新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中財(cái)政與金融配合支持的戰(zhàn)略思考

城鎮(zhèn)化中的財(cái)政與金融的配合支持主要涉及三個(gè)方面：財(cái)政與金融在支持城鎮(zhèn)化中的“越位”與“缺位”，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的財(cái)政與金融配合支持方式以及相關(guān)的可持續(xù)性機(jī)制。

以往財(cái)政在支持新型城鎮(zhèn)化中的“越位”與“缺位”

以往財(cái)政體制在支持城鎮(zhèn)化中最大的“越位”，就是現(xiàn)有的地方預(yù)算管理、地方舉債機(jī)制、地方政績考核機(jī)制不完善，加之土地財(cái)政模式，導(dǎo)致地方債務(wù)增長較快，這已有大量文獻(xiàn)闡述。在此重點(diǎn)闡述財(cái)政支持城鎮(zhèn)化中的“缺位”問題。

（一）行政等級化體制下中小城市的財(cái)力事權(quán)不匹配。我國的五級財(cái)政體制在全世界較為少見。在財(cái)力上，中央財(cái)政強(qiáng)于省級財(cái)政，省級財(cái)政又強(qiáng)于市縣級財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政則無獨(dú)立財(cái)權(quán)。同時(shí)，上級城市不僅管理本級，還負(fù)責(zé)管理下級城市和城鎮(zhèn)，造成低級別的城市的公共財(cái)政投入明顯不足。這對于金融的導(dǎo)向是，將更多的金融資源配置給地市級以上城市，導(dǎo)致縣城、小城鎮(zhèn)發(fā)展的金融資源投入偏少。

（二）政府投資“重新城、輕舊城”。城市新區(qū)是GDP、工業(yè)納稅、土地出讓收入的重要產(chǎn)出地。中低收入人群集聚的老城區(qū)如果動遷成本高、缺乏商業(yè)價(jià)值，將很難獲得政府的青睞。地方政府根據(jù)自身實(shí)際作了“重新城、輕舊城”、“重工業(yè)、輕服務(wù)業(yè)”的最優(yōu)決策，這對金融機(jī)構(gòu)起到了導(dǎo)向作用。

（三）住房及基本社會公共服務(wù)等公共財(cái)政支持不到位。問題的關(guān)鍵是戶籍制度。戶籍制度附加了當(dāng)?shù)氐母鞣N社會公共服務(wù)，其核心問題是當(dāng)?shù)毓藏?cái)政對外來農(nóng)民工支持不足。主要問題一是地方財(cái)力不足導(dǎo)致社會保險(xiǎn)基金不足。二是一些內(nèi)陸城市戶籍改革放開后，與其配套的各項(xiàng)公共服務(wù)由于財(cái)力有限尚無法滿足實(shí)際需要。三是發(fā)達(dá)城市的戶籍嚴(yán)格限制政策。一些沿海地區(qū)測算結(jié)果是農(nóng)民工市民化成本達(dá)數(shù)十萬元，其中主要擔(dān)心的就是社會保險(xiǎn)成本。

以往金融在支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中的“越位”與“缺位”

（一）越位問題。一是向地方政府融資平臺過度融資，對城鎮(zhèn)中的小微企業(yè)、服務(wù)業(yè)融資形成了一定的“擠占效應(yīng)”。2010年中國服務(wù)業(yè)占GDP的比重，較城鎮(zhèn)化水平相近國家的平均水平低6個(gè)百分點(diǎn)。金融對基礎(chǔ)設(shè)施、制造業(yè)支持存在過度傾向，同時(shí)對服務(wù)業(yè)又支持不足。二是信貸比重過大。根據(jù)測算，已發(fā)債融資平臺外源融資中，債券融資占比僅為20%左右。而2012年以來，通過信托、委托貸款等影子銀行形式，很大比例地資金流入了地方政府融資平臺和房地產(chǎn)業(yè)。

（二）缺位問題。一是金融規(guī)范支持的方式不夠多樣化。全國1萬余家地方政府融資平臺中，發(fā)行過各類企業(yè)債券的僅四五百家。同時(shí)，融資平臺的規(guī)范化多元融資缺乏。二是中小金融機(jī)構(gòu)對體現(xiàn)城市發(fā)展活力的小微企業(yè)金融支持不足。三是城鎮(zhèn)化過程中的消費(fèi)金融需求有待挖潛。隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，消費(fèi)金融的單筆貸款金額可能會下降，二三線城市對耐用消費(fèi)品的信貸需求可能會上升。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的財(cái)政與金融配合支持設(shè)計(jì)

應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)踐，形成政府保留應(yīng)用的調(diào)節(jié)、控制、管理能力，以金融市場而不是銀行為主要融資渠道，更加主動地采取多元化的融資方式。

（一）規(guī)范化的銀行信貸支持。國際經(jīng)驗(yàn)表明，事前約束對于國有金融機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)地位的金融市場很有必要。一是要建立嚴(yán)格的信貸規(guī)則。如巴西、俄羅斯都對其地方政府借款進(jìn)行了上限約束。建議出臺明確的融資平臺信貸政策規(guī)則，可包括銀行對融資平臺貸款比例限制、降低融資平臺對土地金融的依賴度等。二是市場化違約處置。應(yīng)按照市場原則嚴(yán)格壞賬沖銷。如果不良資產(chǎn)規(guī)模過大，應(yīng)借助資產(chǎn)管理公司（AMC）快速、批量地處置不良資產(chǎn)。

（二）市政債。第一階段：為控制風(fēng)險(xiǎn)，探索由部分發(fā)達(dá)省市自主發(fā)債。第二階段：擴(kuò)展到中西部省市與部分地市級政府，這是試點(diǎn)成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第三階段：形成一個(gè)具有省市縣不同層次地方發(fā)債主體的較大市場，債務(wù)最終規(guī)模、比例可參考美國市政債與其GDP的比例。在償債保障機(jī)制設(shè)計(jì)方面，財(cái)產(chǎn)稅、資源稅等未來應(yīng)成為主力稅種。對于收益性市政債，項(xiàng)目自身的現(xiàn)金流是最主要的償還來源，并盡量明確一旦違約，其上級政府僅將代償較少部分的比例。在市場化評級設(shè)計(jì)方面，要堅(jiān)持發(fā)展買方付費(fèi)、賣方付費(fèi)、對中小企業(yè)評級實(shí)行政府定價(jià)與補(bǔ)貼等多種收費(fèi)模式的民族評級機(jī)構(gòu)。

（三）資產(chǎn)證券化。與市政債類似，資產(chǎn)證券化與城鎮(zhèn)化融資也存在良好的現(xiàn)金流匹配關(guān)系。一是要循序漸進(jìn)地進(jìn)行試點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、償債能力強(qiáng)的沿海地區(qū)和城鎮(zhèn)化較快的中西部特大城市可以先行試點(diǎn)。二是要根據(jù)地方財(cái)政紀(jì)律遵守程度配套跟進(jìn)。應(yīng)根據(jù)財(cái)政透明度及規(guī)范性，綜合判斷出試點(diǎn)推廣的進(jìn)度和規(guī)模。基于當(dāng)前銀行風(fēng)險(xiǎn)防范的需求，建議優(yōu)先推廣具有穩(wěn)定收益的融資平臺信貸資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

（四）公私合作（PPP）。根據(jù)英國、澳大利亞、美國的經(jīng)驗(yàn)，私營機(jī)構(gòu)在PPP融資中可采用金融創(chuàng)新手段分散風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本，包括對PPP貸款證券化，信貸擔(dān)保融資計(jì)劃，免稅型私人活動債券，債務(wù)再融資及特殊二級市場股權(quán)轉(zhuǎn)讓。未來我國地方政府如果與社會資金合作力度，平臺貸款證券化、平臺資產(chǎn)證券化、PPP項(xiàng)目貸款證券化及與之配套的信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋工具（債務(wù)違約保險(xiǎn)）空間較大。

（五）股權(quán)投資基金和其他股權(quán)融資模式。一是引導(dǎo)民間資本（如工商聯(lián)、民間團(tuán)體、企業(yè)商會、企業(yè)聯(lián)合會）、外資組建基礎(chǔ)設(shè)施或產(chǎn)業(yè)投資基金。二是一些實(shí)力較強(qiáng)的融資平臺與金融機(jī)構(gòu)、大型機(jī)構(gòu)投資者合作成立股權(quán)投資基金。這需要放寬各類大型機(jī)構(gòu)投資者對基礎(chǔ)設(shè)施股權(quán)投資的比例限制。三是直接吸引外資、民間資本、央企等各類資本入股基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。預(yù)計(jì)隨著地方政府舉債空間越發(fā)有限，未來與外部投資者的合作可能性將越來越大。

上述5種方式在具體運(yùn)用中，若負(fù)債率不高，可采取市政債與資產(chǎn)證券化形式；若負(fù)債率已經(jīng)較高，基礎(chǔ)設(shè)施投資任務(wù)仍較繁重，可考慮項(xiàng)目融資、股權(quán)（產(chǎn)業(yè)）投資基金、與各類資金合作等形式。在融資順序上，應(yīng)交叉有限地使用債權(quán)與股權(quán)融資形式，形成多元化的融資結(jié)構(gòu)和合理的財(cái)務(wù)杠桿。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中財(cái)政與金融配合支持的可持續(xù)性機(jī)制

（一）短中期建議。

1.提升地方債務(wù)透明度。一是建立公開透明的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度和融資平臺財(cái)務(wù)報(bào)告制度。二是健全對地方政府及融資平臺債務(wù)的外部監(jiān)督體制。建議提升地方人大監(jiān)督權(quán)力，形成對地方財(cái)政有力的監(jiān)督體系。成熟時(shí)還可參照法國、巴西模式，將各級審計(jì)部門改組為“審計(jì)法院”，享有更多的事后審查調(diào)查、公訴權(quán)甚至判決處罰權(quán)，并接受各級人大的監(jiān)督。地方人大和審計(jì)部門的監(jiān)督審計(jì)結(jié)果，都應(yīng)向公眾公布。

2.制定并嚴(yán)格遵守中期財(cái)政規(guī)劃和融資平臺舉債規(guī)劃。一是將地方政府債務(wù)收支全部納入預(yù)算管理。二是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定并嚴(yán)格執(zhí)行地方政府中期財(cái)政規(guī)劃。地方政府應(yīng)制定嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算五年規(guī)劃、長期公共資本投資五年規(guī)劃。政府應(yīng)定期公布其相應(yīng)執(zhí)行情況，如連續(xù)2-3年超出原定目標(biāo)，上級政府將截留相應(yīng)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，迫使其調(diào)整過度投資行為，回到原有中期規(guī)劃軌道。三是堅(jiān)持地方債務(wù)規(guī)?？刂圃瓌t。通過“控制存量、約束增量”的方法和經(jīng)濟(jì)增長中化解的思路，將地方債務(wù)控制在我國GDP的一定比例范圍。

3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評估體系。一是構(gòu)建靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。按照可測、可控原則，從短期角度可以設(shè)計(jì)償債率、負(fù)債率、赤字率等指標(biāo)。突破一定標(biāo)準(zhǔn)的地方政府，將被分別評級為進(jìn)入黃燈區(qū)、紅燈區(qū)，對進(jìn)入紅燈區(qū)的地方政府舉債進(jìn)行嚴(yán)格禁止或適度限制，直到其重返綠燈區(qū)。二是探索構(gòu)建地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估多維評價(jià)框架。應(yīng)全面評估地方政府債務(wù)或轄區(qū)融資平臺的可持續(xù)性，比較重要的因素包括綜合財(cái)力、融資平臺現(xiàn)金流狀況、金融生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ?。通過各省市橫向?qū)Ρ龋蛘咦陨頃r(shí)間序列的縱向?qū)Ρ?，更好地了解自身風(fēng)險(xiǎn)狀況。方法上可采用層次分析法和專家評價(jià)賦權(quán)法相結(jié)合的多維綜合評價(jià)方式。

（二）長期建議——財(cái)稅關(guān)系、政績考核與地方債務(wù)控制模式。

1.理順中央與地方的財(cái)稅關(guān)系。可逐步探索增加地方財(cái)力和財(cái)政自主權(quán)的合理辦法。一是根據(jù)公共財(cái)政導(dǎo)向，厘清由中央承擔(dān)卻交給地方的事權(quán)，加大相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，特別是一般性預(yù)算轉(zhuǎn)移支付的力度。推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的清理整合，提升轉(zhuǎn)移支付和稅收分享機(jī)制的透明度。二是財(cái)政管理體制的扁平化。發(fā)展方向是趨向中央、省、市縣三級體制，特別是要優(yōu)先保證縣級政府一般性轉(zhuǎn)移支付需求，增加縣域可支配財(cái)力。三是探索市縣級政府穩(wěn)定的稅基。三級體制改革成功的重要因素，是不斷探索市、縣級政府穩(wěn)定的稅基來源，如財(cái)產(chǎn)稅等。

2.完善中央對地方考核機(jī)制。要避免今后政府性投資和舉債過快增長，中央應(yīng)加快完善多元化的政績指標(biāo)考核體系，并嚴(yán)格執(zhí)行。建議將地方政府對中期財(cái)政規(guī)劃和融資平臺舉債規(guī)劃的遵守程度、財(cái)政透明度等納入這一考核體系。

3.探索中央對地方債務(wù)管理的最優(yōu)模式。Singh和Plekhanov（2005）分析了44個(gè)國家，認(rèn)為沒有一種模式是最優(yōu)的，制度安排取決于上級政府轉(zhuǎn)移支付（財(cái)政縱向不平衡）程度、上級政府救助歷史及財(cái)政報(bào)告質(zhì)量等。應(yīng)基于如下幾點(diǎn)考慮：一是行政控制型模式是不可持續(xù)的。如我國地方政府通過巧妙采用融資平臺模式，形成了事實(shí)上的大量地方債務(wù)，充分說明了地方債務(wù)控制“宜疏不宜堵”。二是探索向中央制定規(guī)則型模式轉(zhuǎn)變。因?yàn)槲覈?cái)政轉(zhuǎn)移支付較大規(guī)模，中央掌握較大的話語權(quán)，同時(shí)我國地方政府承擔(dān)較多的事權(quán)，未來融資沖動還將持續(xù)存在。同時(shí)，協(xié)商控制型可以降低中央對地方債務(wù)信息的不對稱性，也可進(jìn)行此類模式的適度探索。三是我國地方舉債必須強(qiáng)化市場化特征。這既是我國發(fā)展強(qiáng)大的國際和國內(nèi)債券市場的需要，更是地方債務(wù)本身接受市場化約束、避免“新官不理舊債”的需要。

因此，建議我國未來的地方債務(wù)管理可考慮多重模式特征，即以中央制定規(guī)則控制的總體模式為主、市場化約束模式為次、中央與地方協(xié)商模式為輔。上述三種債務(wù)控制模式，都要求提升地方債務(wù)透明度、促進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化，否則地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的最優(yōu)模式探討將是無本之木。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，無條件救助的事后代價(jià)很大。