宅基地三權分置改革將釋放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)紅利

吳楠

摘要：文章立足農(nóng)村宅基地改革的逐步推進，首先對學術界的各類探討做了簡要觀點梳理，并參照最近幾年在宅基地改革試點中發(fā)現(xiàn)的典型問題進行了剖析，最后將理論爭鳴和基層實際相結合，提出了為宅基地“三權分置”改革順利開展應采取的對策。

關鍵詞：宅基地；三權分置；財產(chǎn)權；資格權；使用權

2017年末，宅基地制度改革試點工作基本結束。從各個試點的情況來看，重點是利用土地治理工程，對農(nóng)村宅基地改革通過“規(guī)劃重建、舊址騰退、指標盤活、利益共享”的指導思想將建設用地指標進行再整理。在2017年年初的全國國土資源工作會議上，姜大明部長講話中提到“我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權，適度放活宅基地使用權。”這無疑是對我國宅基地制度改革試點工作的肯定和改革將繼續(xù)推進的有力支持，是“一項重大理論和實踐創(chuàng)新”。本文就學界目前對宅基地改革的基本觀點進行梳理，并研究在試點工作中發(fā)現(xiàn)的問題，進一步對農(nóng)村宅基地“三權分置”改革如何推進做初步探索。

一、學術界關于宅基地改革態(tài)度的觀點爭鳴

（一）改進派：現(xiàn)有制度下改革和完善

許多學者認為當前宅基地制度需要進一步完善，但原則應該是在現(xiàn)有框架下進行改進。韓松（2011）指出宅基地的使用權流轉(zhuǎn)需要進一步嚴格，避免城鎮(zhèn)居民通過擦邊球手段取得，村民本集體組織個人之間流轉(zhuǎn)也需要報批；陳小君（2012）認為集體建設用地進入市場參與流通，不能等同視為宅基地使用權制度的市場化配置，并指出利用農(nóng)村集體土地進行公租房建設突破了立法框架；施適（2015）指出在實踐中越來越隨意的宅基地使用權取得需要改進，必須嚴格宅基地的初始取得制度，堅持按照集體經(jīng)濟組織成員來確立取得主體，“一戶一宅”、“無償取得”等初始原則仍具有很強的現(xiàn)實意義。

（二）突破派：對原有制度框架進行突破改革

研究中，不少學者認為現(xiàn)有的制度和管理框架下，實際上造成了農(nóng)村土地資源的大量浪費，農(nóng)民的財產(chǎn)權益得不到保障，讓城鄉(xiāng)一體化進程受阻，因此需要引入新的機制來發(fā)揮宅基地的實效。劉?。?007）認為應該讓宅基地使用權具備完整的用益物權，這樣在城鎮(zhèn)化進程中宅基地在市場條件下可以自由流轉(zhuǎn)；劉廣明（2014）則指出宅基地應該實行使用權雙軌制，即農(nóng)民可以無償取得所在集體組織的宅基地，而同時城鎮(zhèn)居民也應該可以通過繼承、交易等方式取得宅基地所有權，從而享受宅基地使用權。

（三）法理完善派：宅基地財產(chǎn)權構建

從財產(chǎn)權角度出發(fā)探討宅基地使用權物權化是法學界研究的一個重要取向。張紅星（2010）認為目前宅基地制度存在諸多限制，效率低，價值無法體現(xiàn)，很難凸顯其社會保障功能，今后改革應該逐步強調(diào)其財產(chǎn)性；印子（2014）謹慎指出“高度財產(chǎn)權化的宅基地制度變革方向低估了制度變革的社會風險和不良后果”；黃日生（2015）則指出對于農(nóng)戶一戶多宅的問題，如不明確宅基地的法定地上權，則很難在法理中順利解決。

二、宅基地試點改革存在的困境

（一）宅基地取得制度的無序

多個學者在實地調(diào)查中的結果都顯示雖然我國對宅基地的取得有明確規(guī)定，但在實踐中不僅各地差異大，而且存在諸多不規(guī)范。我國《土地管理法》規(guī)定，經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的審核，且由縣級人民政府批準，農(nóng)村村民有權以戶為單位申請無償取得宅基地；若是涉農(nóng)用地，則須依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。遵循“一戶一宅”原則，村民出賣、出租住房后不再批準新宅基地。而在實際中，不僅各地都存在“一戶多地”的情況，而且在取得過程中，不少地域都存在取得過程中實際是交費使用的情況，根據(jù)地段不同，取得費用也有高低。甚至有些農(nóng)民在未向集體申請土地的情況下，擅自占用空閑農(nóng)地建房，認為不占白不占。這種無序取得宅基地不僅管理困難，而且法理不明，在后續(xù)處理過程中也容易出現(xiàn)激烈沖突，是一種基層管理不夠完善的具體表現(xiàn)。

（二）宅基地閑置問題嚴重

有官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，全國宅基地總面積為1133萬hm2，約占集體建設用地總面積的54%。而農(nóng)村宅基地空心化率達10.2%，宅基地利用低效的比重達14.9%。產(chǎn)生這個情況的原因其一是城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村富余勞動力的大量進入城市；其二是由于宅基地及農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)受到限制比較多，已成為城鎮(zhèn)居民的無法轉(zhuǎn)讓其房屋，農(nóng)村集體又無權收回宅基地復墾。目前對此情況在東部發(fā)達農(nóng)村地區(qū)采取了多種宅基地退出辦法，有些試點收效不錯，但同一種手法在其他地方就可能不太被接受。

（三）宅基地房屋建設無規(guī)劃

現(xiàn)行《土地管理法》第62條第1款規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”雖然各地都制定了對農(nóng)戶宅基地占地的標準，但實際中一戶多宅和面積超標的現(xiàn)象普遍存在于廣大農(nóng)村。導致這個現(xiàn)象的原因比較多，有的是因為多次申請多次批準；有的是因為轉(zhuǎn)讓、繼承、分戶等特定歷史原因?qū)е?；有的是模仿效應，一戶超標，接著戶戶超標，?zhí)法成本高，村委會大多采取不予關注的態(tài)度。

（四）宅基地的法權不完善

宅基地的法權不完善問題是導致宅基地改革理論由經(jīng)濟學界提出，但引起激烈討論的卻是法學界的深刻原因。法律對宅基地流轉(zhuǎn)和抵押的限制，實際使得宅基地不能體現(xiàn)其市場價值，僅僅是村民通過其成員身份無償取得的，有無財產(chǎn)屬性爭議頗多。而制度上隱含的“保障功能”與“配給制度”的導向下，宅基地的使用權和“用益物權”在法理上相矛盾。所以在實際中，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)實踐挑戰(zhàn)了宅基地使用權的法定權能，而宅基地使用權流轉(zhuǎn)立法阻礙了村民房屋自由流轉(zhuǎn)，同時宅基地及其上建房屋的流轉(zhuǎn)收益如何分配也無明確規(guī)定。

三、為宅基地“三權分置”改革紅利順利釋放應著手的對策

（一）順應趨勢，在城鎮(zhèn)化進程中完善宅基地使用權制度立法

從前文分析可見，對于宅基地的使用權立法學界是有較大分歧的，有些學者認為基于當前國土可利用資源緊張，宅基地使用權自由流轉(zhuǎn)符合城鎮(zhèn)化的大趨勢，能促進土地資源高效率配置并增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入；也有學者堅持宅基地流轉(zhuǎn)應從嚴監(jiān)管不能向集體成員外流轉(zhuǎn)。本文主張要進一步成熟化宅基地“三權分置”改革的具體思路。因為在現(xiàn)行立法框架下，宅基地流轉(zhuǎn)的受益人不一定是擁有使用權的村民，真正擁有所有權的集體經(jīng)濟組織也要在流轉(zhuǎn)中分得一杯羹，因此單純認為宅基地流轉(zhuǎn)就能增加農(nóng)民收入只是簡單設想，而非事實，但在現(xiàn)實中也不能忽視農(nóng)村宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)逐步擴大的趨勢。故而正視現(xiàn)有立法規(guī)范與農(nóng)村實踐的差距，對立法設立一個基點，其他的則根據(jù)三權分置的具體情況去分區(qū)域分人群進行適應性制度設計。應當堅持的原則有：第一，堅持宅基地歸集體所有，禁止將宅基地直接或變相私有化；第二，完善相應制度配套，謹慎推進宅基地的使用權流轉(zhuǎn)；第三，合理利用限制宅基地，為鄉(xiāng)村振興引入發(fā)展資源，特別是對人才的引入提供保障。

（二）基于成員資格身份，理順宅基地行政管理體制

在改革中也要關注歷史路徑依賴和中國農(nóng)村普遍的身份認知，尊重既有制度框架內(nèi)形成的穩(wěn)定社會效應，一如既往的保證宅基地占有的公平性，在現(xiàn)階段應繼續(xù)保持成員資格身份的分配邏輯和利用邏輯。第一，堅持“一戶一宅”原則，土地可采取無償劃撥方式獲取，地上建筑可以自建或統(tǒng)一建設，在現(xiàn)有宅基地制度框架內(nèi)構建農(nóng)村基本住房制度，滿足村民居住的基本要求。第二，可探索在農(nóng)村住宅用地基礎上構建農(nóng)村市場住房制度，針對滿足農(nóng)村居民的改善型住房需求，以及城鎮(zhèn)新居民的基本住房需求，此類土地可按有償方式取得，地上建筑以集體統(tǒng)一建設為主，針對內(nèi)部成員可優(yōu)惠有償取得，外部成員可以有償租賃。第三，可逐步建立在農(nóng)村住宅用地制度上構建農(nóng)村社會保障性住房，由集體統(tǒng)一建設，主要滿足農(nóng)村需幫扶人群，如孤寡老人和困難戶的住房需求。

（三）長遠規(guī)劃，構建城鄉(xiāng)一體的住房市場和住房保障體系

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就需要保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制和政策體系?！鞍簿硬拍軜窐I(yè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場和住房保障體系，將成為深化城鄉(xiāng)住房制度改革的重要內(nèi)容”。首先，在探索宅基地“三權分置”改革的基礎上，建立和完善新型農(nóng)村住宅制度，與城市住宅制度相對照，逐步探索融合統(tǒng)一路徑，形成城鄉(xiāng)對等的住房制度，進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房的融合。其次，在城鄉(xiāng)對等的住房制度形成后，農(nóng)村住房供應體系進一步完善，或有可能允許城市居民到農(nóng)村短租或長租非社會住房。如果城市居民在農(nóng)村定居和工作，也可以按照當?shù)匾?guī)范享受農(nóng)村的住房保障。在農(nóng)村，農(nóng)民可以按規(guī)定按流程申請宅基地自建住房，而沒有經(jīng)濟能力建房者則可以憑身份申請社會住房。富裕并有進城意愿的農(nóng)民可以進城工作、買房，享受城市住房保障，但要以退出原有農(nóng)村住房保障為前提。

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（作者單位：湖南省直機關黨校）