴求。第二，董事長獨(dú)攬決策權(quán)不利于保證民辦高校的社會公益性。

（三）董事會與校長的權(quán)力運(yùn)行缺乏保障

《民辦教育促進(jìn)法》雖然分別規(guī)定了董事會與校長的權(quán)責(zé)范圍，但關(guān)于如何保障校長和董事會的權(quán)力運(yùn)行，并沒有操作的細(xì)則規(guī)范。較為普遍的現(xiàn)象是民辦高校董事會權(quán)力過大，過多干預(yù)學(xué)校事務(wù)。投資者（或通過董事會）聘用了教育界的名流當(dāng)校長后，往往在學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)使用、人事評聘、重大事件處理等方面對校長的權(quán)限加以限制，以保證其對學(xué)校的實(shí)際控制，自然是造成校長與董事會之間矛盾加劇，學(xué)校的政策無法推行，校長頻繁更換，嚴(yán)重地影響了學(xué)校的發(fā)展。從表面上看，是投資者和校長處理問題時立場不一致造成的。前者基于經(jīng)濟(jì)利益的角度考慮，而后者從教育規(guī)律的角度出發(fā)，引發(fā)彼此沖突。如有的民辦高校的舉辦者擔(dān)心國家政策的變化會對投資前景產(chǎn)生影響，于是想通過各種方法盡快回收投資，而要求校長偏重招生數(shù)和在校學(xué)生數(shù)，忽視生源質(zhì)量和教育質(zhì)量；舉辦各種收費(fèi)性質(zhì)的教育輔導(dǎo)等，增加資金短期回收的可能性。

上述短視行為的出現(xiàn)究其深層原因，是民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰造成的?！睹褶k教育促進(jìn)法》第五十一條雖然規(guī)定了民辦學(xué)校的出資人可以從辦學(xué)節(jié)余中取得合理回報(bào)，但“合理回報(bào)”出現(xiàn)在《民辦教育促進(jìn)法》第七章《扶持與獎勵》中。是為了突出教育的公益性，合理回報(bào)是一種“獎勵性”回報(bào)而不是“投資性”回報(bào)，而且，由于法律法規(guī)的不健全和關(guān)于要求取得合理回報(bào)的學(xué)校的稅收政策不明確，最終導(dǎo)致合理回報(bào)無法取得。同時，《民辦教育促進(jìn)法》對于民辦學(xué)校終止清算后的剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬，即對出資人投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬亦缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)不清晰。故這種產(chǎn)權(quán)歸屬和合理回報(bào)不明確使得一些民辦高校的投資者對投資前景不樂觀，產(chǎn)生短視行為，想盡快收回投資甚至發(fā)生抽逃資金的現(xiàn)象，從而對學(xué)校發(fā)展產(chǎn)生不利的影響[2]。

（四）董事會監(jiān)督機(jī)制缺失

一般而言，民辦高校董事會的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指民辦高校設(shè)立專門的監(jiān)事會，對學(xué)校工作的運(yùn)營及董事會方面的常務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督。同時，為確保對專業(yè)性強(qiáng)的財(cái)務(wù)工作實(shí)行有效的監(jiān)督，監(jiān)事會中最好有具有會計(jì)師資格的成員[3]。外部監(jiān)督是則指國家教育行政部門對民辦高校董事會的監(jiān)督。

目前，許多民辦高校的董事會成員都兼任著學(xué)?！岸咽帧被蚱渌缛耸?、財(cái)務(wù)等要害部門的領(lǐng)導(dǎo)職位，董事會對校長為首的經(jīng)營班子的制約就演變成自我監(jiān)督，這其實(shí)是理論上的一廂情愿。而監(jiān)事會監(jiān)督作用的弱化甚至虛化，更使某些民辦高校的少數(shù)關(guān)鍵董事幾乎大權(quán)獨(dú)攬，從而引發(fā)委托代理的問題[4]。須知監(jiān)事會要最大限度地避免校長經(jīng)營班子的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，才能發(fā)揮其監(jiān)督原本的作用。可見，監(jiān)事會的監(jiān)督作用以及自身的監(jiān)督能力建設(shè)不容小視。

此外，在民辦高校辦學(xué)過程中，很多地方教育部門過多關(guān)心學(xué)校招生或辦學(xué)等方面的問題，在行政管理上直接與校長發(fā)生聯(lián)系，卻極少關(guān)注校董會的運(yùn)作狀況。作為教育行政部門，本身就不重視董事會的存在與否，將其視為可有可無的機(jī)構(gòu)。董事會作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行的規(guī)范化直接影響民辦高校的發(fā)展，故作為上級的教育行政管理部門不能小覷對民辦高校董事會的監(jiān)督，這包括人事監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和辦學(xué)質(zhì)量及方向等的監(jiān)督，尤其是財(cái)物的監(jiān)督力度，這是監(jiān)督的核心。

二、對民辦高校董事會制度發(fā)展的若干建議

（一）完善有關(guān)民辦教育法規(guī)

《民辦教育促進(jìn)法》過于原則，有些規(guī)定較模糊或存在缺失，容易導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)一些問題。如對于家族化管理和董事會缺乏監(jiān)督的問題，《民辦教育促進(jìn)法》并沒有提供解決的辦法。對此可借我國臺灣地區(qū)及日本的相關(guān)做法。如臺灣《私立學(xué)校法》規(guī)定董事相互間有配偶及三親等以內(nèi)血親、姻親之關(guān)系者，不得超過總名額三分之一。日本《私立學(xué)校法》也規(guī)定私立學(xué)校法人必須設(shè)置監(jiān)事和評議會，以達(dá)到權(quán)力的相互制約。另外日本《私立學(xué)校法》中規(guī)定董事之間有配偶和直系親屬關(guān)系的，不能超過一人，從而避免家族化管理的現(xiàn)象[5]。因此建議在后續(xù)完善立法的過程中應(yīng)對民辦學(xué)校董事會制度的規(guī)定不明確或模糊的地方進(jìn)行修訂和完善，推進(jìn)民辦學(xué)校董事會制度改革。

（二）引入廣泛的利益相關(guān)者參與治理

民辦高校作為一個利益相關(guān)者組織，包括政府教育行政管理部門、投資者、學(xué)校管理高層、教職員工、學(xué)生、家長、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)民眾在內(nèi)的眾多利益相關(guān)者。目前我國仍處于高等教育資源的緊缺階段，投資者是民辦高校的首要的、關(guān)鍵的利益相關(guān)者，因此民辦高校董事會的治理一般應(yīng)采取投資者主導(dǎo)模式，這種模式在一定程度上會忽略其他利益相關(guān)者的利益。跟西方的私立非營利高校不同，民辦高校不能完全靠捐資辦學(xué)而是靠舉辦者的資金投入，故大部分投資者希望能從投資中獲得經(jīng)濟(jì)利益，這樣在辦學(xué)過程中難免出現(xiàn)由于追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致的一些違背教育規(guī)律的短視行為。

（三）進(jìn)行股份制改造，創(chuàng)新民辦高校產(chǎn)權(quán)制度

針對上述由于民辦高校產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰造成的諸多問題，可借鑒公司治理的方法，對民辦高校進(jìn)行股份制改造。盡管民辦高校是直接面對市場的一個完整的不可分割的辦學(xué)實(shí)體，但在資產(chǎn)組成上完全可以借鑒公司股份制管理的做法。這樣有利于改變當(dāng)前民辦高校由于投資主體單一，而使投資者過深地介入學(xué)校運(yùn)行，按自己的投資意愿來支配學(xué)校辦學(xué)方向的狀況。運(yùn)用股份制的資本組織形式來籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，可以有效地吸納社會資金。學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源充裕的基礎(chǔ)上，通過合法、有效的辦學(xué)經(jīng)營所獲得的經(jīng)濟(jì)盈利，首先滿足學(xué)校當(dāng)前一切必要和長遠(yuǎn)的需要，其次考慮予以學(xué)校股份持有者合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，以延續(xù)其投資行為或者引發(fā)其增加投資的愿望[6]。董事會成員由股東大會選舉產(chǎn)生，以體現(xiàn)投資主體的利益和地位，同時校董會還應(yīng)兼顧教育的公益性，吸收當(dāng)?shù)亟逃龣?quán)威，教職工代表，學(xué)生或家長代表參加。

（四）加強(qiáng)董事會的內(nèi)外部監(jiān)督

作為決策機(jī)構(gòu)，民辦高校董事會的運(yùn)行規(guī)范化直接影響學(xué)校的辦學(xué)和發(fā)展。因此，教育行政主管部門要加強(qiáng)對民辦高校董事會辦學(xué)行為與經(jīng)營行為的外部監(jiān)督制衡，包括人事監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督，重點(diǎn)突出財(cái)務(wù)監(jiān)督，通過制定教育行政法和行政規(guī)章來規(guī)范民辦高校董事會的決策，幫助治理辦學(xué)混亂行為和裁決教育糾紛等[7]。另外，亦可嘗試建立自律性教育中介組織，培育中介性的民辦高校評估體系，以規(guī)范民辦高校董事會與市場和社會之間的關(guān)系，從而起到監(jiān)督和促進(jìn)作用。

鑒于民辦高校內(nèi)部普遍缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)，權(quán)力容易趨向集中于少數(shù)董事，容易引發(fā)委托代理的問題，民辦高校內(nèi)部應(yīng)著手成立有關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如監(jiān)事會。代表學(xué)校法人對學(xué)校的辦學(xué)及董事會方面的日常工作進(jìn)行監(jiān)督。同時，為確保對學(xué)校財(cái)務(wù)工作實(shí)行有效監(jiān)督，監(jiān)事會應(yīng)聘請具有會計(jì)師資格的人員，這對完善法人治理結(jié)構(gòu)、解決委托代理問題和提高學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)范，十分必要。此外，監(jiān)事會的成員應(yīng)該由投資者代表、教職工代表以及適當(dāng)比例的外部監(jiān)事等組成。監(jiān)事有權(quán)監(jiān)督、稽查學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)運(yùn)行狀況和董事會的職務(wù)執(zhí)行情況，并應(yīng)有權(quán)代表學(xué)校法人對嚴(yán)重違反章程的董事提起訴訟，追究其法律責(zé)任。這有利于出資者和學(xué)校股東得到比較充分的董事及校長的經(jīng)營管理信息，從而對學(xué)校代理人形成有力的監(jiān)督與制衡[8]。最大限度地消除代理人的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。

綜上所述，民辦高等教育發(fā)展的時間雖短，但在民辦教育已成“教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量”[9]的今天，民辦高等教育對于補(bǔ)充和完善我國高等教育體系有重要意義。民辦高校董事會制度作為一種制度安排，對我國高等教育資源配置效率有十分重要的影響。要進(jìn)一步完善和發(fā)展民辦高校董事會制度，維護(hù)民辦教育的公益性，應(yīng)著手建立一種具有中國民辦特色的、以“集體決策、個人負(fù)責(zé)”為特征、擁有完全自主權(quán)但又受到規(guī)范制度制約的、在法律上代表民辦高校且具有最高決策權(quán)威的治理機(jī)構(gòu)，包括完善有關(guān)教育法規(guī)，引入廣泛利益相關(guān)者參與治理，加強(qiáng)董事會的內(nèi)外部監(jiān)督和創(chuàng)新民辦高校產(chǎn)權(quán)制度。鑒于現(xiàn)實(shí)狀況的制約，我們在探索民辦高校董事會制度的過程中應(yīng)循序漸進(jìn)。

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