建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制之探討

摘 要：耕地保護(hù)是解決人口與耕地、糧食矛盾的重要途徑，是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提，更是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定的重大舉措。因此必須建立健全土地管理新機(jī)制，規(guī)范耕地使用與保護(hù)的相關(guān)制度，以夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。該文從耕地面積減少、利用率較低、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、缺少土地利用整體規(guī)劃、存在違法違規(guī)征地現(xiàn)象、土地管理制度不完善等方面對(duì)我國(guó)土地管理機(jī)制中耕地保護(hù)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗(yàn)，提出加強(qiáng)管理、規(guī)范監(jiān)督機(jī)制、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、建立健全土地管理制度等建立耕地保護(hù)的土地管理新機(jī)制的對(duì)策措施，以期與廣大土地管理工作者進(jìn)行交流與探討。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；土地管理；建立新機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）13-17-02

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是人口大國(guó)，為了保證國(guó)民的基本溫飽和國(guó)內(nèi)糧食的自給自足，必須確?；巨r(nóng)田基數(shù)、農(nóng)產(chǎn)品供需平衡以及國(guó)家糧食安全。我國(guó)實(shí)施對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)是解決人口與耕地、糧食之矛盾的重要途徑，也是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要前提，更是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定的重大舉措。在我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展過(guò)程中，不可避免地會(huì)征用部分農(nóng)業(yè)用地，然而農(nóng)業(yè)用地被征用應(yīng)該促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，為此，國(guó)家在此過(guò)程中采取法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施，要對(duì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量加以保護(hù)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于人為、社會(huì)、制度等因素出現(xiàn)了許多問(wèn)題，影響了農(nóng)業(yè)土地的安全，因此必須建立健全土地管理機(jī)制，規(guī)范耕地使用與保護(hù)的相關(guān)制度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

1 土地管理機(jī)制中耕地保護(hù)存在的問(wèn)題

1.1 耕地面積減少、利用率較低 我國(guó)每年因非農(nóng)業(yè)建設(shè)而需要占用一定面積的耕地，耕地面積逐年減少，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，很多地方為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程將附近的耕地征用，使糧食生產(chǎn)與城鎮(zhèn)化建設(shè)出現(xiàn)了矛盾。同時(shí)耕地利用率偏低、管理粗放，土地在受到人為或自然的損壞后，無(wú)人修復(fù)，存在土地閑置、遭破壞等現(xiàn)象，造成了土地資源的浪費(fèi)。

1.2 農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù) 由于農(nóng)民的生產(chǎn)和生活來(lái)源主要依賴(lài)土地，當(dāng)農(nóng)民的耕地被占用之后，一時(shí)沒(méi)有找到謀生的出路，失去了最低的生活保障。雖然在土地征用后，政府會(huì)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等，但是由于大多為一次性補(bǔ)償，沒(méi)有建立后續(xù)的完善的社會(huì)保障體系，農(nóng)民未來(lái)的就業(yè)和生活來(lái)源還存在一定的問(wèn)題，農(nóng)民權(quán)益未得到有效的保護(hù)。

1.3 缺少土地利用整體規(guī)劃 我國(guó)和各個(gè)地區(qū)尚未形成整體的土地利用規(guī)劃以及耕地保護(hù)規(guī)劃措施，對(duì)土地的使用特別是耕地征用的隨意性較大。一些地方不按照實(shí)際情況，隨意擴(kuò)大城市規(guī)劃范圍，并且更改耕地位置和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，違反規(guī)劃和計(jì)劃批地、用地，缺乏對(duì)征用土地用途的管控，導(dǎo)致土地資源的減少與浪費(fèi)。

1.4 違法違規(guī)征地 在征地過(guò)程中公共設(shè)施和公益事業(yè)以及公共利益是征地適用的重要條件，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，由于“公共”范圍界定不清或故意混淆，有的地方不按規(guī)定使用農(nóng)村土地征用權(quán)，或是以“公共”的名義將土地征作它用，違反了征地適用范圍和征地的操作程序。同時(shí)有的地區(qū)不按審批程序進(jìn)行征地，引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)損失、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。

1.5 土地管理制度不完善 由于土地管理制度存在一定的缺陷，監(jiān)管力度不夠，預(yù)審和審核往往流于形式，使一些地方征地頻繁出現(xiàn)問(wèn)題。如我國(guó)土地受償?shù)闹黧w為集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，但是有的失地農(nóng)民并不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而卻喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受不到生產(chǎn)和生活的保障；我國(guó)明確規(guī)定征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但是在操作過(guò)程中因缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，出現(xiàn)占用、買(mǎi)賣(mài)等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批、或先征后批、或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村土地流失；在地方預(yù)審過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目用地的標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模不進(jìn)行嚴(yán)格的審查，審查審批流于形式，耕地保護(hù)出現(xiàn)漏洞；耕地占補(bǔ)平衡制度沒(méi)有真正的落實(shí)，出現(xiàn)占用質(zhì)量較好的耕地，補(bǔ)充不適宜耕種或質(zhì)量較差的用地，從而降低土地生產(chǎn)能力。同時(shí)，農(nóng)民占地補(bǔ)償體系尚不完善，補(bǔ)償辦法沒(méi)有具體的等級(jí)與衡量標(biāo)準(zhǔn)，存在不合理、不科學(xué)等問(wèn)題。

2 建立耕地保護(hù)管理新機(jī)制的措施

2.1 建立機(jī)制，加強(qiáng)管理，嚴(yán)格監(jiān)督 對(duì)于部分不按照規(guī)定使用土地征用權(quán)、混淆征地使用范圍，不按照征地流程辦事的問(wèn)題，需要制定相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；利用長(zhǎng)期規(guī)劃、設(shè)計(jì)約束和限制耕地征地用途、數(shù)量、規(guī)模，辨別和區(qū)分公益用地與經(jīng)營(yíng)用地。建立司法監(jiān)督程序和耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策、法規(guī)，對(duì)破壞耕地、違法占用耕地等行為應(yīng)予以嚴(yán)厲打擊和制止。此外，要提高農(nóng)民的民主意識(shí)和加強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)，建立耕地保護(hù)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，促使農(nóng)民對(duì)土地的使用進(jìn)行監(jiān)督，保證合理利用耕地，避免濫用、閑置或破壞耕地，充分保護(hù)土地資源。

2.2 保護(hù)農(nóng)民權(quán)益 為確保農(nóng)民權(quán)益不受侵害，應(yīng)調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，完善土地征用補(bǔ)償措施，根據(jù)農(nóng)業(yè)用地的不同組成要素如耕地保護(hù)地塊、面積等作出補(bǔ)貼資金及違約責(zé)任的詳細(xì)規(guī)定，給予農(nóng)民合理、及時(shí)的補(bǔ)償，并且要從解決農(nóng)民的根本生計(jì)入手，為農(nóng)民提供社會(huì)保障以及就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)還要設(shè)定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)民后期的生產(chǎn)和生活提供保障及經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

2.3 建立健全土地管理制度 （1）要建立城鎮(zhèn)長(zhǎng)期規(guī)劃，實(shí)施土地分級(jí)管理。為了避免不按規(guī)定使用土地征用權(quán)，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、地質(zhì)地貌、城區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，實(shí)行土地的統(tǒng)一管理。同時(shí)還應(yīng)組織林業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等職能部門(mén)協(xié)調(diào)配合，從生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城鄉(xiāng)綠化、森林工程建設(shè)、退耕還林、土地承包經(jīng)營(yíng)等方面對(duì)耕地保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，使各部門(mén)明確分工，認(rèn)真履行管理職責(zé)，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，優(yōu)化土地的合理規(guī)劃，嚴(yán)格控制耕地質(zhì)量和數(shù)量。（2）利用高科技與現(xiàn)代化技術(shù)，建立以高分辨率衛(wèi)星或航測(cè)正射影像為底圖的資料庫(kù)，收集土地利用現(xiàn)狀、土地規(guī)劃等相關(guān)信息；同時(shí)還要對(duì)我國(guó)的土地情況進(jìn)行普查，獲得真實(shí)、準(zhǔn)確、有效的數(shù)據(jù)信息，并根據(jù)國(guó)家規(guī)劃建立土地詳細(xì)的管理信息系統(tǒng)，為土地宏觀規(guī)劃與管理提供數(shù)據(jù)支持。全面規(guī)劃實(shí)施耕地保護(hù)的分級(jí)管理，細(xì)化農(nóng)業(yè)地區(qū)管轄，作好征用土地的組織上報(bào)和審核審批工作。（3）建立耕地保護(hù)責(zé)任制。為避免不按規(guī)定使用土地征用權(quán)以及不按流程辦事的問(wèn)題出現(xiàn)，應(yīng)建立并落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制度，制定相關(guān)法律法規(guī)和政策，根據(jù)土地的不同區(qū)域歸屬、規(guī)劃與使用方向，建立各級(jí)耕地保護(hù)責(zé)任制，并落實(shí)到人，對(duì)土地利用總體規(guī)劃所確定的基本耕地保護(hù)面積、年度計(jì)劃執(zhí)行情況全權(quán)負(fù)責(zé)，并明確責(zé)任，制定和落實(shí)責(zé)任追究制度。

總之，隨著我國(guó)土地管理新機(jī)制的建立和不斷完善，應(yīng)該珍惜和合理利用每一寸土地，使耕地得到進(jìn)一步保護(hù)，確保耕地“紅線”不被逾越，以維護(hù)國(guó)家糧食安全，滿(mǎn)足社會(huì)安定和人口增加對(duì)耕地的需求，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。

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