中國(guó)農(nóng)村土地制度及改革研究——不同主題的邏輯分析

柳建平

(西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅蘭州 730070)

中國(guó)農(nóng)村土地制度及改革研究
——不同主題的邏輯分析

柳建平

(西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅蘭州 730070)

將改革開放以來國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村土地制度及改革的眾多研究成果，以不同主題的方式，分別從“法律與產(chǎn)權(quán)、公平與效率、權(quán)利與利益、公有與私有”等不同關(guān)系的角度，予以邏輯分析，揭示當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村土地制度存在的主要缺陷和改革的核心問題，以達(dá)到限制公權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的肆意侵奪，使土地增值利益的分配更傾向于“三農(nóng)”的目的。

農(nóng)地制度;農(nóng)地產(chǎn)權(quán);制度變遷;公平與效率

始于20世紀(jì)80年代初以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度改革極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，但隨著國(guó)家工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快及農(nóng)村改革的逐步深入，其弊端卻日益突出。為此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界就農(nóng)地制度及改革問題進(jìn)行了大量研究，跨度之長(zhǎng)、內(nèi)容之廣、觀點(diǎn)之多、爭(zhēng)論之烈，恐無其他任何問題能比?？v觀這些研究，若以研究主題為線索、尋求相對(duì)或相近關(guān)系，可將中國(guó)農(nóng)地制度及改革中幾個(gè)最為重大的關(guān)系和問題概括為:“法律與產(chǎn)權(quán)”、“公平與效率”、“權(quán)利與利益”、“公有與私有”等。“法律與產(chǎn)權(quán)”——一直被視為是農(nóng)地制度改革的核心問題，由于法律“所有權(quán)”的重大缺陷，導(dǎo)致了在其框架下的其他正式制度難以自洽，也使得產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)約束功能難以發(fā)揮，實(shí)踐中的誘致性制度變遷呈現(xiàn)出多維發(fā)散態(tài)勢(shì);“公平與效率”——其關(guān)系的協(xié)調(diào)是農(nóng)地制度改革中遇到的又一重大難題，農(nóng)民缺乏社會(huì)保障及為了農(nóng)村穩(wěn)定似乎要求農(nóng)地的“公平分配”，同時(shí)快速推進(jìn)的工業(yè)化又內(nèi)在地要求農(nóng)業(yè)效率的提高，二者之間似乎形成了難解的死結(jié);“權(quán)利與利益”——農(nóng)地制度改革的真正實(shí)質(zhì)和核心問題，政府及利益相關(guān)者與農(nóng)民圍繞土地利益分配展開了激烈的博弈，農(nóng)民正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)益受到權(quán)勢(shì)的極大侵犯;“公有與私有”——農(nóng)地制度改革最終的指向該在何方?其實(shí)“權(quán)利與利益”已給出了答案，“公平與效率”僅是一個(gè)鋪墊，“法律與產(chǎn)權(quán)”就是博弈的結(jié)果，因而繼續(xù)“改良”仍是中國(guó)農(nóng)地制度變革的基本走向。

一、法律與產(chǎn)權(quán):正式制度凝固、誘致性制度變遷發(fā)散

自1984年《憲法》規(guī)定“農(nóng)村土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”以來，這一憲法式原則規(guī)定及其以后出臺(tái)的相關(guān)土地法律制度一直遭到眾多學(xué)者的質(zhì)疑和批評(píng)，因而，對(duì)農(nóng)地法律制度及產(chǎn)權(quán)問題的研究一直是農(nóng)村土地制度研究中的核心問題。本文主要從法學(xué)背景的法律規(guī)定和經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的產(chǎn)權(quán)角度對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述。

(一)法學(xué)背景的研究

從法學(xué)背景來看，目前我國(guó)涉及農(nóng)村土地關(guān)系界定，有關(guān)土地所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)的劃分，土地征占用以及土地糾紛處理等方面的法律法規(guī)主要有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水土保持法》、《草原法》、《林業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)。

從農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬的法律規(guī)定來看，存在的主要問題是:法律條文含糊、所有權(quán)主體模糊、法律規(guī)定與實(shí)際權(quán)屬不一致。首先，對(duì)所有權(quán)主體所指“集體”的法律規(guī)定較為含糊。如在《憲法》中，農(nóng)村土地被籠統(tǒng)界定為歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，在《民法通則》中界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村兩級(jí)，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。那么，法律規(guī)定所指的到底是“哪個(gè)集體”、“什么組織代表集體”?在法律上明顯存在著含糊、不明確。其次，“集體”的非人格化導(dǎo)致所有權(quán)主體模糊，雖然有其法律規(guī)定，但又缺乏法律意義上的資格。按法律規(guī)定，“村民委員會(huì)”是一個(gè)多功能的社區(qū)自治組織，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格，“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織”又是非單一的、多種形式的，現(xiàn)實(shí)中只能找到所謂集體的成員，并沒有對(duì)應(yīng)的惟一“組織”，所以農(nóng)村土地存在著所有權(quán)主體缺位的問題。再次，由于存在上述意義上的缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)在法律規(guī)定和實(shí)際權(quán)屬運(yùn)用中的不一致性。在農(nóng)地所有權(quán)實(shí)際權(quán)屬的運(yùn)用中，各級(jí)政府通過超法律、甚至通過立法控制或限制農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)和交易權(quán)(屬所有權(quán)的基本內(nèi)容)，而實(shí)際上瓜分了土地所有權(quán)的大部分，且上級(jí)政府比下級(jí)政府擁有更大的處置權(quán)，前者規(guī)定后者的實(shí)際處置權(quán)限［1］。

正是由于農(nóng)地制度在所有權(quán)歸屬方面的法律缺陷，這一法律制度遭致眾多學(xué)者的批判。如:周其仁指出:集體公有制既不是“共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)”，也不是純粹的國(guó)家所有權(quán)，實(shí)際上成為由國(guó)家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)制度安排［2］。高富平認(rèn)為，由傳統(tǒng)計(jì)劃體制演變而來的兩種公有制歸屬形式不是民法上的所有權(quán)，因?yàn)樗荒苤苯舆M(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，只具有界定土地歸屬于兩個(gè)抽象群體“全民和農(nóng)民集體”的作用［3］。秦暉2006年在比較中外民法制度后指出:各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家民法體系中就沒有“集體所有制”提法，這是因?yàn)槭澜缟蠌膩頉]有非官非民的“集體”，如果是老百姓自由結(jié)成的民間性集體，那還是私有制。

從對(duì)農(nóng)地使用權(quán)規(guī)定及保護(hù)的法律研究來看，雖然有些學(xué)者從“權(quán)能”的角度認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地使用制度已具有“準(zhǔn)所有權(quán)”或“有期限的所有權(quán)”功能，但學(xué)界普遍認(rèn)為:由于農(nóng)地所有權(quán)存在的缺陷，使得實(shí)際上存在的多元主體都會(huì)利用其所擁有的支配權(quán)行使權(quán)能、謀取收益，因而使得農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)始終處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。雖然相關(guān)法律賦予了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，并依法有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，但這些法律規(guī)定的權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中卻難以得到有效保護(hù)。權(quán)利通常需要通過交易產(chǎn)生，國(guó)家所起的作用至多在于為權(quán)利界定制定規(guī)則和提供保護(hù)。但中國(guó)社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)卻不是通過市場(chǎng)交易形成的，而是由國(guó)家計(jì)劃制造的，反映在農(nóng)地制度的執(zhí)行中就是“土地權(quán)利被土地權(quán)力替代”［4］。以基層權(quán)力機(jī)構(gòu)(鄉(xiāng)、村)為例，雖然我們通常認(rèn)為“集體所有權(quán)”是抽象的、虛擬的，但在現(xiàn)實(shí)中它又是確實(shí)的“集體所有權(quán)”代表，并且政治權(quán)力結(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)村干部成為農(nóng)村土地所有權(quán)的人格化主體。中國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地一系列法律、政策都要通過鄉(xiāng)村干部來落實(shí)，而國(guó)家監(jiān)督鄉(xiāng)村干部正確執(zhí)行法律的成本極高，使得干部擁有實(shí)際的土地控制權(quán)力。同時(shí)由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或鄉(xiāng)村干部都有著不同于農(nóng)民整體的利益要求，一般傾向于直接控制相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)地?？傊?，假如國(guó)家在將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)戶的過程中缺乏直接有效的手段，或過多地依賴于國(guó)家與農(nóng)戶以外其他農(nóng)地利益集團(tuán)的力量，那么，這些利益集團(tuán)將使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施后果與最初的政策設(shè)計(jì)產(chǎn)生顯著的偏差。

這一現(xiàn)狀正如黨國(guó)英2005年所言:農(nóng)地使用制度(主要指土地承包法)實(shí)際上顯示了國(guó)家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割，但卻沒有明確、合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端，但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架，不免在邏輯上漏洞昭然，在實(shí)踐中弊端叢生。當(dāng)法律不能清晰界定權(quán)利邊界，或者界定之后又不能維護(hù)這種界定的有效性，實(shí)際的政治力量就要發(fā)生作用。這其中最大的問題是在政治關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民會(huì)受到利益的侵害，而法律本來想削弱的“集體”力量卻因現(xiàn)實(shí)的政治關(guān)系而得到加強(qiáng)［5］。

從對(duì)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)(物權(quán))規(guī)定及保護(hù)的法律研究來看，法學(xué)界對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的法律屬性一直爭(zhēng)論不休，而《承包法》的一些條款不利于土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)，更甚曾被寄予厚望的《物權(quán)法》，最終在有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定方面墨守成規(guī)，并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。首先，雖然自20世紀(jì)90年代以來法學(xué)界就我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)的法律屬性(是用益物權(quán)?還是債權(quán)?)的爭(zhēng)論一直在進(jìn)行，一些法律研究者也試圖在現(xiàn)行所有權(quán)框架內(nèi)構(gòu)建出“中國(guó)特色”的農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化理論①如高富平認(rèn)為我國(guó)的土地使用權(quán)不再是所有權(quán)的一項(xiàng)或幾項(xiàng)權(quán)能，而成為獨(dú)立存在的權(quán)利，起著其他國(guó)家土地所有權(quán)的功能，具備所有權(quán)應(yīng)當(dāng)具備的所有權(quán)能，因而將使用權(quán)塑造成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的基礎(chǔ)性概念，以此來建立我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系。具體參見:高富平．土地使用權(quán)客體論——我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度設(shè)計(jì)的基本設(shè)想［J］．法學(xué)，2001(11);張樹義也提出，將集體無法行使的所有權(quán)權(quán)能，添加到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，擴(kuò)大其權(quán)能，使其具備占有、使用、收益和處分的全部權(quán)能，從而實(shí)現(xiàn)所有權(quán)化。具體參見:張樹義．中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的法學(xué)透視［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002;楊述興認(rèn)為，我國(guó)集體土地所有權(quán)在權(quán)利形態(tài)上為總有，村民對(duì)其所在集體的土地享有總有權(quán)，總有權(quán)在性質(zhì)上屬于物權(quán)?；诳傆袡?quán)理論，村民對(duì)其所在集體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以被定性為物權(quán)，但集體組織之外的主體對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)質(zhì)上應(yīng)是債權(quán)。，但不可否認(rèn)的事實(shí)是，這種理論還是顯得蒼白。黃少安等2008年認(rèn)為［1］，既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依據(jù)承包合同獲得的在一定期限內(nèi)的農(nóng)地使用權(quán)，本質(zhì)上就是債權(quán)。當(dāng)然通過債權(quán)的物權(quán)化可以增強(qiáng)使用權(quán)的排他性，但農(nóng)民在沒有獲得土地所有權(quán)的情況下，“承包土地的權(quán)利或資格”本身不能轉(zhuǎn)讓，則土地權(quán)利的分配權(quán)——即對(duì)農(nóng)地的最終支配權(quán)仍然由政府控制，所有權(quán)主體多元化的格局不會(huì)改變。這樣，農(nóng)民只能獲得土地的使用收益，而不能獲得土地的增值收益。其次，從《承包法》的一些條款來看，第27條所規(guī)定的土地是否可以調(diào)整，可由雙方在承包合同中約定條款，顯然在一定程度上降低了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性。因?yàn)椋餀?quán)是由法律公示的、確定的、具有排他性的權(quán)利，而債權(quán)是約定的，權(quán)利配置取決于參與雙方的談判;第26條規(guī)定，承包期內(nèi)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包地。這說明農(nóng)地承包權(quán)并不是一個(gè)獨(dú)立存在的權(quán)利，它以權(quán)利擁有者保持一定的身份特征為前提。顯然，在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，后來的經(jīng)營(yíng)者將可能面臨著因原土地承包者身份改變導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。再次，雖然《物權(quán)法》首次肯定了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，但仍然存在著諸多不完善之處。一是《物權(quán)法》承襲了我國(guó)國(guó)情下土地制度的特色，明確體現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二元區(qū)分。對(duì)于農(nóng)地所有權(quán)，忠實(shí)延承了“三級(jí)所有”的規(guī)范模式，繼續(xù)了學(xué)界一直詬病的“所有權(quán)主體虛位”，因而使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性難以貫徹落實(shí)。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)所受不合理?xiàng)l款限制，如《物權(quán)法》第128和133條規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)準(zhǔn)用《承包法》之規(guī)定，而《承包法》第37條規(guī)定，對(duì)于通過家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”，這一規(guī)定在理論上嚴(yán)重違背了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在實(shí)踐中也為農(nóng)地實(shí)際控制人干涉農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)提供了空間。特別是《物權(quán)法》以最新法律對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押再次明令禁止，沒有抵押權(quán)的物權(quán)無疑是不完整的。三是農(nóng)村土地征收中的公共利益界定問題。一如既往，《物權(quán)法》沒有對(duì)公共利益作出任何實(shí)質(zhì)性的界定，而在農(nóng)地征收的實(shí)踐中，往往存在著借公共利益之名，以剝奪“多數(shù)人利益”為代價(jià)實(shí)現(xiàn)“少數(shù)人利益”。

(二)經(jīng)濟(jì)學(xué)背景的研究

法律僅是決定產(chǎn)權(quán)狀況的一項(xiàng)最重要的正式制度，此外產(chǎn)權(quán)狀況還會(huì)受到政府政策及諸多非正式制度等因素的影響。產(chǎn)權(quán)就是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一般來說，一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)具有三個(gè)基本屬性，即可分解性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要從4個(gè)方面發(fā)揮作用:一是利益激勵(lì)，一般來講，產(chǎn)權(quán)越明晰，激勵(lì)功能就越高;反之則越低。二是責(zé)任約束，即在界定產(chǎn)權(quán)時(shí)，不僅要明確當(dāng)事人的利益，而且要明確當(dāng)事人的責(zé)任。三是外部性內(nèi)部化，即當(dāng)存在外部性時(shí)，產(chǎn)權(quán)具有引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性內(nèi)在化的激勵(lì)作用。四是資源配置，資源配置的效率取決于交易費(fèi)用的大小。交易費(fèi)用低，資源配置效率就高，而產(chǎn)權(quán)的明確界定有利于交易費(fèi)用的減少。

從當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整性來看，正由于產(chǎn)權(quán)“元制度”(憲法規(guī)定的所有權(quán)制度)的缺陷所致，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的可分解性難以自洽、權(quán)利的排他性弱化、可轉(zhuǎn)移性降低。首先，從農(nóng)地“集體所有”分解成的“兩權(quán)分離”本身存在著內(nèi)在矛盾，是屬于行政化而非市場(chǎng)化的分離［6］。這一矛盾一方面來源于當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“集體”的官辦屬性，更重要的一個(gè)方面是土地法治缺失及契約的不穩(wěn)定性②按照秦暉的理解，地權(quán)要么歸民，要么歸官。如果“農(nóng)民集體”是自由結(jié)成，當(dāng)然這樣的“集體所有”仍然屬歸民，而如果集體是官辦的，那么地權(quán)就是歸官。進(jìn)一步，地權(quán)歸誰倒也無所謂，關(guān)鍵是地權(quán)授予或分解后有無可靠的保障。如果沒有，這樣的地權(quán)本質(zhì)上是“奴役”。(具體參見:秦暉．地權(quán)六論［J］．社會(huì)科學(xué)論壇，2007，(5上)．這一觀點(diǎn)與前文所述馬克斯·韋伯的基本一致?！，F(xiàn)實(shí)地看，中國(guó)農(nóng)地“集體所有”僅是字面的，實(shí)際上形成了多級(jí)政府所有、甚或鄉(xiāng)村干部所有、更甚者成為“官集體所有”，因而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民地權(quán)僅僅是名義上的［1］。其次，正是源自“兩權(quán)分離”內(nèi)在的矛盾，也導(dǎo)致了農(nóng)民土地使用權(quán)的排他性功能處于非常弱勢(shì)的狀況。農(nóng)民的土地使用權(quán)變質(zhì)為“只是臨時(shí)使用，有益則受，無益則罷，再無其他權(quán)利可言”，所以出現(xiàn)了很多地方的村黨支部書記把土地賣了，農(nóng)民還不知道。一些沒有責(zé)任心的官員和不法商人(包括外商)相互勾結(jié)，以各種名目侵占農(nóng)民的耕地，所到之處，毀人莊稼，拆人老屋，挖人祖墳，強(qiáng)迫農(nóng)民遷移，美其名曰“成片開發(fā)”、“國(guó)家建設(shè)”、“城市化需要”。一些地方干部已經(jīng)總結(jié)出了“以地生財(cái)，以財(cái)建市，以市引商，以商發(fā)財(cái)，以財(cái)升官”的道路［7］。再次，農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)被現(xiàn)行法律及政策又以“農(nóng)地保護(hù)”、“糧食安全”等國(guó)家戰(zhàn)略嚴(yán)格限定在“農(nóng)用”范圍內(nèi)，而具有很高增值收益的農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)交易權(quán)完全由官方壟斷。即使在“農(nóng)用”范圍內(nèi)，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)往往是通過自上而下的動(dòng)員部署進(jìn)行的計(jì)劃調(diào)節(jié)，嚴(yán)重背離市場(chǎng)需求。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)在矛盾的制約，農(nóng)地需求者(主要指農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司等)與分散農(nóng)戶的交易成本很高，難以達(dá)成協(xié)議，而由鄉(xiāng)村集體(村委會(huì))主持的轉(zhuǎn)讓中，低租高包、損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象極為普遍。就是農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，也因產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的限制和農(nóng)業(yè)比較收益低下，發(fā)生率極低。與此同時(shí)，受法外利益激勵(lì)，處于城郊的許多農(nóng)民或集體超越法律的規(guī)定，通過建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”出售、自建廠房出租、土地使用權(quán)入股、集體建設(shè)用地抵押融資等形式，誘發(fā)了政府無法監(jiān)管的土地“灰色市場(chǎng)”。

從當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮來看，由于產(chǎn)權(quán)屬性的不完整性，對(duì)其正常功能的發(fā)揮產(chǎn)生了一定的阻滯效應(yīng)或異化效應(yīng)。首先，產(chǎn)權(quán)界定不清晰，限制了產(chǎn)權(quán)約束和激勵(lì)功能的正常發(fā)揮。由于所有權(quán)主體和使用權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任沒有具體的規(guī)定，使得產(chǎn)權(quán)對(duì)各相關(guān)利益者的行為難以形成有效的制約，村委會(huì)非法賣地或集體土地低價(jià)出租、出讓，弱勢(shì)的農(nóng)民總是感覺到缺乏理直氣壯的法理，小則忍之、大則動(dòng)暴，投告無門、越級(jí)上訪，近些年因土地糾紛引起的群體性事件已成為這類事件中的主要部分。同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致的農(nóng)地使用權(quán)一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)，嚴(yán)重弱化了農(nóng)民對(duì)土地收益的長(zhǎng)期預(yù)期與投資，導(dǎo)致其行為的短期化。不穩(wěn)定的地權(quán)會(huì)降低農(nóng)戶進(jìn)行長(zhǎng)期投資的積極性并帶來生產(chǎn)效率的損失，也加重了日益惡化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，如土地的沙漠化③楊小凱認(rèn)為:如果中國(guó)的土地實(shí)現(xiàn)了私有化，因人為因素造成的一些生態(tài)環(huán)境問題就會(huì)消失。具體可參見:楊小凱、江濡山談話錄:中國(guó)改革面臨的深層次問題——關(guān)于土地制度改革［J］．戰(zhàn)略與管理，2002，(5)。。其次，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致的外部性效應(yīng)難以內(nèi)部化。目前對(duì)于集體土地所有者而言，他們經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全部成本，并不完全由他們來承擔(dān)，外人或社會(huì)受到的影響他們不管，他們的行為可能對(duì)社會(huì)有損，但不一定要負(fù)責(zé)任，結(jié)果就排除了“使用財(cái)產(chǎn)就要付費(fèi)”的體制的應(yīng)用，導(dǎo)致了很大的外部性。

從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果來看，一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題，已成為影響當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的主要問題之一。中國(guó)的問題主要是解決農(nóng)民問題，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心又是土地制度［7］。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題，不僅僅影響到“三農(nóng)”問題的根本解決，也影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。首先，從對(duì)“三農(nóng)”本身的影響來看，楊小凱認(rèn)為，土地制度問題是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村面臨的所有問題中的最核心問題，目前存在的“三農(nóng)”問題，根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有。對(duì)任何一個(gè)國(guó)家，特別是農(nóng)業(yè)國(guó)家而言，土地制度若得不到徹底解決，國(guó)家就不穩(wěn)定，大多數(shù)民眾就無法安居樂業(yè)［8］。文貫中認(rèn)為，對(duì)現(xiàn)行土地制度的固化，必然導(dǎo)致制度性排斥農(nóng)村人口的外生型城市化的畸形發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)工資、匯率調(diào)整以及中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響，并阻礙資本市場(chǎng)發(fā)育的深化，加劇城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的收入差距，不利于“三農(nóng)”問題的徹底解決與和諧社會(huì)的順利構(gòu)建［9］。

二、公平與效率?擬或權(quán)利與利益?

(一)公平與效率

改革開放以來，中國(guó)的農(nóng)地制度演變似乎總是圍繞著“公平”這一主線，而“效率”僅作為公平的依附物，時(shí)不時(shí)地想擺脫公平的束縛，但當(dāng)它遠(yuǎn)離主線一定位置時(shí)，便失去繼續(xù)前進(jìn)的能量，甚至又會(huì)被吸附回來。在土地權(quán)力由國(guó)家轉(zhuǎn)移到集體的承包責(zé)任制初期，土地依村莊人口均分實(shí)現(xiàn)了中國(guó)歷史上絕無僅有的農(nóng)地占有及使用公平，但因村莊人口的變化性，這一公平僅僅只是某一時(shí)點(diǎn)上的公平，而常態(tài)總是偏離公平點(diǎn)，于是乎便有了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”制度。產(chǎn)生這一制度的動(dòng)因，姚洋認(rèn)為土地制度的選擇是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偸找媾c談判成本和效率損失之間的權(quán)衡過程，因此，以均地為特征的土地制度有其合理性，是一個(gè)理性的集體行動(dòng)［10］。但依村莊人口均分的土地分配原則卻帶來了農(nóng)業(yè)效率的損失，如20世紀(jì)80年代后期農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的下降或長(zhǎng)期徘徊不前。此外，如濫挖、亂占導(dǎo)致的生態(tài)危機(jī)，特別是村集體組織在土地調(diào)整中的隨意性及“尋租”行為，也在一定程度上積累了大量農(nóng)村社會(huì)矛盾。針對(duì)這一狀況，2003年出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》試圖通過在集體內(nèi)部平均分配土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)維持“公平”，同時(shí)以土地流轉(zhuǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)而擺脫“效率”的困境，特別在2004年國(guó)家又出臺(tái)了截?cái)唷靶≌{(diào)整”的文件，試圖在某一時(shí)點(diǎn)相對(duì)公平的基礎(chǔ)上以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、進(jìn)而提高效率。能否實(shí)現(xiàn)“公平”與“效率”的兼得問題，也就成為學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的另一個(gè)焦點(diǎn)。對(duì)這一問題有代表性傾向的研究主要有:一是以秦暉為代表的對(duì)土地分配公正原則的質(zhì)疑，二是以姚洋為代表的“公平”對(duì)“效率”抵消的觀點(diǎn)，三是以黃少安為代表的“效率”與“公平”二者皆難得的觀點(diǎn)。

秦暉認(rèn)為，當(dāng)今中國(guó)不存在如發(fā)達(dá)國(guó)家所面臨的那種“效率與公平(結(jié)果平等)的兩難選擇”，在當(dāng)今中國(guó)，公正至上，效率即在其中。農(nóng)村改革中產(chǎn)生的種種影響資源配置優(yōu)化與效率的問題，不少與土地問題上的公正原則受破壞有關(guān)，與“是否分家”不講民主、“怎樣分家”不講自由有關(guān)，將本來很容易達(dá)到公平的土地權(quán)利分配人為復(fù)雜化，使得“現(xiàn)狀”離“起點(diǎn)”(公平)趨遠(yuǎn)。如他引用的資料表明，20世紀(jì)90年代初中國(guó)農(nóng)戶實(shí)際使用土地分配的基尼系數(shù)達(dá)到了0．41，1995年的基尼系數(shù)在土地重分過的地區(qū)達(dá)到了0．47，沒有重分過的地區(qū)最高達(dá)到0．58［11］。姚洋通過對(duì)江西和浙江調(diào)查資料所進(jìn)行的實(shí)證研究表明，地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)土地投入和土地產(chǎn)出確實(shí)存在著顯著的正向效應(yīng)，而且更自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)更能增加產(chǎn)出水平。同時(shí)，他也認(rèn)為，更加個(gè)人化的土地制度會(huì)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但這種效率損失可能被農(nóng)地制度的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能所抵消(具體的影響又難以估計(jì))，而且這后兩種功能對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定具有重要作用［12］。至于土地的公平分配問題，他認(rèn)為:公平是土地集體所有制所賦予農(nóng)戶不可剝奪的權(quán)利，即使社會(huì)保障不再是一個(gè)問題，單是對(duì)公平的追求也會(huì)導(dǎo)致土地的調(diào)整。既然成員權(quán)保證每個(gè)人對(duì)集體土地享有同等的權(quán)利，我們就沒有理由指責(zé)農(nóng)民對(duì)公平的要求。黃少安認(rèn)為，農(nóng)地均分承包的制度安排只追求起點(diǎn)的相對(duì)平等(在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部)，而希望通過穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得過程的效率(承包期內(nèi))，但是土地的均分承包是以產(chǎn)權(quán)不清晰為前提，以破壞產(chǎn)權(quán)排他性為代價(jià)的，“效率”則需要通過清晰界定產(chǎn)權(quán)、增強(qiáng)排他性來實(shí)現(xiàn)。因而“公平與效率”的目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)手段上是沖突的。通過農(nóng)地的均分承包，與其說是保障了公平，不如說是保障了農(nóng)民的普遍就業(yè)，特別在國(guó)家經(jīng)濟(jì)已處于托達(dá)羅“起飛”階段后，以犧牲農(nóng)地“效率”換取“穩(wěn)定”，不僅效率的損失不可避免，而且對(duì)農(nóng)民而言也是非常不公平的［13］。

對(duì)農(nóng)地“公平”與“效率”的討論，往往又與農(nóng)地的生產(chǎn)功能和保障功能聯(lián)系到一起，形成兩個(gè)命題:一是土地的公平分配是為了保證農(nóng)地保障功能的發(fā)揮;二是土地的保障功能阻礙了農(nóng)地生產(chǎn)功能的發(fā)揮(效率的提高)。

溫鐵軍認(rèn)為，自包產(chǎn)到戶后，由于國(guó)家事實(shí)上不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)村公共品開支，造成農(nóng)民的社會(huì)保障轉(zhuǎn)由村社承擔(dān)。村社則以向成員分配集體所有的土地來體現(xiàn)對(duì)成員的保障，這樣就形成了土地的雙重功能，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民社會(huì)保障。而且隨著農(nóng)村實(shí)際人口的增長(zhǎng)，加之城市化過程中征地及產(chǎn)生的失地農(nóng)民人數(shù)的增加，使得土地的功能越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)農(nóng)民的生存保障功能為主［14］。這一觀點(diǎn)雖然得到學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)可，但對(duì)這一現(xiàn)象表面的“公平”之下所隱含的極大不公平也招致一些學(xué)者的批評(píng)。如姚洋認(rèn)為，以“土地保障”替代農(nóng)民的社會(huì)保障，這本身就是政府推卸責(zé)任的失職，而不應(yīng)成為“地權(quán)歸農(nóng)”的借口。同時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地規(guī)模狹小，土地細(xì)碎化程度高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入功能弱化，而且土地流轉(zhuǎn)難以大規(guī)模推進(jìn)，農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)機(jī)裝備無法全面推廣應(yīng)用，難以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，土地和勞動(dòng)力的配置效率低下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入功能弱化。另一方面，由于農(nóng)村尚未建立完備的社會(huì)保障體系，就是大量轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動(dòng)力也因就業(yè)不穩(wěn)定、不能享受城市的社會(huì)保障，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能凸現(xiàn)，且在短時(shí)期內(nèi)這一功能還無法被完全替代。這樣就在農(nóng)地的“公平”與“效率”之間形成沖突。

(二)權(quán)利與利益

在農(nóng)民之間、農(nóng)村不同經(jīng)濟(jì)組織之間以及國(guó)家、集體和農(nóng)民之間，圍繞土地形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，構(gòu)成了農(nóng)村最基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而這一關(guān)系被聚焦在“征地”及“小產(chǎn)權(quán)房”、農(nóng)民宅基地等問題上。這里僅就農(nóng)地征收中的問題來看，主要有:一是改革開放以來的三次(20世紀(jì)80年代、1992年前后和2000—2003年上半年)大規(guī)模征地，造成耕地銳減，且閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。僅以開發(fā)區(qū)建設(shè)征地為例，據(jù)2003年初國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上900余家開發(fā)區(qū)中，國(guó)家批準(zhǔn)規(guī)劃的近3 000萬畝開發(fā)區(qū)，當(dāng)時(shí)開發(fā)面積僅占規(guī)劃總面積的13．5%。二是失地農(nóng)民大量失業(yè)、引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4 000～5 000萬人［15］。國(guó)家農(nóng)調(diào)隊(duì)對(duì)云南的調(diào)查表明:高達(dá)24．6%的失地農(nóng)村勞動(dòng)力處于“賦閑在家”的狀況，并且失地農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量不高，相當(dāng)比例已經(jīng)接受就業(yè)安置的失地農(nóng)民隱性失業(yè)嚴(yán)重。與此同時(shí)，征地引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。在一些地方，政府強(qiáng)制性征地、克扣法定補(bǔ)償、推諉就業(yè)安置等引發(fā)的上訪和群體性事件逐漸增多，給農(nóng)村穩(wěn)定造成隱患?！笆У剞r(nóng)民群體”正在形成，而且有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，一些失地農(nóng)民淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面受到歧視;有些地方甚至在征地過程中非法動(dòng)用警力，與農(nóng)民發(fā)生暴力沖突。資料顯示，近年來農(nóng)村的群體性抗?fàn)幹?0%與土地有關(guān)。因而，有學(xué)者指出:土地征用問題已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)［16］。三是農(nóng)民在征地中利益損失嚴(yán)重。被征用土地的收益分配格局是，地方政府占20% ～30%，企業(yè)占40% ～50%，村級(jí)組織占25% ～30%，農(nóng)民占5% ～10%。在征地補(bǔ)償中，農(nóng)民獲得土地交易收入的5% ～10%，集體獲得約25% ～30%，各級(jí)政府和土地管理部門獲得60% ～70%，名義上屬于農(nóng)民的土地，幾乎被無償剝奪。據(jù)黨國(guó)英的研究，從1952—2002年，農(nóng)民向社會(huì)無償貢獻(xiàn)的土地收益為51 535億元;僅以2002年為例，以農(nóng)民無償貢獻(xiàn)的土地收益為7 858億元計(jì)算，相當(dāng)于無償放棄了價(jià)值26萬億的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)(按照當(dāng)時(shí)銀行利率3%計(jì)算)，而從有關(guān)數(shù)字看，自從國(guó)家實(shí)行土地征用補(bǔ)償政策以來，我國(guó)累計(jì)支付的土地征用費(fèi)不超過1 000億元［17］;據(jù)陳錫文等人的研究，1987—2002年全國(guó)非農(nóng)占用耕地直接獲取農(nóng)民土地凈收益高達(dá)30 000億元。建國(guó)以來，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地按保守估計(jì)在5億畝左右。四是土地市場(chǎng)無序混亂。由于農(nóng)地的農(nóng)轉(zhuǎn)非只有在國(guó)家征收后進(jìn)入市場(chǎng)才算合法，而這一過程中的“暴利”被政府和開發(fā)商所獲，失地農(nóng)民所獲甚少。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一項(xiàng)研究統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民和村委會(huì)只能得到土地出售價(jià)格的10%～15%。正是由于這種強(qiáng)制交易利益分配的過于懸殊，一方面引發(fā)農(nóng)民與基層政權(quán)的沖突，另一方面又激勵(lì)出一個(gè)“灰色市場(chǎng)”，非法交易集體土地、直接出賣土地、變相買賣土地等違法違規(guī)的現(xiàn)象普遍存在。

從對(duì)造成這一現(xiàn)狀原因的研究來看，眾多研究認(rèn)為，除農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清外，行政權(quán)力的過度使用，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，是現(xiàn)行征地制度的最大問題。政府濫用征地權(quán)的根本原因就在于，政府具有既是管理者又是用地者的雙重身份，歸根結(jié)底，在于政府(或部門)利益、甚或官員的個(gè)人私利。政府進(jìn)行土地征收往往是在“公共利益”的背后隱藏著一個(gè)巨大的誘因，即土地出讓收益的70%歸地方政府(《土地管理法》規(guī)定)。在出讓價(jià)格一定的情況下，政府對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑缴?，其獲得的利益越多。再者，征收土地建設(shè)往往是政府或官員大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”的最佳方式之一，也是一些官員借機(jī)“尋租”的“肥差”，“尋租”、腐敗、權(quán)力濫用往往與政府行為共生。土地問題顯示了中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中一個(gè)尷尬的局面:法律既不能約束政府的行為，也不能約束基層社會(huì)的行為。在土地問題上，農(nóng)民、村莊、基層政府實(shí)際上處于一種無規(guī)則的博弈狀態(tài)之中?！肮怖妗蹦：┺哪康牟幻鞔_，各利益主體力量不均衡——博弈主體不平等，法律規(guī)定不當(dāng)與法外行為并存——博弈過程不合理，農(nóng)民權(quán)益受損、社會(huì)問題嚴(yán)重——博弈結(jié)果不和諧。權(quán)力租金替代了權(quán)利租金。

其次，小產(chǎn)權(quán)房問題突出，農(nóng)村宅基地使用制度矛盾重重。按照《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)用地”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。但在農(nóng)地征收中，農(nóng)民收益過低，這就促使村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合起來，違反現(xiàn)行法律規(guī)定，在集體土地上自行建房銷售，并向購(gòu)房者發(fā)放由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制作的“房產(chǎn)證”。近年來，由于房地產(chǎn)價(jià)格暴漲導(dǎo)致這種“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展迅速。據(jù)調(diào)查，涉及城市居民和公司擁有的小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國(guó)村鎮(zhèn)房屋建筑面積的20%以上，在一些城市小產(chǎn)權(quán)房占城市住房總面積的比重不斷提高，如北京的占比達(dá)20%，深圳的占比高達(dá)40% ～50%［18］。小產(chǎn)權(quán)房違法，但卻涉及到眾多人的直接利益，對(duì)此如何處置?已成為一個(gè)難題。

從現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用制度來看，由于農(nóng)地集體所有的法律規(guī)定，耕地和宅基地的緊密關(guān)系，宅基地必然離不開集體所有制的產(chǎn)權(quán)框架，導(dǎo)致農(nóng)民使用的宅基地和附著于其上的房產(chǎn)在權(quán)屬上歸不同主體。同時(shí)，掌握土地所有權(quán)的集體組織又必須給自己成員以基本住房保障，從而需將宅基地使用權(quán)交給農(nóng)民。這樣，宅基地作為一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品，就不具有商品屬性，也不具有完全財(cái)產(chǎn)權(quán)利的資本屬性。在現(xiàn)實(shí)中，這一制度也面臨著一系列的問題和矛盾。一是強(qiáng)調(diào)“一戶一宅、面積限額”的政策并未達(dá)到保護(hù)耕地的目標(biāo)，而且出現(xiàn)與城市化發(fā)展相悖的結(jié)果。從1996—2006年，我國(guó)城市化率每年增長(zhǎng)1．34%，農(nóng)村人口減少了1．23億，人均宅基地面積卻從0．29畝上升到0．34畝，新增加的100萬畝村莊用地中80%為新增宅基地用地。宅基地超標(biāo)和“一戶多宅”的情況普遍存在［19］。二是宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常交易，造成宅基地大量閑置，同時(shí)隱形流轉(zhuǎn)和交易大量存在。由于大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村“空心戶”和“空心村”現(xiàn)象普遍，據(jù)估計(jì)，全國(guó)2億畝農(nóng)村宅基地中有近2 000萬畝處于閑置狀態(tài)。同時(shí)現(xiàn)行制度雖然強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民住宅不能向城市居民出售”、“不得向外村人流轉(zhuǎn)”，但現(xiàn)實(shí)中這些“灰色交易”又大量存在。當(dāng)然，對(duì)宅基地限制交易的制度也是招致學(xué)界批評(píng)的另一焦點(diǎn)，認(rèn)為這一制度既不符合法律的公平正義，不能以法律限制來實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體農(nóng)民的“特殊保護(hù)”，也不符合社會(huì)的公平正義，不應(yīng)以出生身份成為分配社會(huì)資源的依據(jù)。三是宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，是造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益損失的一個(gè)重要因素。這一制度與促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的意愿相沖突，與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的取向相沖突，與集約、節(jié)約利用土地資源的要求相沖突。

三、公有?還是私有?擬或繼續(xù)改良?

從以上僅是脈絡(luò)式的綜述可見，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度及改革以及相關(guān)問題進(jìn)行了大量的研究，眾多的研究可匯集成一句話:問題是嚴(yán)重的，原因是清楚的。但就現(xiàn)行農(nóng)村土地制度如何進(jìn)行改革，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)，一些人主張私有，一些人主張國(guó)有，一些人主張完善，可謂“極端”與“改良”并存。

第一種觀點(diǎn)主張農(nóng)村土地私有制。主張土地私有制以著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱、張五常、文貫中、黃少安等為主要代表。如楊小凱2002年認(rèn)為［8］，中國(guó)目前存在的“三農(nóng)”問題，根本癥結(jié)就在于農(nóng)村土地不屬于農(nóng)民所有，從心理上，農(nóng)民不認(rèn)為自己種的地是自己的，所以沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)投資于土地的打算。中國(guó)共產(chǎn)黨奪取政權(quán)前后，進(jìn)行的土地改革，開創(chuàng)了政府侵犯財(cái)產(chǎn)的慣例，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有極深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。土地私有化有兩個(gè)最主要的標(biāo)志:一是無限期可繼承的所有權(quán)，二是可以自由交易租賃。土地私有化后，政府可以收到可觀的交易稅和財(cái)產(chǎn)稅，同時(shí)對(duì)土地的管理也容易納入到法制化的軌道。文貫中2005年認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包責(zé)任制本來只是一種臨時(shí)性的、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求沖突的、世界上獨(dú)一無二的制度安排，因而希望將這一制度安排永久化，是有悖于人類歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和智慧結(jié)晶的，是一種不徹底的改革，是在平均主義與效率之間妥協(xié)的產(chǎn)物。土地私有是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要條件，當(dāng)然私有制并非十全十美、無懈可擊，因而對(duì)土地私有也不能求全責(zé)備。張五常也認(rèn)為實(shí)行土地私有以后可以解決許多問題，如解決目前各級(jí)政府的財(cái)政困難、減低和簡(jiǎn)化復(fù)雜的稅收制度、增加制度改進(jìn)等。黃少安2008年認(rèn)為［13］，試圖在維持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)公平與效率，實(shí)際上是不可能的。因而政府首應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任，解卸土地的保障職能，還農(nóng)民以土地所有權(quán)。而曾經(jīng)干過10年鄉(xiāng)黨委書記的張新光2004年認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度安排，實(shí)際上是城鄉(xiāng)兩大利益集團(tuán)直接博弈的結(jié)果。中國(guó)的農(nóng)地集體所有權(quán)模式至今還沒有與世界接軌，根本癥結(jié)就在于我們對(duì)歷史問題錯(cuò)誤的解讀和受僵化的政治意識(shí)形態(tài)影響。農(nóng)地私有制有利于農(nóng)民加強(qiáng)對(duì)其土地權(quán)益的自我保護(hù)。

同時(shí)，一些學(xué)者明確提出反對(duì)農(nóng)地私有化。其理由也多種多樣，主要有:現(xiàn)行制度能夠做到公平與效率的兼顧，特別是能夠保證農(nóng)地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的增值為全民所有;從歷史的角度看，土地私有會(huì)導(dǎo)致土地兼并并引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)沖突和動(dòng)亂，中國(guó)近代的衰落就是實(shí)行了土地私有制;從人多地少的國(guó)情出發(fā)，認(rèn)為土地私有化所導(dǎo)致的無地農(nóng)民難以處置;土地私有化會(huì)導(dǎo)致大面積的貧民窟;土地私有會(huì)導(dǎo)致城市化過程中的土地浪費(fèi);等等。如溫鐵軍認(rèn)為，在中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村土地已轉(zhuǎn)化為農(nóng)民社會(huì)保障的情況下，靠私有化促進(jìn)土地集中、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的邏輯是似是而非的，解決中國(guó)的“三農(nóng)”問題不能簡(jiǎn)單地套用這一西方的理論邏輯，因?yàn)檫@一邏輯還缺乏發(fā)展中國(guó)家和東南亞國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)依據(jù)，倒是教訓(xùn)不少?！绻斡赏恋厮接谢妥杂少I賣，那么，其結(jié)果非但不是快速、低成本地實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，反而是一方面農(nóng)村凋敝，小農(nóng)破產(chǎn)，無地則反;另一方面，失地農(nóng)民大批涌進(jìn)城市而難以就業(yè)——實(shí)現(xiàn)的不是城市化而是城市貧民窟化。……我們之所以至今還沒有出現(xiàn)循環(huán)往復(fù)的以土地為中心的農(nóng)民革命，也主要在于中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)并且落實(shí)了基本制度30年不變以至長(zhǎng)期不變的政治承諾［20］。而另一位曾是鄉(xiāng)黨委書記的李昌平也明確反對(duì)土地私有化，他認(rèn)為:中國(guó)農(nóng)民中的絕大多數(shù)沒有私有化的要求;現(xiàn)有農(nóng)村土地制度并不影響土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn);當(dāng)今在權(quán)力集團(tuán)化、個(gè)人化、私有化的農(nóng)村社會(huì)里不可能公正地推行土地私有化［21］。

第二種觀點(diǎn)是主張土地國(guó)有化。主張土地國(guó)有化的代表人物主要有陸學(xué)藝、黨國(guó)英、袁天勇、張德元等。他們認(rèn)為應(yīng)廢除土地集體所有制，實(shí)行一切土地國(guó)有制，賦予農(nóng)民“永佃權(quán)”，農(nóng)民可以自由地經(jīng)營(yíng)、出租、轉(zhuǎn)讓、入股甚至在國(guó)家政策允許的范圍內(nèi)出售土地。實(shí)行土地國(guó)有化，首先符合社會(huì)主義公有制的傳統(tǒng)理論，避免了土地私有化可能帶來的意識(shí)形態(tài)方面的爭(zhēng)論，相對(duì)降低了改革的政治成本。其次，實(shí)行土地國(guó)有化，強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)土地的宏觀調(diào)控權(quán)，可更加有效地遏止土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革后出現(xiàn)的土地兼并等社會(huì)問題。第三，實(shí)行土地國(guó)有化，有利于土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、重組。第四，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有、農(nóng)民“永佃”，可使鄉(xiāng)村等各級(jí)組織失去以土地為依據(jù)亂收費(fèi)的基礎(chǔ)，可有效制衡低價(jià)征用土地、隨意調(diào)整承包地、以地亂收費(fèi)等地方政府和村組織的不合理權(quán)利和行為［22］。

農(nóng)地國(guó)有化觀點(diǎn)也與一些學(xué)者的思想相背離。姚洋2000年認(rèn)為［10］，中國(guó)農(nóng)村改革的一大特點(diǎn)就是國(guó)家從農(nóng)村基層制度建設(shè)領(lǐng)域的逐步退出，從而有了農(nóng)地制度的自發(fā)性創(chuàng)新，其演變的基本方向應(yīng)當(dāng)是高個(gè)人化程度。

第三種觀點(diǎn)是主張?jiān)诂F(xiàn)行的土地承包法基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。一些學(xué)者或認(rèn)為實(shí)行農(nóng)地私有的條件并不成熟，或認(rèn)為土地私有不符合中國(guó)人多地少的國(guó)情，或以調(diào)查資料為據(jù)認(rèn)為當(dāng)代農(nóng)民沒有對(duì)土地私有的要求［23］，或認(rèn)為土地私有政治風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)太高，或認(rèn)為實(shí)行農(nóng)地私有或國(guó)有的制度轉(zhuǎn)換和運(yùn)行的費(fèi)用巨大，或認(rèn)為土地私有不能解決所有問題。陳錫文認(rèn)為，相對(duì)于土地的使用效率而言，確保土地對(duì)于農(nóng)民生存的基本保障作用，是農(nóng)民更為基本的權(quán)益，也是現(xiàn)階段整個(gè)社會(huì)對(duì)于農(nóng)村土地更為基本的要求。秦暉2007年認(rèn)為，關(guān)于土地私有制的爭(zhēng)論意義不大，原因是目前我國(guó)農(nóng)民的地權(quán)現(xiàn)狀還達(dá)不到起碼的要求，不僅談不上“所有權(quán)”，而且“使用權(quán)”往往也有名無實(shí)，因此，保護(hù)農(nóng)民地權(quán)必須從最基本的“底線”做起［11］。

四、簡(jiǎn)要結(jié)論

總之，從法律與產(chǎn)權(quán)角度總結(jié)改革開放以來我國(guó)農(nóng)地制度變遷的基本特點(diǎn)，就是表現(xiàn)為法律預(yù)設(shè)空間長(zhǎng)期凝固不化，導(dǎo)致其他正式制度只能囿于其中以“變通”甚或矛盾的形式不斷演進(jìn)，也迫使實(shí)踐中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷呈現(xiàn)多樣化發(fā)散態(tài)勢(shì)。雖然公平與效率的協(xié)調(diào)或均衡問題，確實(shí)是影響當(dāng)代中國(guó)農(nóng)地制度改革的重大問題，但核心的問題不在此，而在于土地當(dāng)前或潛在利益的分配。改革開放30年來，雖然國(guó)家在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、治政法治化等方面都有了很大發(fā)展，但與此同時(shí)形成的既得利益集團(tuán)，特別是地方政府及其附僚，憑借其強(qiáng)勢(shì)地位、甚或說權(quán)力，對(duì)這塊國(guó)家現(xiàn)存最大的蛋糕(“國(guó)企”已降為其次)必然有著非常強(qiáng)烈的分割欲望和能力，由此也構(gòu)成了農(nóng)地制度有進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性改革的強(qiáng)大阻力。因此，無論是“私有”、還是“國(guó)有”的改革方案都難以成為農(nóng)地制度博弈的均衡點(diǎn)，“改良”仍將是農(nóng)地制度改革的基本方式。而當(dāng)前亟待解決的重點(diǎn)問題，當(dāng)屬土地“政治”和“吏治”，應(yīng)限制公權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的肆意侵奪。核心是土地增值利益的分配，應(yīng)更傾向于“三農(nóng)”。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)地制度的變革最終受制于整個(gè)社會(huì)在市場(chǎng)化進(jìn)程中的民主化、法治化水平。

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A Research of China’s Rural Land System and Reform——Logical Analysis of Various Subjects

LIU Jian-ping

(College of Economics and Management，Northwest Normal University，Lanzhou 730070，China)

There are a large number of research results in domestic academic circle about rural land system and reform since the reform and opening up．This article attempts to make these results a logical description by ways of various subjects from the perspective of various relations like“l(fā)egal and property rights，fairness and efficiency，rights and interests，public and private”．It intends to demonstrate the main defects in contemporary Chinese rural land system and the core problem in reform so as to restrict state power from willfully depriving of farmers’land right and to make the advantage of land increment inclined to villagers，countryside and agriculture．

rural land system;rural land right;institutional change;fairness and efficiency

F 301．1

A

1004－1710(2012)01－0090－09

2010－12－27

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71063017);2010年教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目(10YJA790123);西北師范大學(xué)第三期知識(shí)與科技創(chuàng)新項(xiàng)目、青年教師科研能力提升計(jì)劃項(xiàng)目資助

柳建平(1965－)，男，甘肅會(huì)寧人，西北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

［責(zé)任編輯靳香玲］