清末云南諮議局的運(yùn)作

摘 要：云南諮議局的運(yùn)作，標(biāo)志著云南人民參與國家政治生活的開始，也是近代西南邊疆政治民主化實(shí)踐的起點(diǎn)。著重從諮議局的權(quán)限與督撫行政的關(guān)系、諮議局的經(jīng)費(fèi)開支、會期與議案開議、施行的流程做討論，重塑清廷與云南地方紳民之間的關(guān)系，以便從微觀層面深入了解省諮議局對近代早期云南邊疆政治民主化進(jìn)程產(chǎn)生的社會效果。

關(guān)鍵詞：云南諮議局；運(yùn)作；政治民主化；清末

中圖分類號：K258.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0151-03

諮議局作為晚清政府在地方推進(jìn)政治民主進(jìn)程的一個(gè)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它是清廷開展預(yù)備立憲的重要舉措之一。過去史學(xué)界對西南邊疆地區(qū)（尤以云南省）的研究關(guān)注程度不夠，其專題性、系統(tǒng)性的研究成果也相對較少，因此選擇云南諮議局作為清末地方政治民主進(jìn)程的考察對象，將有助于重塑清廷與云南地方紳民之間的關(guān)系，以便從微觀層面深入了解省諮議局對近代早期云南邊疆政治民主化進(jìn)程產(chǎn)生的社會效果。

云南諮議局于1909年10月14日正式運(yùn)作，這標(biāo)志著云南人民參與國家政治生活的開始，也是近代西南邊疆政治民主化實(shí)踐的起點(diǎn)。有關(guān)清末云南諮議局運(yùn)作的考察，筆者著重從諮議局的權(quán)限與督撫行政的關(guān)系、諮議局的經(jīng)費(fèi)開支、會期與議案開議、施行的流程做進(jìn)一步探討。

一、諮議局的權(quán)限與云南督撫行政的關(guān)系

憲政編查館頒布的《諮議局章程》第六章中就已經(jīng)對諮議局的職任權(quán)限做了明確的界定，其中議決權(quán)有7項(xiàng)，分別為本省應(yīng)興應(yīng)革事件、歲出入預(yù)算決算事件、稅法及公債事件、擔(dān)任義務(wù)之增加事件、單行章程規(guī)則之增刪修改事件、權(quán)利之存廢事件，申復(fù)權(quán)有2項(xiàng)，分別為資政院咨詢事件和督撫咨詢事件，其余還有選舉資政院議員、公斷本省自治會之爭議和收受本省自治會或人民陳請建議事件共計(jì)12項(xiàng)權(quán)利。而云南諮議局基本上也是依此為綱目，通過了《關(guān)于諮議局議決權(quán)內(nèi)之本省行政命令施行法》，所提議案皆屬本省實(shí)際需要，且針對時(shí)政積弊所議，有益于社會和廣大群眾。

關(guān)于諮議局與督撫行政的權(quán)限關(guān)系，學(xué)者孟森在《諮議局章程講義》中曾言：“夫諮議局與督撫法律上既居平等地位，則諮議局為省之立法者，督撫為省之行政者。從此不言省則已，一言省則必為諮議局與督撫之合名是。蓋國家之政治作用，即有時(shí)諮議局與督撫反抗，亦純系法律上之反抗，并非任意為難”[1]。然當(dāng)時(shí)中國的司法權(quán)尚未獨(dú)立，九年的預(yù)備立憲進(jìn)程中，自由法部籌備獨(dú)立一事仍只是初露端倪，加上中央政府認(rèn)為各省士民能力之薄弱，處事不能周全，固非官為督促則不行。因此原本法理上應(yīng)與督撫對等才能實(shí)現(xiàn)制衡為目的的諮議局，在清廷看來，卻是隸屬于督撫行政部門權(quán)力下的這樣一層上下關(guān)系。此外在《諮議局章程》中還明確提出：“各省督撫對諮議局之選舉與會議有監(jiān)督之權(quán)。如出現(xiàn)議事有逾越權(quán)限，不受督撫勸告者，督撫有權(quán)停止其繼續(xù)活動；如所決事件有輕蔑朝廷之情形，可奏請皇帝解散”[2]。由此可見，諮議局的立法監(jiān)督實(shí)權(quán)在政治民主化進(jìn)程的初期是受到督撫行政部門的干預(yù)和制約，它本身的合法性雖然不容置疑，且在政治、經(jīng)濟(jì)、教育等方面依然具有監(jiān)督和議決的權(quán)利，但由于自身可運(yùn)用的權(quán)力資源相對有限，造成許多富有建設(shè)性的議案最終只能停留紙面而無法施行，議員的不滿勢必引發(fā)兩者間矛盾的激烈沖突，這種政治現(xiàn)象在各省諮議局與督撫行政的關(guān)系中是普遍存在的。

云南地處西南邊陲，交通通訊落后，各地議案提交到諮議局的時(shí)間相對遲緩，再加上督撫時(shí)刻監(jiān)督議員避免出現(xiàn)逾越權(quán)限之處，對議案的內(nèi)容經(jīng)常提出質(zhì)疑和限制，造成諮議局應(yīng)對一些時(shí)政務(wù)求迅速解決的議案反應(yīng)能力則相對較慢，從而錯(cuò)過了解決各種社會問題的最佳時(shí)機(jī)。譬如近代云南一直面臨著邊界、路礦權(quán)的外交糾紛問題，然一旦諮議局提出此類議案，政府一般認(rèn)為是僭越權(quán)限而不予覆議，①有甚者以解散議會相要挾，其根源在于議決應(yīng)興應(yīng)革的內(nèi)容范圍過于偏隘，僅重視一部分之利害，而輕視全體之利害也；還有振興云南實(shí)業(yè)諸問題，此固屬于經(jīng)濟(jì)行政之范圍，與章程中所謂本省應(yīng)興事件相當(dāng)。然幣制不定，則經(jīng)濟(jì)市場會被擾亂，無論何種實(shí)業(yè)，皆有杌隉不安之象，則其所討議者，欲不延及貨幣政策，安可得乎？[3]所以，督撫行政經(jīng)常出現(xiàn)采取各種理由來保障官權(quán)而壓制民權(quán)的行止，勢必造成政治民主化的效果大打折扣。此外，少部分云南議員由于經(jīng)驗(yàn)不足，所提議案頗不足以饗海內(nèi)之望，難有探本挈領(lǐng)之大政治問題，這也是造成諮議局人力資源浪費(fèi)和行政效率較為低下的一個(gè)原因。但從總體上看，議員與督撫的矛盾關(guān)系是制約諮議局功能有效發(fā)揮的重要瓶頸。正如當(dāng)時(shí)清末官員于式枚所言：“我國憲政之最大問題，則將來中央集權(quán)與地方分權(quán)之程度是已。今欲為治本之計(jì)，則唯有速求國會之成立，舉一切政治問題，悉移于國會，一面縮小督撫之權(quán)限，令其所轄者專屬于地方行政事項(xiàng)。而諮議局之權(quán)限，亦隨而縮小，令其所議者亦專屬于地方行政事項(xiàng)，此正當(dāng)之辦法也”[4]。

二、諮議局的經(jīng)費(fèi)開支

在諮議局籌建初期，基于調(diào)查、選舉和建設(shè)議院等一系列工作的展開，籌集經(jīng)費(fèi)成為了各省督撫首要解決的一大難題，云南諮議局在籌建和運(yùn)作的過程中也不例外。當(dāng)時(shí)云貴總督沈秉坤向憲政館奏報(bào)稱：“局所而外最要之端，則為經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)在諮議局尚未成立，而舉行復(fù)選舉后，議員進(jìn)省即需旅費(fèi)，故旅費(fèi)一項(xiàng)亦應(yīng)預(yù)備。擬除雜費(fèi)及預(yù)備費(fèi)俟開局由局預(yù)算再為核定外，其旅費(fèi)、公費(fèi)、薪金三項(xiàng)，已飭籌辦處公同酌定，由善后報(bào)銷總局指撥專款，作正開支”[5]。由于滇省下轄的府廳州縣多為財(cái)政困難，為保證選舉和自治事宜能夠順利進(jìn)行，只能同意這些州縣官吏通過增加捐稅來獲得解決。譬如當(dāng)時(shí)定遠(yuǎn)縣向籌辦處提交了“抽煙糖捐充選舉自治費(fèi)”的稟文，籌辦處的批復(fù)是，“若于地方無妨礙商民，允從自可照準(zhǔn)試辦”[6]。也正因?yàn)榛I辦諮議局費(fèi)用過大，以至當(dāng)朝大學(xué)士孫家鼐向朝廷諫言，“辦諮議局須兼顧民力，籌辦之分科宜少，用人宜精而專，不事事之委官宜汰除，皆為省費(fèi)之道”[7]。

依據(jù)云南憲政調(diào)查局印行的《云南省政治官報(bào)》中有關(guān)《云南諮議局開辦各費(fèi)決算表》的記載，我們可以清楚看到其經(jīng)費(fèi)主要從藩庫和籌辦處支領(lǐng)。從宣統(tǒng)元年八月初十日起至宣統(tǒng)元年十一月二十九日止，在所列的18項(xiàng)開除費(fèi)用項(xiàng)目中，本屆議員旅居費(fèi)銀、議長及常駐議員等公費(fèi)銀、本屆議員回籍旅行費(fèi)銀、全局議員及辦事各員等膳食銀、辦事各員薪金銀、購存器具物品銀這6項(xiàng)開支較大，耗銀共計(jì)7 269.34兩，占開除總額的91.1%。如果從縱向的視角進(jìn)行比較分析，議員的交通生活成本耗銀高達(dá)4 523.347兩，占開除總額的57.04%。而真正用于諮議局的行政成本耗銀只有3 406.135兩，占開除總額比重的42.96%，這說明云南諮議局運(yùn)作的成本消耗主要在于“養(yǎng)員”，并不是行政支出[8]。按云南諮議局議員總數(shù)68人計(jì)算，在不到3個(gè)月的時(shí)間里，平均每人的“養(yǎng)員”成本高達(dá)66.5兩。②由此可知，交通不便、物價(jià)飛漲、高薪養(yǎng)員等因素是造成云南諮議局“養(yǎng)員”成本過高的主要原因，諮議局要想繼續(xù)運(yùn)作下去，沒有中央與地方督撫的財(cái)政支持恐怕也只能是舉步維艱，因此對一些與督撫有爭議的議案，諮議局往往選擇妥協(xié)退讓，基本上也是出于應(yīng)對籌集經(jīng)費(fèi)的窘困而被迫選擇的一種策略。

三、會期與議案開議、施行的流程

諮議局會期分為常年會和臨時(shí)會兩種，均由督撫召集。常年會每年一次，會期以40天為率，如需繼續(xù)議事，可延期10日以內(nèi)。臨時(shí)會于常年會期以外遇有緊急事件，經(jīng)督撫之命令或議員1/3以上陳請，或議長、副議長及常駐議員之聯(lián)名陳請，均得召集，其會期以20日為率[2]。云南諮議局在開辦的兩年多時(shí)間里，基本上都是常年例會，沒有延期。首先諮議局照會所屬各議員務(wù)于七月內(nèi)一律到省，如有臨時(shí)辭職或因事出缺，即由該復(fù)選監(jiān)督，按職名次序遞補(bǔ)，以免臨時(shí)貽誤。至議員中如有訟案未結(jié)或續(xù)經(jīng)被人控告者，均應(yīng)就近分別查明知會該員，暫行停止到會。隨后依據(jù)諮議局開具各議員姓名、住所清摺呈請先期召集前來本督院，并于會期召開30天以前，由議長講本屆開會應(yīng)議事件預(yù)行通知各議員。會議召開的法定時(shí)間一般為每年農(nóng)歷九月初一日，由議長主持，督撫得親臨會所（或派員到會），議員人數(shù)不到半數(shù)到會則不得開議。下面筆者以“增收馬腳銀”議案為例，對云南諮議局議案開議及施行流程做一個(gè)介紹。

云南省府增收馬腳銀一事，主要是由于當(dāng)時(shí)滇省鹺綱日壞，各井每年虧額，均在數(shù)百萬斤，非減邊價(jià)，無以敵外私，非減溢額，無以償虧課，非酌加內(nèi)岸馬腳，又無以補(bǔ)減價(jià)減額之損失等原因而引發(fā)的。然時(shí)任督撫李經(jīng)義卻沒有將滇鹽加稅的行政令交付諮議局覆議，便即行公布施行，此舉引發(fā)了滇省局內(nèi)議員的強(qiáng)烈不滿，于是電復(fù)資政院送特任股員會審查。審查的結(jié)果認(rèn)為該督應(yīng)照章提出議案，交諮議局議決公布，其未經(jīng)議決公布以前，所有提加馬腳銀兩辦法，應(yīng)即停止施行，以符定章而免爭議等情。后經(jīng)議員開會議核認(rèn)為：“將腹鹽每百斤加馬腳銀一兩，實(shí)為增稅累民，于9月25日，呈請總督將前示取消。” 總督李經(jīng)義尚未批答。又于28日再行呈請，停議候批，如不得請，即全體辭職，并即日電告資政院。最后，李總督于30日批答，將原先每百斤加馬腳銀一兩改為五錢，暫行試辦。諮議局遂仍于十月初二開議，仍電請資政院核辦[9]。從該議案開議、施行的流程中我們不難看出，資政院、督撫和諮議局都以議案牽涉到各方利益最大化的前提下展開多次博弈。諮議局為了扭轉(zhuǎn)初期被動不利的局面，通過資政院（即中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的一部分）來對地方督撫的行政權(quán)力強(qiáng)制納入到規(guī)范化管理的范疇中，促成博弈各方的利益均衡成為一種現(xiàn)實(shí)。雖然督撫對議案有最終的裁奪施行權(quán)，但他本身也在考慮極端舉措對施政所帶來的不良社會后果，這容易造成人有限理性的失衡，引發(fā)來自社會民眾對現(xiàn)有政府的強(qiáng)烈不滿，所以督撫適時(shí)妥協(xié)也不失為“籌計(jì)地方治安”的一種權(quán)宜之計(jì)。

四、云南諮議局議案分析——以“保護(hù)礦權(quán)”為中心

礦權(quán)一直作為清末云南省政府關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，這與維護(hù)國家主權(quán)和保障地方民生有著緊密的聯(lián)系。自戊戌立約，許法人修筑滇越鐵路，外患之來，深入腹地，于是西南門戶洞開。后法又索取云南開采礦山權(quán)利七處，于光緒二十八年成立英法興隆公司欲將開采。然為避免路礦主權(quán)淪落列強(qiáng)之手，滇省紳民要求中央和地方政府磋商改約，力爭贖回礦權(quán)自辦，并呈請滇督力廢七府礦約，由地方集股，自行開采。而云南諮議局也積極響應(yīng)滇省紳民的保護(hù)主權(quán)，收回權(quán)利的行舉，向中央各部和滇督提出議案，力圖踐行。

有關(guān)收回滇省七府礦權(quán)的事宜上，起因適有迤西留東歸國之學(xué)生胡源、李德沛二人，倡設(shè)保礦會，力請督院廢約，于六月初四日，在建水會館開會，到者不下二千人。有陸軍小學(xué)堂學(xué)生，刺臂作血書致會友，語甚凄壯。至十四日，又有陸軍小學(xué)堂學(xué)生二百人，穿禮服至諮議局，要求正副議長具公稟至院[10]。起初議長不肯，因考慮是外交問題涉及逾越權(quán)限。然經(jīng)諮議局開議細(xì)心研究有關(guān)滇省礦產(chǎn)事務(wù)后，認(rèn)為興隆公司違反章約第7款，即“公司勘指礦山道路，凡有■房屋、田地、墳?zāi)?、風(fēng)俗，及中國國家商民現(xiàn)仍開辦原有利益各礦產(chǎn)，公司概不開辦侵占，永杜侵?jǐn)_等語”。 于是議設(shè)一礦務(wù)總會，以為實(shí)行抵制辦法，詢謀僉同，并舉定總副理各員，呈請?jiān)诎?，?fù)披瀝陳詞，報(bào)告各屬。隨后，本局議員等復(fù)以鐵路既通，礦權(quán)更岌岌可危，屢開協(xié)議，調(diào)查黔晉兩省礦務(wù)章程，由本局會商勸業(yè)道，擬定云南礦產(chǎn)官督紳辦。由省設(shè)立總會，各府縣公設(shè)分會，先將礦產(chǎn)之處調(diào)查，注冊■記，即行集股，實(shí)地開采，使官紳聯(lián)絡(luò)，提倡維持，以促進(jìn)行[11]。此外，云南諮議局還據(jù)胡源等請?jiān)?，呈請滇督力廢七府礦產(chǎn)約。而滇督李制軍認(rèn)為，隆興公司承辦云澄各屬礦產(chǎn)，系由庚子議和之際，該兩國得政府允許協(xié)議，具有一定的合法性。且事涉外交，諮議局為決議機(jī)關(guān)，不兼任對外活動之機(jī)關(guān)，豈能冒昧提議？[11]然基于滇民抗議風(fēng)潮頗大，并聞有斷指割臂，怒寫血書等事，恐致暴動。最后李制軍以為隆興公司之約，既雙方訂妥，斷難無故議廢，別生枝節(jié)。只有主張由自己厚集資本，速造辦礦人才，提倡開辦，以為抵制。于是保礦會乃易為礦務(wù)調(diào)查會，于各府設(shè)分會，皆紳學(xué)界所主持。其激烈者則另為一會，名礦務(wù)研究會。又有馬提督柱，提倡設(shè)立云南三迤礦務(wù)總公司，擬招集3千萬股，每股50元，以為自行開采，實(shí)力抵制之計(jì)[10]。滇督此舉一方面避免中國與英法兩國因滇省礦權(quán)糾紛問題造成雙邊矛盾進(jìn)一步升級，有利于維護(hù)西南邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)安全；另一方面也緩和了省內(nèi)諮議局議員和紳民對當(dāng)局的不滿情緒。畢竟政府向民間逐步開放礦權(quán)，事實(shí)上也就確立了國內(nèi)私有產(chǎn)權(quán)下的制度安排，而這種制度安排對滇省商民投資礦業(yè)的熱情產(chǎn)生了巨大的激勵(lì)作用，促使產(chǎn)權(quán)效率達(dá)到最佳的效果，從而維持博弈各方的利益均衡。

通過對滇省主要議案的分析，我們不難看出，諮議局作為地方紳民與政府溝通聯(lián)系的一個(gè)政治平臺，它的出現(xiàn)為近代云南的政治民主化進(jìn)程注入了新的活力。雖然當(dāng)時(shí)清廷的立憲動機(jī)并不一定促使中國最終能順利地走上西方的政治民主化道路，但滇民開始有機(jī)會以合法的姿態(tài)參與地方的政治生活，有利于地方士紳階層實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的聯(lián)合，為民國初期云南臨時(shí)省議會的建立奠定了組織基礎(chǔ)，并提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。正如梁啟超所言：“憲政的原動力不在朝廷而在國民。立憲政治就是國民政治，欲實(shí)現(xiàn)國民政治，其原動力不可不求諸國民之自身”[12]。

云南諮議局從開議到解散歷時(shí)2年零2個(gè)月，時(shí)間雖短，卻標(biāo)志了近代西南邊疆政治民主化進(jìn)程的起步。作為云南歷史上第一個(gè)政治民主化機(jī)構(gòu)，它的運(yùn)作不僅體現(xiàn)出后發(fā)外生型國家通過自身“政治權(quán)威”的影響，采取自上而下的改革方式來重新整合自身貧困的政治民主資源，推動本地區(qū)政治現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，而且也是云南地方在推行憲政改革過程中實(shí)施最好的一個(gè)環(huán)節(jié)，促使民主政治思想在相對封閉落后的邊疆地區(qū)得以廣泛地傳播開來。

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[9]續(xù)記各省諮議局與行政官爭執(zhí)事[J].東方雜志，1910-7，（11）：85—87.

[10]記云南官紳力保礦權(quán)事[J].東方雜志，1910-7，（9）：259.

[11]續(xù)記云南官紳力保礦權(quán)事[J].東方雜志，1910-7，（10）：304—305.

[12]梁啟超. 政聞社宣言書[J].政論，1907-10，（1）：3.