基層組織在“村改居”土地改制過程中作用探索

摘 要：基層組織是“村改居”土地改制工作中最前沿最基層的“先頭兵”?；鶎咏M織的干部時刻與“村改居”的村民、土地打交道，是最了解“村改居”情況的、最前沿的一線管理人員。在法律有待健全，制度有待完善的前提下，要解決“村改居”土地改制過程中的各種問題，充分發(fā)揮基層組織的作用及職能是最佳的路徑選擇。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速發(fā)展的今天，如何充分發(fā)揮基層組織的作用，完善其相應(yīng)的職能，是實現(xiàn)“村改居”社區(qū)土地管理工作的重要一步。

關(guān)鍵詞：“村改居”；基層組織；作用

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0099-02

在農(nóng)業(yè)社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)變的過程中，一些村莊被改建或拆建成城市社區(qū)，農(nóng)民通過集中居住成了居民或市民。在轉(zhuǎn)變的過程中，因農(nóng)民自身素質(zhì)等方面的主觀因素，再加之規(guī)章制等外在因素的不健全，致使許多問題尤其是在土地改制過程中產(chǎn)生的問題都處于困境。農(nóng)村基層組織作為最前沿的管理機構(gòu)，最了解“村改居”的各類問題，同時它還與農(nóng)民保持最密切的聯(lián)系，因此，充分發(fā)揮基層組織的作用及職能是解決這一問題的最佳路徑選擇。

一、基層組織在“村改居”土地改制過程中的作用

《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！贝逦瘯@一基層組織被法律賦予的自治性功能直接決定了其在農(nóng)村土地管理中的地位。它作為村民自治的載體在我國農(nóng)村土地管理中發(fā)揮著重要的作用。

（一）農(nóng)用耕地保護(hù)的作用

《中華人民共和國土地管理法》將“耕地保護(hù)”納入其中，明確提出了耕地保護(hù)的目標(biāo)，即實現(xiàn)耕地的總量動態(tài)平衡。這就意味著法律賦予了“耕地保護(hù)”者的職責(zé)?！案乇Ｗo(hù)”者因所處地位不同其效果也不同。政府從政策法規(guī)層面加以約束，農(nóng)民從使用層面加以保護(hù)，而作為基層組織的村委會則發(fā)揮著橋梁作用。因為它對基層發(fā)展情況的熟悉，對居民生活狀況的了解，對土地使用情況的掌握等，并能及時結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，提出適合當(dāng)?shù)赝恋毓芾淼母鞣N辦法，起到上傳下達(dá)連接政府與廣大分散農(nóng)民的中介作用。

（二）村民用地規(guī)范的作用

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國目前有2.4億畝村莊建設(shè)用地，而空置宅基地就占10%到15%之多，并且這些空置宅基地基本位于村中央[1]。這種缺乏規(guī)范管理的建房局面造成土地的嚴(yán)重浪費。而在這一問題的管理上，調(diào)查顯示，依靠政府政策、法制的約束效果不高。而基層組織由于處于農(nóng)用地使用的最前沿陣地，是最直接的管理者，與其他管理機構(gòu)相比較而言，更具貼近現(xiàn)實、發(fā)現(xiàn)問題及解決問題的實力，可以更有效地規(guī)范村民用地的使用。

（三）維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)土地改制的作用

土地作為農(nóng)村發(fā)展的基石，是“村改居”順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。基層組織作為“村改居”集體土地的所有權(quán)人，就必須做好集體土地的經(jīng)營，制定土地經(jīng)營方式，有效組織合作化生產(chǎn)、專業(yè)化生產(chǎn)是其重要職責(zé)。首先要確保土地改制過程中村民的權(quán)益，其次是集中土地，提高利用效率，組織協(xié)調(diào)好監(jiān)督。

（四）協(xié)調(diào)群體利益的服務(wù)作用

我國法律規(guī)定村民委員會是基層群眾性自治組織，實行民主自治管理原則。所以，從本質(zhì)上講，村委會應(yīng)該屬于基層服務(wù)性質(zhì)的組織機構(gòu)，應(yīng)維護(hù)本場域內(nèi)全體村民的利益[2]?！按甯木印边^程中不可避免地會遇到一些群體權(quán)益的維護(hù)問題。在村民自身素質(zhì)有待提高，法律法規(guī)逐步完善的實際情況下，迫切需要能代表群體利益的組織站出來，維護(hù)群體利益。而基層組織恰恰是最佳選擇。依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，“在農(nóng)村事務(wù)的管理中，村委會享有一定的自治權(quán)，其有權(quán)自主召開村民會議并主持會議，同時決定自治范圍內(nèi)的一些事情。對屬于關(guān)系到全體村民重大利益的問題，具體到農(nóng)村土地征地發(fā)放土地補償款事項上，村委會必須召開村民會議，由村民會議通過集體討論決定并通過分配方案”[2]。所以，具有“行政性質(zhì)”的基層組織發(fā)揮了協(xié)調(diào)群體利益的服務(wù)作用。

不難看出，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層組織在“村改居”土地管理中的作用是不可或缺的。

二、基層組織在“村改居”土地改制過程中的問題及原因

為了初步把握基層組織在“村改居”土地改制中的現(xiàn)狀，分析影響因素，筆者采用問卷調(diào)查和個別訪談的方法，對秦皇島市海港區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、北戴河區(qū)“村改居”社區(qū)進(jìn)行了抽樣調(diào)查，根據(jù)調(diào)查資料，現(xiàn)分析如下。

（一）基層組織在“村改居”土地改制過程中的現(xiàn)狀

通過對秦皇島市“村改居”社區(qū)的問卷調(diào)查以及與村民、村干部以及上級領(lǐng)導(dǎo)座談資料的總體分析，總結(jié)并概括出當(dāng)前“村改居”土地改制過程中存在的問題：

1.基層組織管理制度缺失

依據(jù)土地法的相關(guān)規(guī)定，基層組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表，是村民實現(xiàn)基層自治的組織，它對農(nóng)村集體土地享有經(jīng)營管理權(quán)。但并沒有相關(guān)的法規(guī)約束監(jiān)管基層組織的權(quán)利。在所調(diào)查的區(qū)域內(nèi)，調(diào)查結(jié)果顯示對于“村改居”基層組織的相關(guān)管理、自治以及自身職責(zé)等方面制度建設(shè)還停留在原有的模式上，并沒有依據(jù)現(xiàn)實的改變而有新的設(shè)置。

2.基層組織干部權(quán)力的濫用

在土地改制的過程中作為基層組織代表的干部由于自身的主觀條件，再加之不健全的客觀環(huán)境，使得其擁有了可以“肥私利”的“隱權(quán)力”。調(diào)查顯示：在涉及“土地流轉(zhuǎn)”的問題上，一部分村民認(rèn)為基層干部存在“謀私利的現(xiàn)象”，如征拆土地、土地補償?shù)确矫鏁酗査侥?、徇私舞弊。而一些村干部土地違法腐敗案件也恰恰證實了這一點。

3.村民合法權(quán)益得不到保障

由于基層組織是農(nóng)村基層政權(quán)的組織載體，依照相關(guān)法律規(guī)定，其具有管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，對集體土地的調(diào)整、分配、轉(zhuǎn)換和負(fù)擔(dān)等享有組織和管理的權(quán)力。這一法律規(guī)定為基層組織侵犯村民合法權(quán)益提供了依據(jù)。在利益驅(qū)動下，不顧村民的權(quán)利和利益，還剝奪村民自主決策權(quán)，搞硬性流轉(zhuǎn)，以“反租倒包”名義低價強行“租用”農(nóng)民承包地，嚴(yán)重侵犯村民的合法權(quán)益。

（二）基層組織在“村改居”土地改制過程中問題的原因分析

1.制度缺失制約基層組織作用的發(fā)揮

“制度優(yōu)于技術(shù)”，管理效率的高低取決于制度的完備性。而我國《憲法》及《村民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的只是基層組織“管理本村的公益事業(yè)和公共利益”的空泛職責(zé)，并沒有頒布制定具體事宜規(guī)章的子制度。這就使得基層組織在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，致使其作用難以發(fā)揮。

2.上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的干涉抑制基層組織作用的發(fā)揮

調(diào)查顯示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是指導(dǎo)、支持與幫助基層組織的工作，而是直接干涉相關(guān)村民自治的事務(wù)，并把基層組織看成是其下屬機構(gòu)，甚至還任命指派基層組織領(lǐng)導(dǎo)。這樣的關(guān)系不僅侵犯了村民的民主權(quán)利，還阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.基層組織自身不足妨礙了作用的發(fā)揮

公眾參與對于組織作用的發(fā)揮起著至關(guān)重要的作用?！按甯木印被鶎咏M織土地改制過程中內(nèi)在需要村民的積極參與。由于我國鄉(xiāng)村的風(fēng)俗習(xí)慣，不難發(fā)現(xiàn)村民的參與形式主要是“關(guān)系主導(dǎo)”型，在一定區(qū)域內(nèi)的村民彼此間或多或少都存在某種關(guān)系，如血親關(guān)系、姻親關(guān)系等，為此在參與問題時會表現(xiàn)出跟隨“關(guān)系”的導(dǎo)向，基層組織的組織力度不到位，不能及時激發(fā)公眾的參與熱情不利于其管理。

三、“村改居”土地改制過程中完善基層組織作用的對策

通過問卷調(diào)查、實地走訪和文獻(xiàn)研讀，在分析主要問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合秦皇島市某“村改居”社區(qū)的成功經(jīng)驗，我們可以從以下幾方面尋求對策：

（一）構(gòu)建完備的制度體系

要使基層組織的作用充分發(fā)揮，就要建立一系列規(guī)章制度，從權(quán)利設(shè)置到權(quán)力分配再到管理監(jiān)督等方面。

1.理順與上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層組織的上級領(lǐng)導(dǎo)，主要應(yīng)起到指導(dǎo)、支持與幫助的作用，理順兩者的關(guān)系，明確各自的職能分工為基層組織的作用發(fā)揮提供了前提保障。如《本村土地改制的辦法》。

2.明確基層組織的職能

在“自我經(jīng)營、自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督”的基層民主自治原則下建立相應(yīng)的管理制度。如《本村實施土地改制的細(xì)則》等。

3.規(guī)范基層組織的職責(zé)

建立基層組織責(zé)任制，約束組織內(nèi)部人員的具體職責(zé)。如《本村領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)》等。

（二）健全保障的法律體系

在土地改制過程中，作為農(nóng)村土地的發(fā)包方要嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，制定一系列的村規(guī)民約體系，維護(hù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)，確保其承包地用途不變，防止集體土地用于非農(nóng)建設(shè)，保護(hù)有限的農(nóng)村土地資源。

（三）完善基層組織自身建設(shè)

1.提高成員素質(zhì)

基層組織的干部應(yīng)與時俱進(jìn)提高自身素質(zhì)，如學(xué)習(xí)管理知識、經(jīng)濟知識、法律知識等，以便更好地服務(wù)父老鄉(xiāng)親。

2.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

要一改過去“聽命令，看指揮”的領(lǐng)導(dǎo)模式，努力使自己發(fā)展成“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議的，服務(wù)村民”的基層群眾性自治組織。

3.樹立服務(wù)理念

明確基層組織在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“組織協(xié)調(diào)”、“帶領(lǐng)者”和“服務(wù)員”的角色定位，樹立基層組織與村民之間組織協(xié)調(diào)、帶領(lǐng)與被組織協(xié)調(diào)、被帶領(lǐng)的服務(wù)理念。

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