淺析節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行政策

【摘要】2012年，國務(wù)院下發(fā)了交通運(yùn)輸部等部門制定的重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知，政策的出臺和實(shí)施都引人關(guān)注。本文對該政策進(jìn)行初步評估分析發(fā)現(xiàn)，由于出臺倉促，政策并不完善，還需要進(jìn)一步改進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】節(jié)假日；高速公路；免費(fèi)；政策評估

2012年7月24日，國務(wù)院下發(fā)了交通運(yùn)輸部等部門制定的《關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》。節(jié)假日高速免費(fèi)政策實(shí)施一年以來，社會反映強(qiáng)烈，有必要及時對該政策進(jìn)行評估。

一、節(jié)假日高速免費(fèi)政策評價的理論支持

1.公共政策評估

公共政策評估是公共政策過程的重要環(huán)節(jié)，是政策系統(tǒng)不可缺少的一部分。學(xué)者安德森認(rèn)為公共政策評估和政策（包括它的內(nèi)容、實(shí)施及后果）的估計(jì)、評價和鑒定相關(guān)。政策評估包括政策方案評估，政策執(zhí)行評估和政策效果評估幾方面。

2.公共產(chǎn)品理論

根據(jù)薩繆爾森于1954年在《公共支出的純理論》中的定義，公共產(chǎn)品具有收益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性兩個基本特征，即每個人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)、都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少，并且集體內(nèi)的任何人都有均等的機(jī)會享用公共產(chǎn)品。除了這種嚴(yán)格意義的純公共產(chǎn)品，還有準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品包括兩類，一類是收益上不排他、消費(fèi)上有競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一類是收益上排他、消費(fèi)上非競爭的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

二、我國高速公路概況

改革開放之前，我國的公路由國家出資修建，公路具有收益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性，是純公共產(chǎn)品。改革開放之后，我國大力發(fā)展公路建設(shè)，1984年開始修建高速公路，由于財(cái)政緊張，為了籌集更多資金，我國出臺了“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策，吸納各方資金尤其是外資和銀行貸款迅速流向高速公路建設(shè)，也為我國的高速公路引入了市場化運(yùn)作。現(xiàn)在的高速公路仍然具有消費(fèi)的非競爭性，在高速公路不擁擠的情況下，每一輛使用高速公路的車輛都不影響其他車對高速公路的使用，但入口收費(fèi)站限制了只有交費(fèi)的車輛才可以使用高速公路，在收益上具有了排他性，這使得高速公路成為了準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2012年7月24日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》，要求各省貫徹執(zhí)行。

三、節(jié)假日高速免費(fèi)政策評價的內(nèi)容

1.節(jié)假日高速免費(fèi)政策的內(nèi)容設(shè)計(jì)評價

節(jié)假日高速免費(fèi)政策的出發(fā)點(diǎn)是惠民，目標(biāo)定位合理，公益性顯著。政策目標(biāo)在于進(jìn)一步提升收費(fèi)公路通行效率和服務(wù)水平，方便群眾快捷出行。

節(jié)假日高速免費(fèi)政策的內(nèi)容較空泛，不夠詳細(xì)具體。政策文本內(nèi)容包括由交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦五部委制定的《實(shí)施方案》和各省后續(xù)的配套實(shí)施方案。交通部等制定的《實(shí)施方案》包含實(shí)施范圍、工作要求和保障措施三項(xiàng)主要內(nèi)容，對免費(fèi)通行的時間范圍、車輛范圍和公路范圍作出了界定，范圍明確。但工作要求和保障措施部分大多為指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性內(nèi)容，對實(shí)際工作開展的幫助較小。

2.節(jié)假日高速免費(fèi)政策的執(zhí)行過程評價

節(jié)假日高速免費(fèi)政策的執(zhí)行效率不高。節(jié)假日高速免費(fèi)政策是自上而下的行政命令，地方部門在執(zhí)行政策時明顯缺乏主動性。而且由于政策損害了路橋企業(yè)和地方政府的利益，政策出臺之后也遇到了一定的抵制。2012年7月，國務(wù)院發(fā)布《實(shí)施方案》，要求各省執(zhí)行，但各省遲遲沒有行動。到2012年9月初，交通運(yùn)輸部發(fā)出緊急通知，要求各地全力確保今年國慶節(jié)長假期間小型客車免費(fèi)通行工作平穩(wěn)有序?qū)嵤?。通知下發(fā)后，各省陸續(xù)出臺相關(guān)實(shí)施方案細(xì)則。

節(jié)假日高速免費(fèi)政策的執(zhí)行過程中缺少及時有效的監(jiān)測評估。2012年十一假期的第一天，多個高速公路入口發(fā)生了長達(dá)數(shù)小時的嚴(yán)重?fù)矶卢F(xiàn)象，沒有及時有效解決。

3.節(jié)假日高速免費(fèi)政策的效果評價

3.1目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

節(jié)假日高速免費(fèi)政策的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的目標(biāo)包括兩個，一個直接目標(biāo)是惠民，目標(biāo)群體是7座以下（含7座）載客車輛的車主，政策旨在降低他們的交通出行成本。另一個目標(biāo)是拉動旅游經(jīng)濟(jì)和GDP發(fā)展，通過政策刺激更多人出行，拉動旅游業(yè)、餐飲娛樂等服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，從而帶動旅游經(jīng)濟(jì)，刺激內(nèi)需，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2影響標(biāo)準(zhǔn)

節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策產(chǎn)生了積極的影響。節(jié)假日免費(fèi)政策實(shí)際上是在原有收費(fèi)公路模式上打開了一個缺口，是向高速公路免費(fèi)轉(zhuǎn)型過渡的有益嘗試。同時，政策實(shí)施之后帶來的高速公路堵車，服務(wù)區(qū)癱瘓和車禍增多現(xiàn)象也反映出政策的消極影響。

3.3利益相關(guān)者標(biāo)準(zhǔn)

任何一項(xiàng)政策，都會對不同的群體構(gòu)成不同影響。節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的利益相關(guān)群體包括擁有7座以下（含7座）載客車輛的車主，其他車輛的車主，中央政府，地方政府，路橋企業(yè)，交通管理部門。其中，擁有7座以下（含7座）載客車輛的車主是直接受益的，因?yàn)椴挥秘?fù)擔(dān)高速公路通行費(fèi)用，出行成本大大降低。

有得實(shí)惠者，就有失去利潤者。政策規(guī)定只有7座以下（含7座）載客車輛免收通行費(fèi)，其他7座以上的載客車輛和貨車仍然收取通行費(fèi)。與7座以下（含7座）載客車輛相比，其他車輛的出行成本就高出很多，這些車主沒有從政策中獲得優(yōu)惠，反而利益受到了損害。除此之外，路橋企業(yè)的利益也直接受到損失，市場化運(yùn)作受到影響。由于我國仍在實(shí)行高速公路收費(fèi)政策，在重大節(jié)假日免收的通行費(fèi)由路橋企業(yè)承受，并非由國家承擔(dān)。根據(jù)交通運(yùn)輸部新聞發(fā)言人公布的數(shù)據(jù)顯示，2012年國慶節(jié)和2013年春節(jié)、清明節(jié)、“五一”國際勞動節(jié)四個重大節(jié)假日實(shí)行免費(fèi)通行，全國高速公路總共免收小客車通行費(fèi)143.08億元，而這意味著路橋企業(yè)的收入減少了143.08億元。和路橋企業(yè)利益受損相似的還有地方政府，由于免收通行費(fèi)，地方政府財(cái)政收入也隨之減少。而對于交通管理部門，節(jié)假日的工作負(fù)擔(dān)大大加重。

從利益相關(guān)群體分析的視角看，節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策使得公眾享受到實(shí)惠，而各高速收費(fèi)站及背后的路橋企業(yè)和地方政府則可能利潤受損。但是仍要認(rèn)清楚在該政策之下，只有部分公眾受益，并非所有公眾都平等得到了實(shí)惠。

四、總結(jié)

節(jié)假日高速免費(fèi)政策已實(shí)施了一年，對我國社會各界都產(chǎn)生了較大影響。政策出發(fā)點(diǎn)是惠民，受惠范圍雖然局限于部分人群，但是一個良好開端，今后應(yīng)該向公共交通工具提供更多優(yōu)惠，讓更多人享受公共產(chǎn)品的實(shí)惠。