征地過(guò)程中的各方利益主體博弈分析

摘要：土地征收引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及矛盾日益凸顯，給社會(huì)的穩(wěn)定和諧帶來(lái)一定威脅。通過(guò)對(duì)中央政府、地方政府及農(nóng)民之間的博弈分析，明確了征地過(guò)程中各方利益主體的行為選擇及動(dòng)機(jī)，并得出違規(guī)征地的處罰力度及征地補(bǔ)償費(fèi)是影響各利益主體行為選擇關(guān)鍵的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：土地征收；利益主體；博弈

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2013）16-4023-04

目前中國(guó)采用的征地制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于制度本身的不健全及外部環(huán)境的改變，土地征收帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。在近年國(guó)土資源部受理的來(lái)訪案例中，違法占地依然是群眾反映的重點(diǎn)問(wèn)題，一些項(xiàng)目存在邊報(bào)邊用，甚至是未報(bào)即用的現(xiàn)象；有的違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行占用，這些都給社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來(lái)一定威脅。究其深層原因，主要是征地過(guò)程中各方主體利益訴求不同，產(chǎn)生了各種矛盾。因此，通過(guò)對(duì)土地征收過(guò)程中各方主體的博弈分析，明確影響其行為選擇及動(dòng)機(jī)的關(guān)鍵性因素，從而完善土地征收制度，對(duì)緩解征地過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)城市發(fā)展與耕地減少之間的矛盾具有重要意義。

1 土地征收的相關(guān)概念

1.1 土地征收的界定

土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的過(guò)程[1]。從定義上來(lái)看，只有為了公共利益的需要才進(jìn)行土地征收，但由于征收制度的不完善及土地增值收益的巨大誘惑，土地征收范圍被人為擴(kuò)大，不僅局限于非營(yíng)利性公益事業(yè)用地，還包括以營(yíng)利為目的的工業(yè)、商業(yè)等用地。本研究所涉及的土地征收特指被擴(kuò)大化的土地征收范圍。

1.2 土地征收所涉及的利益主體

中國(guó)的土地征收是在多方利益主體參與下共同完成的。首先由中央政府下達(dá)征地命令，然后地方政府代表中央政府執(zhí)行具體的征收行為，并且在征地后需要給予被征地農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償，因此土地征收過(guò)程中所涉及的利益主體主要有中央政府、地方政府和農(nóng)民。中央政府在征地過(guò)程中總是從全局利益考慮征地問(wèn)題，既要著眼于城市的發(fā)展，又要考慮土地被征收后的糧食安全問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、失地農(nóng)民安置問(wèn)題等[2]，從宏觀角度制定征地政策，并對(duì)征地行為進(jìn)行監(jiān)督管理；地方政府是中央政府征地政策在一定轄區(qū)內(nèi)的具體執(zhí)行者，總是從局部利益出發(fā)，主要考慮土地征收過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、地方建設(shè)的發(fā)展以及官員的個(gè)人業(yè)績(jī)；農(nóng)民是征地過(guò)程中的微觀主體，由于成員結(jié)構(gòu)分散、組織力量薄弱，在整個(gè)征地過(guò)程中處于被動(dòng)地位[3]。

2 利益主體的行為假設(shè)

在現(xiàn)實(shí)中，各利益主體的動(dòng)機(jī)、行為過(guò)程及決策都要受到各種外在因素影響而呈現(xiàn)復(fù)雜性，為了剔除次要因素，明確各個(gè)主體的行為決策，可對(duì)其的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行以下假定。

2.1 理性經(jīng)濟(jì)人假定

理性經(jīng)濟(jì)人假定是指各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體行為的出發(fā)點(diǎn)都是利己，試圖以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)最大地滿足自身利益[2]。土地征收涉及的3個(gè)主體均滿足理性經(jīng)濟(jì)人假定，即都具有最大化追求自身利益的能力。對(duì)中央政府而言，利己性主要是全局利益最大化；對(duì)地方政府而言，利己性主要是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及官員政績(jī)提升和個(gè)人獲得升遷；對(duì)農(nóng)民個(gè)體而言，利己性主要是獲得合理的補(bǔ)償，維持生計(jì)。

2.2 自主適應(yīng)性假定

自主適應(yīng)性假定是指經(jīng)濟(jì)主體在對(duì)其他主體做出的行為決策及周?chē)h(huán)境進(jìn)行綜合考慮后，適時(shí)做出適應(yīng)性、調(diào)整性決策[4]。土地征收涉及的3個(gè)博弈主體均滿足自主適應(yīng)性假定，即他們都會(huì)根據(jù)其他主體做出的決策適時(shí)調(diào)整自己的決策，以實(shí)現(xiàn)自己的最大利益。

2.3 主體行為一致性假定

主體行為一致性假定是指假定同一主體內(nèi)部的不同層級(jí)的主體在面對(duì)相同的環(huán)境時(shí)所做出的決策是相同的[4]。中央政府只有一個(gè)，因此只有地方政府和農(nóng)民2個(gè)主體滿足主體行為一致性假定。首先，假定不同層級(jí)的地方政府具有相同的利益出發(fā)點(diǎn)，在其面對(duì)相同或是類(lèi)似的環(huán)境時(shí)所采取的策略組合相同；其次，假定個(gè)人素質(zhì)存在差異的農(nóng)民個(gè)體行為同樣具有一致性，其處于相同或類(lèi)似的環(huán)境會(huì)采取相同的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。

3 各方利益主體的博弈分析

3.1 中央政府與地方政府之間的博弈

在土地征收過(guò)程中，中央政府作為委托者主要對(duì)征地行為進(jìn)行監(jiān)督與管理，而征地行為的具體執(zhí)行由地方政府負(fù)責(zé)。由于二者的利益出發(fā)點(diǎn)不一致，征地過(guò)程中中央政府與地方政府的博弈必然存在。

將中央政府定義為G，其策略組合為SG={嚴(yán)格監(jiān)督，疏于監(jiān)督}；將地方政府定義為L(zhǎng)，其策略組合為SL={合法征地，違規(guī)征地}。中央與地方政府之間的博弈可以分為4類(lèi)，即中央政府嚴(yán)格監(jiān)督，地方政府合法征地；中央政府嚴(yán)格監(jiān)督，地方政府違法征地；中央政府疏于監(jiān)督，地方政府合法征地；中央政府疏于監(jiān)督，地方政府違法征地。中央政府與地方政府間的博弈模型如表1所示。

1）S={G1，L1}，即中央政府嚴(yán)格監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府根據(jù)相關(guān)政策及法律合法征地。地方政府支付的成本包括征地支付的直接成本LC（主要由征地補(bǔ)償費(fèi)及報(bào)批過(guò)程產(chǎn)生的費(fèi)用構(gòu)成）；獲取的收益LR包括土地增值收益分成、城市建設(shè)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展[2]。中央政府支付的成本為GC，主要由監(jiān)督檢查費(fèi)用構(gòu)成；獲得的收益GR包括土地增值收益分成，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和滿足城市建設(shè)用地需求。

2）S={G1，L2}，即中央政府嚴(yán)格監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府違規(guī)征地。在這種博弈選擇下，地方政府支付的成本包括征地支付的直接成本LC，違規(guī)征地可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)M，地方政府支付的處罰費(fèi)用X；獲取的收益為L(zhǎng)R。中央政府支付的成本包括監(jiān)督檢查支付的費(fèi)用GC，違規(guī)征地需要支付的耕地減少、糧食安全風(fēng)險(xiǎn)、失地農(nóng)民增加等社會(huì)成本N；獲取的收益包括GR及中央政府對(duì)地方政府的處罰X。

3）S={G2，L1}，即中央政府疏于監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府根據(jù)相關(guān)政策及法律合法征地。此時(shí)地方政府的收益為L(zhǎng)R，成本為L(zhǎng)C；中央政府的收益為GR，支付的成本為0。

4）S={G2，L2}，即中央政府疏于監(jiān)督地方政府的征地行為，地方政府違規(guī)征地。地方政府的收益為L(zhǎng)R，支付的成本包括征地支付的直接成本LC，違規(guī)征地可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)M；中央政府的收益為GR，支付的成本主要由違規(guī)征地所支付的社會(huì)成本N構(gòu)成。

3.2 地方政府與農(nóng)民之間的博弈

土地征收是政府的強(qiáng)制行為，土地征收后通常會(huì)給予農(nóng)民一定的補(bǔ)償，但是由于農(nóng)民在征地中處于被動(dòng)地位，缺乏與政府議價(jià)的能力，政府為了自身利益往往會(huì)降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而農(nóng)民從自身利益最大化角度考慮，通常會(huì)采取抵制地方政府的征地行為。由于二者利益出發(fā)點(diǎn)不同，征地過(guò)程中地方政府與農(nóng)民的博弈必然存在。

將地方政府定義為L(zhǎng)，其策略組合為SL={高補(bǔ)償征地，低補(bǔ)償征地}；將農(nóng)民定義為F，其策略組合為SF={合作，抵制}[6]。地方政府與農(nóng)民之間的博弈可以分為4類(lèi)，即地方政府高補(bǔ)償征地，農(nóng)民與地方政府合作；地方政府高補(bǔ)償征地，農(nóng)民抵制征地；地方政府低補(bǔ)償征地，農(nóng)民與地方政府合作；地方政府低補(bǔ)償征地，農(nóng)民抵制征地。地方政府與農(nóng)民間的博弈模型如表2所示。

1）S={L1，F(xiàn)1}，即地方政府高補(bǔ)償征地，農(nóng)民采取合作態(tài)度。地方政府獲取的收益LR，主要是指土地增值收益分成、城市建設(shè)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；支付的成本主要是由征地補(bǔ)償費(fèi)LC構(gòu)成。此時(shí)，農(nóng)民獲取的收益主要由政府支付的土地補(bǔ)償費(fèi)FR構(gòu)成；支付的成本主要是征地給農(nóng)民帶來(lái)的直接成本FC1，包括土地資源的減少，收益減少。

2）S={L1，F(xiàn)2}，即地方政府高補(bǔ)償征地，農(nóng)民抵制征地。地方政府獲取的收益為L(zhǎng)R；支付的成本包括征地補(bǔ)償費(fèi)LC，由于農(nóng)民抵制而增加的補(bǔ)償費(fèi)Y。此時(shí)，農(nóng)民獲取的收益由FR及Y組成；支付的成本由FC1和抵制征地所支付的抵制成本N構(gòu)成。

3）S={L2，F(xiàn)1}，即地方政府低補(bǔ)償征地，農(nóng)民采取合作態(tài)度。地方政府獲取的收益為L(zhǎng)R，低補(bǔ)償征地取得的額外收益X；支付的成本包括征地補(bǔ)償費(fèi)LC，低補(bǔ)償征地的風(fēng)險(xiǎn)成本M。此時(shí)農(nóng)民獲取的收益為FR；支付的成本為FC1，地方政府低補(bǔ)償征地下農(nóng)民的損失FC2，主要由生活保障、就業(yè)、可持續(xù)生計(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成[7]。

4）S={L2，F(xiàn)2}，即地方政府低補(bǔ)償征地，農(nóng)民抵制征地。地方政府獲取的收益由LR及低補(bǔ)償征地的額外收益X構(gòu)成；支付的成本主要為L(zhǎng)C，增加的補(bǔ)償費(fèi)Y，及低補(bǔ)償征地的風(fēng)險(xiǎn)成本M。此時(shí)農(nóng)民獲得的收益由FR，抵制征地而增加的補(bǔ)償費(fèi)Y構(gòu)成；支付的成本為FC1，低補(bǔ)償征地農(nóng)民的損失FC2及抵制成本N構(gòu)成。

4.1 違規(guī)征地的處罰力度對(duì)中央和地方政府行為產(chǎn)生的影響

對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，監(jiān)督檢查所支付的成本高于對(duì)違規(guī)征地的處罰導(dǎo)致中央政府趨向疏于監(jiān)督；對(duì)地方政府而言，由于違規(guī)征地被中央政府查處而支付的處罰費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于違規(guī)征地獲得的收益，驅(qū)使地方政府更傾向于違規(guī)征地，導(dǎo)致征地行為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。為了避免這種情況發(fā)生、規(guī)范政府行為，需要加大執(zhí)法力度，增加違規(guī)征地的處罰費(fèi)用，從成本上控制地方政府的違規(guī)行為。

4.2 補(bǔ)償費(fèi)用的高低是地方政府與農(nóng)民行為博弈的關(guān)鍵

低補(bǔ)償征地導(dǎo)致農(nóng)民生計(jì)和保障遭受損失，農(nóng)民為了獲得更多補(bǔ)償，往往采取與地方政府的對(duì)抗行為；但對(duì)地方政府而言，低補(bǔ)償征地獲取的額外收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，地方政府在實(shí)際征地過(guò)程中不會(huì)過(guò)多關(guān)注農(nóng)民利益，更趨向于低補(bǔ)償征地，導(dǎo)致農(nóng)民與地方政府之間的沖突行為。為了避免沖突發(fā)生，要明確合理規(guī)范土地征收中的利益分配，避免地方政府與農(nóng)民陷入（低補(bǔ)償征地，抵制）的博弈困境[5]。

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