存款保險制度再推進(jìn)

推出存款保險機(jī)制，既有利于推進(jìn)金融市場化改革，也是經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型中的一張金融安全網(wǎng)。

中國是否需要存款保險制度，這個爭議已經(jīng)由來已久。

自2013年7月20日起實施的金融機(jī)構(gòu)貸款利率全面放開，推進(jìn)了利率市場化進(jìn)程，與此同時人們也更加期待存款利率市場化。在存款和貸款的利率市場化之間的鴻溝，即缺失的存款保險制度也越來越凸顯出來。

所謂存款保險制度，指的是為了保護(hù)中小存款人的利益，維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定，吸收存款的機(jī)構(gòu)定期按照一定的比例向存款保險機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，以便在非常之時，由存款保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按照一定比例賠付存款人，并對有問題機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置的制度。

在2013年5月發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告2013》中，央行措辭急切，稱“當(dāng)前建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備， 實施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識，可擇機(jī)出臺并組織實施”。報告為利率自由化以及最終實現(xiàn)中國金融部門自由化鋪平了道路。

制度推出成共識

最早的存款保險制度始于1929-1933年大危機(jī)期間，當(dāng)時美國建立了世界上第一個存款保險機(jī)構(gòu)——美國聯(lián)邦存款保險公司，確立了現(xiàn)代存款保險的基本模式。但此后很長時間這個制度沒有得到重視反而倍受爭議。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，全球金融危機(jī)事件頻頻發(fā)生，歐洲、美洲和亞洲的大部分國家和地區(qū)，逐步認(rèn)識到了存款保險對于維護(hù)金融穩(wěn)定的重要作用，根據(jù)自身國情，相繼建立了存款保險制度。截至2012年，已有111個國家或地區(qū)建立了或正在建立存款保險制度。在金融穩(wěn)定理事會的24個成員國（地區(qū)）中，絕大多數(shù)都已建立存款保險制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中國。

2013年2月的中國人民銀行工作會議，將存款保險制度視作“今年三項改革重點(diǎn)內(nèi)容之一”。在5月發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告2013》中，央行稱各方面已形成“共識”。推出存款保險制度成為完善市場化的金融機(jī)構(gòu)“退出機(jī)制”，也為下一步民營銀行的設(shè)立做好了準(zhǔn)備。功能完善的存款保險制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌，并阻斷風(fēng)險向其他銀行和實體經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)。而這項制度，也將成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管、央行“最后貸款人”之后金融安全網(wǎng)的最后一道防線。

2013年5月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，罕見地單獨(dú)列出了存款保險改革的具體要求，并指明由人民銀行、銀監(jiān)會、財政部等部門負(fù)責(zé)。

中國長期以來并不存在明確的存款保險，但從過去所發(fā)生的各種金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)案中政府所采取的處理方法來看，國家實際上承擔(dān)了隱性的擔(dān)保責(zé)任。在中國的金融史上，海南發(fā)展銀行、威海市商業(yè)銀行、鄭州城市合作銀行、汕頭市商業(yè)銀行等曾陸續(xù)發(fā)生過大規(guī)模的擠兌事件，最終都是國家施以援手。自1997年以來，在中國的11起重要的金融機(jī)構(gòu)市場退出中，除廣東國際信托投資公司外，其他機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償都由國家兜底——人民銀行被迫以再貸款名義提供資金。

然而，這種“隱性全額存款保險”制度，既使央行難堪重負(fù)，又容易導(dǎo)致商業(yè)銀行風(fēng)險約束機(jī)制弱化，為追求高額利潤而過度投機(jī)。公開數(shù)據(jù)顯示，自1998年至2003年以來，中國有三百多家金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉破產(chǎn)，兌付自然人的債務(wù)超過1700億元。央行對這些即將關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)被迫發(fā)放的信用貸款顯然收回?zé)o望。

方案浮出水面

當(dāng)下，中國經(jīng)濟(jì)處于艱難的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之中，地方債務(wù)、房地產(chǎn)泡沫、制造業(yè)產(chǎn)能過剩等問題困擾著轉(zhuǎn)型之路，影響了銀行體系的穩(wěn)健。

北京師范大學(xué)金融研究中心教授鐘偉撰文稱，市場化改革至今，中國銀行體系已多元化，外資和民間資本在銀行業(yè)股東層面扮演重要角色。當(dāng)銀行出問題時，就不再適宜繼續(xù)免費(fèi)享受政府兜底的優(yōu)惠。而現(xiàn)有的“一行三會”的既有機(jī)制，也不能勝任為銀行體系構(gòu)建安全網(wǎng)的職能。

據(jù)報道，數(shù)位接近央行人士證實，央行方案是成立存款保險基金，由人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處托管。所有存款性機(jī)構(gòu)將強(qiáng)制參保。而每個銀行賬戶的保險上限設(shè)置為50萬元或50萬元以上，還沒有定論。

在當(dāng)下，建立存款保險制度不可能一蹴而就。北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐認(rèn)為，當(dāng)前的首要目標(biāo)是形成一個以市場原則為基礎(chǔ)的、規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制。在初期組建存款保險機(jī)構(gòu)時，考慮到商業(yè)銀行出資有困難，國家可考慮使用央行再貸款墊付資金、中央財政專項資金等設(shè)立存款保險基金，以謀求形成存款保險制度的基礎(chǔ)性框架。在存款保險基金的運(yùn)營管理上，既可由央行直接管理，也可另行設(shè)立存款保險基金理事會。存款保險基金正式運(yùn)營后，央行再貸款、財政資金可通過保費(fèi)收入的逐步償還，期間政府色彩逐漸淡出，逐步建立一個相對獨(dú)立于央行、政府部門的非盈利性存款保險公司。

因中國的特殊情況使然，在存款保險的投保方式上，應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制性原則，即采取國家為主導(dǎo)、銀行類金融機(jī)構(gòu)全都參與的方式。至于保險費(fèi)率，則宜實行差別存款保險費(fèi)率，即存款保險機(jī)構(gòu)根據(jù)成員銀行不同的風(fēng)險等級，確立不同的存款保險費(fèi)率檔次，成員銀行繳付存款保險費(fèi)率的高低與反映其風(fēng)險狀況的資本充足水平和監(jiān)管評級掛鉤，資本充足率和監(jiān)管評級越高，保險費(fèi)率就越低；反之亦然。在問題金融機(jī)構(gòu)的保險賠付上，應(yīng)以保險覆蓋面為主考慮償付限額。主要保護(hù)中小存款人的利益，曹鳳岐稱。

在存款保險制度的職能上，鐘偉否定了停留在簡單的“付款箱”層面的觀點(diǎn)。“付款箱”即為問題銀行在事后提供付款功能，保護(hù)存款人利益。2008年英國北巖銀行遭受擠提，即是一個反證，宣告了“付款箱”模式的徹底失敗。

北巖銀行被擠兌時，被監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為仍具有清償能力，資本超過監(jiān)管要求，貸款質(zhì)量良好，但它卻成為英國銀行業(yè)近150年歷史中第一家由于擠提而被政府接管的銀行，最直接的原因就是受到流動性的沖擊。但英國“付款箱”式的存保制度，只負(fù)責(zé)事后埋單，無法起到維護(hù)公眾信心的作用。

鐘偉認(rèn)為，存款保險機(jī)制不僅應(yīng)有日常信息共享，還應(yīng)有早期介入和流動性支持等功能。目前中國存款保險機(jī)制可以從創(chuàng)立存款保險基金入手，向存款性機(jī)構(gòu)開征既有利于防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險又不明顯影響其績效的存款保險費(fèi)。在基金積累到一定規(guī)模后逐步降低費(fèi)率。從長遠(yuǎn)看，中國存款保險機(jī)制也必然需要從基金化走向機(jī)構(gòu)化。