從法律關(guān)系視角論公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)

2012年，教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求各地“全面推動(dòng)教育行政管理體制以及學(xué)校內(nèi)部管理體制的改革、創(chuàng)新，在依法行政、依法治校的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系，加快建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”。依法治校是依法治國的應(yīng)有之義。依法治校的核心是落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，根本出路是建立現(xiàn)代學(xué)校制度。本文試圖從教育行政管理部門與公立中小學(xué)的法律關(guān)系角度來揭示現(xiàn)階段公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)難以落實(shí)的原因及其出路。

一、公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)難以落實(shí)的現(xiàn)狀

在現(xiàn)階段教育管理的實(shí)踐中，公立中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前往往得不到尊重和保護(hù)。在政府職能轉(zhuǎn)變的這一大背景下，這種趨勢(shì)不但沒有改善，反而愈演愈烈，不僅財(cái)政權(quán)、人事權(quán)等集中到教育行政管理部門，甚至連教學(xué)自主權(quán)也集中到了不斷強(qiáng)化的教研室和各級(jí)考試中心手里。很多地方把公立中小學(xué)的財(cái)政權(quán)集中到教育行政管理部門之后，學(xué)校要?jiǎng)佑萌魏我还P資金都要經(jīng)過漫長(zhǎng)的審批程序，以至于等到資金審批下來時(shí)，需要使用這筆資金的時(shí)機(jī)已經(jīng)錯(cuò)過。還有很多地方把公立中小學(xué)的人事權(quán)集中到了教育行政管理部門，學(xué)校沒有任命中層干部的自主權(quán)，甚至沒有聘任自己想要的教師的權(quán)利。很多地方教研室和考試中心把持著組織考試權(quán)，學(xué)校不能根據(jù)本校的具體情況組織考試，指導(dǎo)教學(xué)。至于教育行政管理部門直接介入操作學(xué)校的事務(wù)，時(shí)不時(shí)抽調(diào)學(xué)生和教師去參與一些非教育活動(dòng)的情況，那更是司空見慣。

其實(shí)，在教育體制改革之后，各地教育行政管理部門也嘗試放權(quán)于公立中小學(xué)，減少對(duì)公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的干涉。教育領(lǐng)域也曾經(jīng)出現(xiàn)了難得一見的活力，各地出現(xiàn)許多特色學(xué)校。廣東珠三角地區(qū)在上世紀(jì)八十年代實(shí)行“三權(quán)”（管理權(quán)、財(cái)權(quán)、人員使用權(quán)）下放到辦學(xué)單位和經(jīng)費(fèi)包干的措施。這一措施改變了以往統(tǒng)得過多、管得過死的弊病，調(diào)動(dòng)起了基層的辦學(xué)積極性，提高了學(xué)校的管理效能，促進(jìn)了師資素質(zhì)和教學(xué)質(zhì)量的提高。但是，在實(shí)施過程中，出現(xiàn)了教育發(fā)展不平衡，教育資源越來越向少數(shù)名校、大校集中的現(xiàn)象。有些校長(zhǎng)手里掌握大量的資源和權(quán)力，在外部監(jiān)督和內(nèi)部制衡機(jī)制又不夠完善的情況下，各地先后曝出了一些校長(zhǎng)腐敗案件。鑒于種種不正常的現(xiàn)象，在本世紀(jì)初，在政府轉(zhuǎn)變職能以及簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，教育行政管理部門卻開始回收權(quán)力。

的確，政府基于保證區(qū)域內(nèi)的教育公平和遏制愈演愈烈的校長(zhǎng)腐敗行為而集中權(quán)力和資源，似乎有一定的意義。但是，這些權(quán)力和資源的回收，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源的回收在遏制了校長(zhǎng)腐敗的同時(shí)，也給了教育行政管理部門濫用自己手中資源和權(quán)力的機(jī)會(huì)。權(quán)力和資源的回收不但沒能遏制腐敗，卻反而大大地?fù)p害了公立中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，挫傷了基層的積極性，使許多本想有一番作為的校長(zhǎng)難以施展拳腳。各地教育紛紛陷入“一放就亂，一收就死”的怪圈。

二、公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)難以落實(shí)的原因

公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)難以落實(shí)的困境與政校之間的法律關(guān)系的性質(zhì)模糊不清緊密相關(guān)。政府與學(xué)校到底是什么法律關(guān)系呢？

《教育法》第二十六條規(guī)定：設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備下列基本條件：有組織機(jī)構(gòu)和章程；有合格的教師；有符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)場(chǎng)所及設(shè)施、設(shè)備等；有必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。由此可見，公立中小是事業(yè)單位法人，具有法人資格，是獨(dú)立的民事主體，具有自我管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利?！督逃ā返诙藯l進(jìn)一步規(guī)定學(xué)校具有以下權(quán)利：按照章程自主管理；組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；招收學(xué)生或者其他受教育者；對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉；法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。因此，從法理上講，在教育行政管理部門依法履行教育管理職能時(shí)，教育行政管理部門與學(xué)校是外部行政關(guān)系即行政法律關(guān)系。學(xué)校在這一法律關(guān)系中處于行政相對(duì)人的地位，是獨(dú)立的法人，擁有辦學(xué)自主權(quán)。作為行政主體的教育行政管理部門對(duì)學(xué)校做出的任何具體行政行為都必須有相應(yīng)的法律授權(quán)和法律依據(jù)，否則不產(chǎn)生法律效力。

但是，在實(shí)踐中，受傳統(tǒng)的計(jì)劃體制的影響，教育行政管理部門控制著校長(zhǎng)的任免、教師的聘任以及學(xué)校的經(jīng)費(fèi)的使用等。教育行政管理部門與學(xué)校之間更像是內(nèi)部行政關(guān)系，教育行政管理部門與學(xué)校似乎是縱向隸屬的，他們之間經(jīng)常是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理之間的關(guān)系。在這種關(guān)系中，公立中小學(xué)作為內(nèi)部行政相對(duì)一方，只是政府的服從和執(zhí)行機(jī)關(guān)，受政府的直接管理。政府對(duì)其擁有行政事務(wù)的決定權(quán)，可以根據(jù)管理的需要對(duì)其人事、財(cái)政等直接發(fā)布命令，而無須法律的授權(quán)。因此，在實(shí)踐中，政校關(guān)系的內(nèi)部行政關(guān)系性質(zhì)決定了學(xué)校不可能擁有辦學(xué)自主權(quán)。

三、公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的對(duì)策

要落實(shí)公立中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，首先要明確公立中小學(xué)的法人地位，明確政校關(guān)系是屬于行政法律關(guān)系，而非內(nèi)部行政關(guān)系。同時(shí)，就算明確了政校關(guān)系的行政法律關(guān)系性質(zhì)，我們依然要加快教育法律法規(guī)的立法工作，通過立法明確教育行政部門的管理權(quán)限和職責(zé)，把教育行政部門的權(quán)力鎖在牢籠里，《教育法》第十四、十五條規(guī)定了教育管理部門的職責(zé)，但概括性、原則性強(qiáng)，缺乏操作性，沒有明確劃定教育管理部門的權(quán)力界限。公權(quán)力具有自我擴(kuò)張的內(nèi)在力量，一旦沒有明確的法律約束，掌握公權(quán)力的主體總是趨向于進(jìn)一步擴(kuò)張以及濫用其權(quán)力。同時(shí)要明確各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利以及被侵犯之后的救濟(jì)途徑。《教育法》第二十八條第一款明確規(guī)定了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)第二十八條第二款規(guī)定：國家保護(hù)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益不受侵犯。此條規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)，究竟由哪個(gè)部門來保護(hù)，怎么保護(hù)，都沒有規(guī)定。實(shí)踐中，學(xué)校只能求助于教育管理部門，可是侵犯學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的往往就是教育管理部門。在法律界有一句名言：無救濟(jì)則無權(quán)利。沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利，沒有保障的權(quán)利也不是權(quán)利。公立中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)就處于這種尷尬的境地。因此，我們要加強(qiáng)教育立法工作，要在教育領(lǐng)域做到有法可依，有法必依。

我們除了要通過立法工作來規(guī)范教育行政管理部門的權(quán)力之外，還要通過立法等多種手段幫助公立中小學(xué)建立起現(xiàn)代學(xué)校管理制度。這樣才能打破 “收權(quán)”與“放權(quán)”的循環(huán)怪圈，使得教育行政部門的權(quán)力得到規(guī)范之后，公立中小學(xué)能夠?qū)崿F(xiàn)自主管理，內(nèi)部監(jiān)督制衡。因此，教育行政部門除了要樹立服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對(duì)公立中小學(xué)的行政審批事項(xiàng)，依法保障公立中小學(xué)充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任之外，更關(guān)鍵的是要幫助公立中小學(xué)建立起現(xiàn)代學(xué)校管理制度，提升其自主管理的水平，特別是指導(dǎo)幫助公立中小學(xué)依法制定章程、完善教代會(huì)制度和學(xué)生自治制度，通過教代會(huì)制度和學(xué)生自治制度在內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)的監(jiān)督。同時(shí)，教育管理部門要引入外部監(jiān)督機(jī)制，幫助學(xué)校建立和完善家長(zhǎng)委員會(huì)制度，引導(dǎo)家長(zhǎng)和社區(qū)參與學(xué)校的管理和監(jiān)督。同時(shí)，要完善教育信息公開制度，保障公眾特別是家長(zhǎng)對(duì)教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。教育管理部門要把主要精力放在制定游戲規(guī)則，做好裁判員和監(jiān)督者的角色。只有在放權(quán)的同時(shí)建立起強(qiáng)大且完善的監(jiān)督機(jī)制，才不會(huì)出現(xiàn)“一放就亂”的現(xiàn)象。

《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確規(guī)定要“推進(jìn)政校分開、管辦分離。適應(yīng)中國國情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。適應(yīng)國家行政管理體制改革要求，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任”。公立中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題的解決，最終還是要回到依法治校的途徑上來。我們要加快教育類法律法規(guī)的立法工作，改變教育管理領(lǐng)域無法可依的困境。通過立法，明確教育管理部門在履行教育管理職能時(shí)，政校關(guān)系是行政法律關(guān)系。在這一對(duì)行政法律關(guān)系中，我們對(duì)教育管理部門的權(quán)力要通過立法進(jìn)行規(guī)范，對(duì)行政相對(duì)人（公立中小學(xué)）要幫助其建立現(xiàn)代學(xué)校制度，提升其自主管理，自主辦學(xué)的水平，這樣才能實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新型政校關(guān)系的目的。