各國最低工資調(diào)整及評估實(shí)踐

國外很多國家在最低工資的調(diào)整、評估方面已形成科學(xué)、規(guī)范的體系，并注重多方參與協(xié)商、多面考慮影響，在最低工資的基本形式上也呈現(xiàn)多層次、多類別的態(tài)勢，逐步體現(xiàn)針對性和可操作性。本文介紹選定國家的最低工資調(diào)整及評估機(jī)制，以期對規(guī)范我國最低工資制度有所啟示。

一、調(diào)整因素和調(diào)整頻率

（一）調(diào)整因素

作為一個整體原則，國際勞工組織（ILO）第131號公約號召并建議各成員國相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)與社會伙伴協(xié)商最低工資，采用平衡的方法，充分考慮工人及其家庭和需要，還需考慮本國總體的工資水平、生活成本、社會保障政策、其他社會群體的相對生活水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求、勞動生產(chǎn)率、謀求和保持較高就業(yè)率等因素①。同時，在進(jìn)行調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)時，面臨價格上漲、預(yù)期通脹等因素，最低工資應(yīng)定期調(diào)整以維護(hù)受到影響的工人的購買力，避免對經(jīng)濟(jì)造成沖擊。ILO在《2008/2009年全球工資報(bào)告》中也指出在價格上漲時調(diào)整工資就像當(dāng)初制定最低工資水平一樣重要。

從調(diào)整因素看，目前各國確定和調(diào)整最低工資大多數(shù)主要集中在下面四個不同的方面：①工人生活需要；②可比工資與收入；③支付能力；④經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

“工人生活需要”一般指維持生活需要的最低費(fèi)用或成本。其中在預(yù)估生活費(fèi)用的同時，也需考慮物價指數(shù)（CPI）的變動情況；“可比工資與收入”一般指的是最低工資和制造業(yè)的工資水平或社會平均工資水平、體力勞動者或同類人員的工資水平的比較；“支付能力”涵蓋了企業(yè)競爭力、企業(yè)應(yīng)付工資上調(diào)的承受力兩大類指標(biāo)；“經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”涵蓋面比較廣，一般包括當(dāng)前經(jīng)濟(jì)狀況、生產(chǎn)力、預(yù)期經(jīng)濟(jì)變化、就業(yè)情況等因素。

（二）調(diào)整頻率

從調(diào)整頻率看，各國每年一次、每年兩次、兩年一次或者不定期的情況都有（見表1）。

有的國家調(diào)整期限有固定時間，如英國、澳大利亞、法國、日本、韓國、巴西等。美國法律沒有明文規(guī)定最低工資的調(diào)整頻率，即間隔多久最低工資必須上調(diào)，實(shí)際操作中聯(lián)邦最低工資的調(diào)整并不規(guī)則也不頻繁。在調(diào)整的經(jīng)濟(jì)周期、調(diào)整的時間頻率和調(diào)整的幅度水平等方面均有很大差異。歐洲大多數(shù)國家調(diào)整機(jī)制比較完善。無論是實(shí)行國家法定最低工資的國家，還是實(shí)行集體協(xié)議最低工資的國家，調(diào)整頻率基本保持在每年一次到兩次（見表2）。

二、調(diào)整幅度

以本國貨幣單位計(jì)算，統(tǒng)計(jì)1999年到2011年間選定部門國家的最低工資變化率發(fā)現(xiàn)，不同國家調(diào)整變動幅度差異較大。此期間英國和澳大利亞最低工資增長幅度基本相同，均在68%左右，年均增長率均在4.5%。而巴西和韓國的最低工資在這十多年間增長較快，變化率均在170%以上，巴西更是增長了300%，年均增長12.3%；而日本的最低工資增長速度很慢，從1999年到2011年間只增長了12.5%，年均增長1.0%；此外，美國和法國的最低工資增長也相對較慢，均在30%～40%之間，年均增長率在3%以下（見表3）。

三、金融危機(jī)時期調(diào)整情況

（一）金融危機(jī)初、中期調(diào)整情況

金融危機(jī)通過不同方式影響各國發(fā)展，也包括最低工資的政策變動。國際勞工組織和世界銀行聯(lián)合組織的一項(xiàng)專門針對金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)應(yīng)對政策的研究發(fā)現(xiàn)，從2008年中至2010年底期間，被調(diào)查的77個國家當(dāng)中，有33個國家的最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化。其中，21%的國家調(diào)整幅度高于CPI，13%的國家調(diào)整幅度等于CPI，而9%低于CPI調(diào)整。報(bào)告還指出，2009年21個國家最低工資出現(xiàn)負(fù)增長，且至少30個國家增長速度減半②（見圖1）。

[最低工資調(diào)整

低于CPI，9%][最低工資調(diào)整

等于CPI，13%][最低工資調(diào)整

高于CPI，21%][沒有全國最低工資或

沒有調(diào)整的國家，57%]

圖1 選定77個國家2008—2010年間最低工資調(diào)整情況

（數(shù)據(jù)來源：《ILO-IMF聯(lián)合調(diào)查金融危機(jī)政策反應(yīng)報(bào)告》）

國際勞動組織報(bào)告③中對OECD中12個國家就金融危機(jī)時期以不同方式應(yīng)對危機(jī)并采取對最低工資政策的調(diào)整進(jìn)行了比較。澳大利亞和愛爾蘭凍結(jié)了本國最低工資，其余的10個國家都提高了最低工資。在這10個國家中，比利時最低工資的提高幅度最大，從7.55歐元提高到8.41歐元，提高了11.4%；緊隨其后的是美國，最低工資從6.55美元提高到7.25美元，提高了10.6%；加拿大最低工資提高了7.8%；法國、日本、英國最低工資分別提高了1.3%、1.4%、1.2%， 在進(jìn)行比較的2009年12個國家中提高幅度較小。

自澳大利亞公平薪酬委員會④2008年決定提高聯(lián)邦最低工資起，該國失業(yè)率也提高了。委員會就此提出意見，基于保證工作崗位和支持就業(yè)復(fù)蘇，2009年將不提高最低工資。工會要求提高21澳元/周，并指出凍結(jié)最低工資意味著低收入勞動者承受經(jīng)濟(jì)下滑的結(jié)果。但委員會主席伊恩·哈珀教授稱，為保護(hù)就業(yè)機(jī)會以及在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時為就業(yè)復(fù)蘇提供更強(qiáng)有力的支持，需要采取謹(jǐn)慎態(tài)度。

在愛爾蘭，最后一次調(diào)整更新最低工資是在2007年7月。2009年，愛爾蘭勞動法庭建議最低工資需要再次凍結(jié)。一些政府高層部長提到由于愛爾蘭最低工資率偏高，造成了高失業(yè)率出現(xiàn)，要求減低最低工資，應(yīng)對金融危機(jī)。與之相對的一方則不贊成降低最低工資，他們認(rèn)為公共支出的其他部分還沒有系統(tǒng)改革，越來越多人將享受不到社會福利。其他人則從另外角度持有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為提高最低工資可以刺激消費(fèi)力，因此保護(hù)就業(yè)機(jī)會，并不會有負(fù)面的經(jīng)濟(jì)影響。

加拿大大多數(shù)省選擇提高最低工資，該國2009年最低工資加權(quán)平均值為9.08加元。一些工會要求最低工資增長到10加元/小時，認(rèn)為針對消除貧困和提高平均收入，有必要提高最低工資。加拿大勞工議會認(rèn)為各省可在不影響工作機(jī)會和經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行情況下提高最低工資。由于勞動力市場的不穩(wěn)定性，有3個省選擇凍結(jié)2009年的最低工資。

（二）經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇初期調(diào)整情況

在經(jīng)濟(jì)略有復(fù)蘇的情況下，許多國家尤其是前期凍結(jié)最低工資的國家在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇信號初現(xiàn)時即重新啟動最低工資調(diào)整，澳大利亞于2010年7月宣布將全國最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高至569.9澳元/周。而有些發(fā)達(dá)國家根據(jù)實(shí)際情況，在2009年末就決定提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)。加拿大魁北克省政府于2009年末公布，2010年5月開始將最低工資上漲50分，屆時將為每小時9.50元，該省自2007年以來由8.00元每年增加50分，成為北美大陸標(biāo)準(zhǔn)最高的州或省之一。葡萄牙政府也公布從2010年1月開始國內(nèi)最低工資標(biāo)準(zhǔn)將以5.6%的上漲幅度提升。與此同時，巴拿馬政府也宣布將于2010年依據(jù)任務(wù)性質(zhì)、企業(yè)規(guī)模與地區(qū)特性等因素，調(diào)高最低工資，漲幅在10%～30%之間。在亞洲地區(qū)，越南實(shí)行2008—2012年最低工資計(jì)劃，根據(jù)原計(jì)劃，國有企業(yè)、本土企業(yè)以及外資企業(yè)于2010年實(shí)施統(tǒng)一的最低工資，國有及本土私營企業(yè)員工的最低工資每年平均調(diào)升20%～38%，外資企業(yè)則為13%～15%。

2010年后半年，隨著全球經(jīng)濟(jì)回暖，更多國家選擇提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)。拉美地區(qū)的巴西2010年12月決定從2011年1月1日起將全國最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高5.88%，由2010年的510雷亞爾提到540雷亞爾（約合325美元）。巴西工會組織曾要求提到580雷亞爾，但是政府計(jì)劃部門認(rèn)為最低工資每增加1%，巴西國庫就為此多支出15億雷亞爾，如此會加大政府開支，加重公共債務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年巴西通脹率為5.5%，國會最終決定將2011年最低工資標(biāo)準(zhǔn)在扣除通脹因素后基本維持在2010年的水平上。此外，法國、葡萄牙、盧森堡等國大多數(shù)按照與CPI等幾乎同步的幅度進(jìn)行調(diào)整。

當(dāng)然，也有一些國家，由于財(cái)政狀況和本國實(shí)際經(jīng)濟(jì)條件，采取了繼續(xù)凍結(jié)或下調(diào)最低工資政策。2011年底愛爾蘭議會討論同意將該國最低工資水平從2007年7月以來的8.65降低12%，至7.65歐元，這項(xiàng)議案還包括降低公務(wù)員薪水和退休金，旨在縮減財(cái)政赤字，減少支出，并申請歐盟和IMF援助貸款。

四、評估機(jī)制

評估機(jī)制對于調(diào)整最低工資具有關(guān)鍵的作用。很多國家在最低工資調(diào)整后每年會進(jìn)行一次全方位評估，以期為下一次調(diào)整最低工資提供依據(jù)和技術(shù)性支持。

加拿大各最低工資委員會的主要職責(zé)就是對最低工資進(jìn)行評估，搜集整理各有關(guān)部門提供的資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的咨詢、調(diào)查和研究，建議最低工資率或直接設(shè)立最低工資率，定期向省勞工部部長或省議會副總督提交有關(guān)最低工資的評估報(bào)告。如薩斯喀徹溫省要求委員會最少每兩年一次調(diào)整最低工資，為部長提出不具約束力的建議。新斯科舍省法律規(guī)定最低工資審議委員會要進(jìn)行年度審議最低工資，向勞工和勞動力發(fā)展部部長提供有關(guān)該省勞動者最低小時工資不具約束力的建議。法律同時要求部長在收到報(bào)告起30日內(nèi)公布并在60日內(nèi)將政府回應(yīng)公布。各最低工資委員會在做出報(bào)告之前，要大量搜集各方面的資料，充分聽取社會各方面的意見，包括代表雇主、雇工和政府機(jī)構(gòu)，以及社會群體個人的意見。如薩斯喀徹溫省最低工資審議委員會2007年審議報(bào)告，就收到來自各種商會（如薩斯喀徹溫省商會、加拿大獨(dú)立商業(yè)聯(lián)合會）、協(xié)會（如薩斯喀徹溫省注冊護(hù)士協(xié)會、加拿大的餐館和食品協(xié)會等）、雇員聯(lián)盟（如加拿大公共雇員聯(lián)盟）、機(jī)構(gòu)組織（如國家貧困組織、雷吉娜貧困局）、企業(yè)（如西方汽車有限公司等）等多種機(jī)構(gòu)組織提交的分析報(bào)告和建議。2009年審議報(bào)告收到44份書面報(bào)告，其中5份來自各種商會，3份來自雇工協(xié)會，10份來自獨(dú)立的商業(yè)機(jī)構(gòu)，1份來自政府機(jī)構(gòu)，25份來自對最低工資問題感興趣的省內(nèi)居民?？梢钥闯黾幽么笞畹凸べY評估制度比較全面地反映了各方面的意見。

英國低薪委員會每年都會對最低工資對經(jīng)濟(jì)和社會的影響進(jìn)行評估，評估的內(nèi)容包括收支、勞動力市場和競爭力三大方面。其中，收支包括收益分配、薪酬差距與薪酬結(jié)構(gòu)等內(nèi)容；勞動力市場包括工作時數(shù)、就業(yè)與失業(yè)情況；競爭力方面包括生產(chǎn)率、價格、利潤和企業(yè)生存狀況等內(nèi)容。低薪委員會在開始每一年的評估時，并沒有訂下以達(dá)到某一個中位數(shù)工資的百分比作為目標(biāo)。在厘定和評估全國最低工資水平時，低薪委員會主要根據(jù)政府轄下國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)及經(jīng)濟(jì)分析；委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查及相關(guān)研究；留意國際間最低工資的發(fā)展動向等。

法國專家委員會是就最低工資的調(diào)整向政府提出建議的機(jī)構(gòu)。政府賦予其主要職能為考慮并尋找經(jīng)濟(jì)活動、低收入勞動者的就業(yè)以及企業(yè)的用工成本等諸多因素之間的最優(yōu)均衡。它負(fù)責(zé)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的評估，并為最低工資的調(diào)整提供必要的信息。專家委員會有權(quán)在較廣泛的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，且它行使職權(quán)時獨(dú)立于政府。如果認(rèn)為有必要，專家委員會可以建議政府降低最低工資的增長幅度，而不是按照通常的情形調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

韓國《最低工資法》沒有明確規(guī)定特定的政府部門負(fù)責(zé)最低工資制度的政策評估，但在最低工資委員會每年進(jìn)行最低工資的調(diào)整時，會組建技術(shù)委員進(jìn)行調(diào)整因素的調(diào)查。其中一個技術(shù)小組負(fù)責(zé)工資水平信息的搜集和分析。此技術(shù)小組會對往年的工資報(bào)告（包括全國的、行業(yè)的、地區(qū)的）和宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)（通貨膨脹率、消費(fèi)者價格指數(shù)、GDP）進(jìn)行技術(shù)分析，并對往年的最低工資進(jìn)行評估。他們綜合考慮最低工資標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)平均工資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場就業(yè)狀況等多項(xiàng)因素，以確定上一年度的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是否合理，并為新一年標(biāo)準(zhǔn)的確定提供參考依據(jù)。

注釋：

①參見ILO1970年《制定最低工資公約》（第131號）。

②參見《ILO-IMF聯(lián)合調(diào)查金融危機(jī)政策反應(yīng)報(bào)告》，2012年。在2010年初，國際勞工組織和世界銀行對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的政策應(yīng)對措施進(jìn)行了聯(lián)合調(diào)查，在77個國家和地區(qū)進(jìn)行了超過兩年時間的調(diào)查（2008年中至2010年底）。最低工資是62項(xiàng)接受調(diào)查的政策工具之一。

③參見ILO2010-2011年《全球工資報(bào)告——危機(jī)時期的工資政策》。

④該委員會已于2008年被公平工作委員會替代。