國家糧食安全：現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑選擇

摘要：盡管我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“九連增”，但糧食安全并非高枕無憂。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展和人口遞增趨勢(shì)未減，保障糧食安全面臨著諸多挑戰(zhàn)，糧食安全仍需要引起全社會(huì)的高度關(guān)注。從我國糧食安全面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)入手，本文提出我國實(shí)現(xiàn)糧食安全的現(xiàn)實(shí)路徑：嚴(yán)格保護(hù)水土資源，改善生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高糧食單產(chǎn)的技術(shù)支撐；增強(qiáng)政策支持，改善種糧的經(jīng)濟(jì)效益；糧食生產(chǎn)立足國內(nèi)，糧食貿(mào)易多元自主發(fā)展。

關(guān)鍵詞：糧食安全；現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)；路徑選擇

中圖分類號(hào)：F30711 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

“民以食為天，食以糧為先”，糧食安全事關(guān)國家全局，是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。由于20世紀(jì)90年代中后期我國發(fā)生了以糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品全面過剩現(xiàn)象，1996-1999年人均糧食占有量保持在400公斤以上，中央據(jù)此做出了我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段的重大判斷，并提出了對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整的重大決策[1]。

進(jìn)入新世紀(jì)后，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，我國在糧食安全方面放松了警惕，糧食播種面積持續(xù)下降，以至于2000-2003年連續(xù)4年的糧食減產(chǎn)、產(chǎn)不足銷，糧食庫存下降引起了全社會(huì)對(duì)糧食安全問題的高度關(guān)注?；诩Z食安全的戰(zhàn)略需要，2004年以來中央一號(hào)文件再度聚集“三農(nóng)”，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的一系列支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策密集出臺(tái)，調(diào)動(dòng)了地方政府抓糧、農(nóng)民種糧的積極性，創(chuàng)造了我國糧食生產(chǎn)“九連增”的奇跡，2012年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到58 957萬噸，創(chuàng)歷史新高。

2006年以來全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的兩次大幅度波動(dòng)，尤其是2010年國際糧價(jià)的大幅度上升，我國糧食價(jià)格居高不下，糧食安全再度引起各方面的關(guān)注。由于油料和食用油的大量進(jìn)口，我國狹義的糧食安全自給率2010年已經(jīng)下降到906%，尤其是在我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷發(fā)展和人口遞增趨勢(shì)未減的宏觀背景下，保障糧食安全仍然面臨著許多挑戰(zhàn)，糧食安全戰(zhàn)略路徑需要不斷思考。

一、關(guān)于我國糧食安全的再認(rèn)識(shí)

糧食安全的概念首次由聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）于1974年提出，即保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠的食品。1983年聯(lián)合國糧農(nóng)組織又對(duì)糧食安全的概念進(jìn)行了修正，即“糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是確保所有人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起他們所需的基本食品”[2]。FAO于1996年《世界糧食首腦會(huì)議行動(dòng)計(jì)劃》又作了第三次表述，即“讓所有的人在任何時(shí)候都能享有充足的糧食，過上健康、富有朝氣的生活”。2001年世界糧食大會(huì)修正了糧食安全的概念，增加了“無污染、無公害”的要求，從概念表述的演變體現(xiàn)了“糧食安全”概念的內(nèi)涵與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)。

在美國學(xué)者萊茵·布朗1994年提出了“21世紀(jì)誰來養(yǎng)活中國”問題后，我國糧食安全問題引起了世界的關(guān)注。國外一些專家把世界糧食價(jià)格上漲歸咎于中國進(jìn)口的增加，甚至有些西方人把中國糧食問題同“中國威脅論”、“中國危機(jī)論”聯(lián)系起來。國內(nèi)許多學(xué)者在對(duì)西方學(xué)者夸大事實(shí)進(jìn)行有力駁斥的基礎(chǔ)上，對(duì)我國糧食安全的狀況進(jìn)行多角度、全方位的思考，提出了一些觀點(diǎn)。黃季焜（2004）認(rèn)為“中國目前已成為世界上所有發(fā)展中國家中食物最安全的國家之一”，“中國目前也不存在對(duì)國家食物和糧食安全構(gòu)成巨大威脅的因素”；王征等（2005）認(rèn)為“從長遠(yuǎn)看，中國糧食安全出現(xiàn)重大問題的可能性不大”[3]。有些學(xué)者對(duì)中國糧食安全問題有些憂慮，如魯靖等（2004）認(rèn)為“單純從總量上來評(píng)價(jià)中國的糧食形勢(shì)，中國的糧食基本上是安全的；但將中國的糧食問題按經(jīng)濟(jì)效率和持續(xù)發(fā)展的要求進(jìn)行考察，中國的糧食安全程度就值得商榷了”。田野（2004）認(rèn)為“從中長期來看，糧食生產(chǎn)和供給的形勢(shì)依然比較嚴(yán)峻”[4]；王雅鵬（2008）認(rèn)為“盡管近年中國糧食產(chǎn)量恢復(fù)較快，但存在有潛在性危機(jī)”[5]；林毅夫（2008）認(rèn)為“中國糧食安全絕不是高枕無憂”[6]。

近年來，隨著我國糧食的連年增收和人均口糧消費(fèi)比重逐步下降，糧食安全的內(nèi)涵不斷豐富。黃季焜（2011）提出要從“糧食安全”觀念向“食物安全”觀念轉(zhuǎn)變，從“糧食安全”向“口糧安全”轉(zhuǎn)變，從“進(jìn)口畜禽產(chǎn)品”向“進(jìn)口飼料糧”轉(zhuǎn)變。朱信凱（2012）認(rèn)為 “糧食安全的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭称返臓I養(yǎng)和衛(wèi)生保障，以及隨著生活水平提高而產(chǎn)生的食物偏好”[7]。谷亞光（2011）提出了“大糧食安全戰(zhàn)略”，旨在適當(dāng)利用其他有利資源轉(zhuǎn)換成為糧食，降低居民對(duì)糧食消費(fèi)的壓力。呂新業(yè)等（2012）提出“應(yīng)積極倡導(dǎo)以‘適度、素食、綠色與多樣’為基本內(nèi)容的糧食消費(fèi)觀念”，甚至對(duì)官方認(rèn)定的“糧食自給率達(dá)到95%”的約束性指標(biāo)也認(rèn)為可以討論。如陸文聰?shù)龋?011）根據(jù)情景模擬研究，得出到2020年我國糧食產(chǎn)量將能實(shí)現(xiàn)糧食安全規(guī)劃目標(biāo)，但自給率卻低于95%。

本文的基本觀點(diǎn)是：我國糧食生產(chǎn) “九連增”，并不意味著糧食安全可以高枕無憂；雖然以谷物為代表的傳統(tǒng)糧食不能代表食物的全部，但仍然是食物的基礎(chǔ)；通過進(jìn)口飼料糧解決人畜爭糧的矛盾，并且節(jié)約土地和水資源，可以一定程度減緩糧食安全的壓力，糧食自給率95%的約束性指標(biāo)有討論的空間，但保障食物安全的基礎(chǔ)還是糧食生產(chǎn)能力和生產(chǎn)潛力。因此，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下和市場機(jī)制環(huán)境下，糧食的比較效益低，糧食弱生產(chǎn)要素投入特征無法改變，中國糧食安全仍需要政府更多地關(guān)注糧食生產(chǎn)能力建設(shè)和職業(yè)農(nóng)民的形成。中國的糧食安全或者食物安全不是短期的糧食生產(chǎn)和流通問題，而是中長期的糧食生產(chǎn)潛力問題。

二、糧食安全的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展期，糧食安全的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)主要是：

（一）人增地減趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，保持18億畝耕地任重道遠(yuǎn)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持年均近10%的高速增長，城鎮(zhèn)化率由1979年的1792%， 上升到2011年的5127%，提高了3335個(gè)百分點(diǎn)；全國總?cè)丝谟?978年達(dá)到987億，到2011年末達(dá)到1347億，增長了3647%。人口總量的不斷增長帶來糧食總需求剛性增長，有專家預(yù)測2020年我國糧食需求總量為61億噸。世界各國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本趨勢(shì)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快帶來了耕地?cái)?shù)量的持續(xù)遞減[8]。1979年我國耕地面積為13476億公頃，到2008年末減少到12172億公頃，年均減少4347萬公頃。尤其是20世紀(jì)90年代后期至新世紀(jì)之初耕地面積減少呈加速之勢(shì)，1997-2008年間，中國耕地凈減少量為87472萬公頃，年均減少7289萬公頃，耕地?cái)?shù)量的變化在一定的技術(shù)水平下必然引起糧食產(chǎn)量的波動(dòng)。有研究表明耕地面積的年變化率與糧食產(chǎn)量的年變化率具有明顯的相關(guān)性，相關(guān)系數(shù)達(dá)到07075[9]。近些年來雖然由于土地管理制度加強(qiáng)，耕地減少的趨勢(shì)得到了遏制，但建設(shè)用地仍在增長。據(jù)中國國土資源公報(bào)顯示2010年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地4845萬公頃，國有建設(shè)用地同比增長184%，連續(xù)兩年保持增長[10]。

（二）水資源與環(huán)境約束日益增加，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱未能好轉(zhuǎn)

我國的水資源總量全球第四，但人均占有水資源量僅為世界平均值的1/4，約相當(dāng)于日本的1/2，美國1/4，俄羅斯的1/12。全國水資源80%分布在長江流域及其以南地區(qū)，干旱區(qū)和半干旱區(qū)占國土面積的50%以上。過去南方的“魚米之鄉(xiāng)”現(xiàn)今已多數(shù)名不符實(shí)，“南糧北運(yùn)”變成現(xiàn)在的“北糧南運(yùn)”，出現(xiàn)了資源配置倒置的狀況[11]。2010年全國總用水量6 0220億m3，其中生活用水占127%，工業(yè)用水占240%，農(nóng)業(yè)用水占613%，生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)水占20%[12]。由此可見農(nóng)業(yè)用水所占比重大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸因素。每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水300億立方米，因干旱缺水每年糧食每產(chǎn)量損失約200億公斤，相當(dāng)于江西省一年的糧食總產(chǎn)量。

目前，我國人均耕地面積僅為0092公頃，約為世界水平的40%[13]。耕地質(zhì)量總體偏差，中、低產(chǎn)田約8 46667萬公頃，農(nóng)田有效灌溉面積6 000萬公頃，約占耕地總面積的49%。宜耕耕地后備資源匱乏，可開墾成耕地的不足46667萬公頃。此外，與糧食生產(chǎn)關(guān)系密切的生態(tài)環(huán)境也日趨惡化，土地沙化、鹽堿化、土壤侵蝕、氣候變暖以及工業(yè)“三廢”的污染擴(kuò)散，均給糧食生產(chǎn)帶來了極大的隱患，尤其是全球氣候變暖對(duì)糧食生產(chǎn)的影響加大。近10多年來，極端氣候?yàn)?zāi)害明顯增多、增強(qiáng)，干旱、暴雨、低溫等極端天氣已嚴(yán)重影響我國糧食生產(chǎn)。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模偏小，種糧比較效益偏低

目前我國糧食生產(chǎn)規(guī)模化水平低，存在著糧食發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未帶來農(nóng)民收入的同步增長，糧食生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)未能變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和農(nóng)民增收的優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)重影響了地方政府抓糧和農(nóng)民種糧的積極性。

1.糧食發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，糧食生產(chǎn)要素具有明顯的時(shí)空分布特征。根據(jù)糧食生產(chǎn)能力、商品率、商品量、自給率水平以及糧食安全戰(zhàn)略的考慮，本文對(duì)中國大陸31個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）劃分糧食主產(chǎn)區(qū)13個(gè)，即河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、四川、江蘇、安徽、江西；產(chǎn)銷平衡區(qū)11個(gè)，即山西、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏、陜西；糧食主銷區(qū)7個(gè)，即北京、天津、上海、廣東、海南、浙江、福建。近些年來糧食主產(chǎn)區(qū)的作用得到進(jìn)一步發(fā)揮，2011年全國13個(gè)糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）糧食總產(chǎn)量達(dá)到434億噸，占全國糧食總產(chǎn)量的比重上升到76%， 糧食增量占全國總增產(chǎn)量比重達(dá)到905%。

由于糧食是基礎(chǔ)性產(chǎn)品、戰(zhàn)略性物質(zhì)，糧食生產(chǎn)具有明顯的外部性和弱質(zhì)性。外部性是指糧食生產(chǎn)的收益外溢，它的收益不僅以“價(jià)格剪刀差”的形式流入其它產(chǎn)業(yè)，而且是其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。弱質(zhì)性主要表現(xiàn)在糧食產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的高度依賴性，且易受自然災(zāi)害的侵襲，機(jī)會(huì)成本高，比較效益低，具有弱生產(chǎn)要素流入的特征。盡管國家在惠農(nóng)扶糧政策上給予糧食主產(chǎn)區(qū)一定的傾斜，但糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間仍然存在著利益不平衡的問題。由表1可以看出：

（1）糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧比重大，且呈上升的趨勢(shì)。2000年糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的糧食占全國總產(chǎn)量的7054%，2009年增加到7481%，而糧食主銷區(qū)生產(chǎn)的糧食由2000年的968%下降到653%，產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)量所占比重也有所下降。

（2）糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食主銷區(qū)的利益不平衡的狀況仍然存在。以2009年為例，糧食主產(chǎn)區(qū)GDP占全國的比重和地方財(cái)政收入占全國地方財(cái)政總收入的比重，分別低于糧食總產(chǎn)占全國比重的1903和2735個(gè)百分點(diǎn)；而糧食主銷區(qū)GDP和地方財(cái)政收入所占比重，分別高于糧食總產(chǎn)占全國比重的2388和3118個(gè)百分點(diǎn)。所以，縮小糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的發(fā)展差距任重道遠(yuǎn)。

2糧食主產(chǎn)區(qū)糧食快速增長，未縮小主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間農(nóng)民收入差距。 由表2可知2000年到2009年我國糧食減產(chǎn)幅度前5位均來自東部地區(qū)的糧食主銷區(qū)，它們是浙江、上海、廣東、福建和北京，分別減少了3519%、3006%、2532%、2197%、1345%；糧食增產(chǎn)幅度前5位均來自主產(chǎn)區(qū)，它們是黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、遼寧和河南，分別增長了7101%、5957%、5018%、3956%和3139%，我國出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的中心向北方轉(zhuǎn)移情況。東部地區(qū)迅速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地“非農(nóng)化流失”和耕地利用的“非糧化”，導(dǎo)致浙江、上海、廣東、福建和北京等地糧食產(chǎn)量急劇下降，而農(nóng)民純收入增加值仍高于除遼寧省外的其它糧食增幅前5位的4個(gè)省區(qū)，這一結(jié)果說明東南沿海地區(qū)農(nóng)民分享到了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所帶來的紅利。糧食安全事關(guān)全局，要調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)地方政府的積極性和農(nóng)戶種糧的積極性，必須處理好糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)利益不平衡的關(guān)系。

（四）依賴國際市場保證不了我國的糧食安全

我國是一個(gè)13億多人口的發(fā)展中大國，糧食的國際貿(mào)易（大豆貿(mào)易除外）途徑解決不了我國的糧食安全問題。一是 世界糧食消費(fèi)增長快于糧食產(chǎn)量的增長。有研究報(bào)道近10年來全球谷物消費(fèi)需求增加22億噸，年均增長11%；產(chǎn)量增加10億噸，年均增長05%。目前，世界谷物庫存消費(fèi)比已接近30年來最低水平，世界主要糧食庫存-消費(fèi)比連創(chuàng)新低，糧食供給緊張狀況難以緩解[14]。二是糧食貿(mào)易的“大國效應(yīng)”，致使世界糧食貿(mào)易無法滿足我國城鄉(xiāng)居民的糧食消費(fèi)需求。除西北、華北和東北部分地區(qū)以外，稻米是我國60%人口的主糧，約占城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)的65%[15]，每年消費(fèi)量為1850-1875億噸，而國際市場大米貿(mào)易總量只有025-030億噸，僅占我國稻米消費(fèi)量的15%左右，國際糧食貿(mào)易無法滿足我國稻米消費(fèi)需求。

隨著土地和水資源日益稀缺、地球上的氣溫升高和世界糧食安全狀況的持續(xù)惡化，圍繞著糧食稀缺而展開的地緣政治斗爭日趨激烈。在世界糧食供應(yīng)緊縮、糧價(jià)居高不下的時(shí)代，糧食生產(chǎn)能力正在成為一種新形式的地緣政治影響力。2008年國際糧食緊缺、糧價(jià)上漲，俄羅斯和阿根廷限制小麥出口，越南也完全禁止稻米出口幾個(gè)月。另外，糧食政治化、糧食能源化、糧食金融化的國際因素，以及我國人口眾多、糧食需求總量大的大國因素，決定了糧食的國際貿(mào)易途徑解決不了我國的糧食安全問題。

三、糧食安全的路徑選擇

糧食是戰(zhàn)略物資，糧食產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，糧價(jià)是百價(jià)之基，糧食的穩(wěn)定增長是國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的基石。因此， 糧食安全不僅是民生之需要，也是國家長治久安的前提?；诩Z食困境的分析，我國糧食安全的可行路徑如下。

1.嚴(yán)格保護(hù)水土資源，改善生產(chǎn)環(huán)境、節(jié)約資源。糧食屬于土地密集型、生態(tài)制約型產(chǎn)品，耕地資源和水資源是發(fā)展糧食最基礎(chǔ)的保障，是穩(wěn)定和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵性因素。要保障糧食安全必須嚴(yán)格保護(hù)生產(chǎn)資源，這就要求：一是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線不動(dòng)搖。對(duì)于劃定的基本農(nóng)田要建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變過度依賴城市化、工業(yè)化發(fā)展，外延性擴(kuò)張的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對(duì)各類開發(fā)區(qū)進(jìn)行綜合治理，遏制亂占耕地現(xiàn)象。通過進(jìn)一步的土地產(chǎn)權(quán)改革，加大產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理，提高土地利用效率。二是按照糧食生產(chǎn)與水資源承載力相適應(yīng)的原則，抓好農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)2012年1月12日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，節(jié)約用水和提高農(nóng)業(yè)用水效率，即到2030年全國用水總量控制在7 000億立方米以內(nèi)，用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到06以上，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。當(dāng)前，中國水資源利用方式比較粗放，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為050，與世界先進(jìn)水平07-08差距較大。因此，通過節(jié)水灌溉等工程技術(shù)措施，提高農(nóng)業(yè)用水效率潛力很大。三是重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善糧食生產(chǎn)條件。加強(qiáng)政策支持和財(cái)政資金投入，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，鞏固退耕還林、退耕還草、退耕還湖成果，有效制止土地沙化、鹽堿化、土壤侵蝕和農(nóng)業(yè)面源污染的漫延態(tài)勢(shì)，改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)條件。

2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高糧食單產(chǎn)的技術(shù)支撐?，F(xiàn)今的農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)已從勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型、土地密集型向資本密集型轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)科技對(duì)于糧食增產(chǎn)、糧農(nóng)增收意義重大。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度相對(duì)穩(wěn)定狀況下，國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)亦已證明科技進(jìn)步對(duì)糧食增長的貢獻(xiàn)率最大。例如2011年全國因單產(chǎn)提高增產(chǎn)糧食2 127萬噸，對(duì)增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)到858%。在促進(jìn)單產(chǎn)提高的各種因素中，農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用發(fā)揮了重大作用。由于我國耕地總量和后備資源極其有限，難以擴(kuò)大播種面積來提高糧食總產(chǎn)量。提高糧食單產(chǎn)是提高糧食產(chǎn)量的可行路徑，糧食單產(chǎn)的提高有賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入的持續(xù)增加和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的持續(xù)貢獻(xiàn)。但是，農(nóng)藥、化肥、除草劑等物質(zhì)投入會(huì)引致農(nóng)地污染、邊際投入收益遞減、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入下降的情況下，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步將成為糧食增產(chǎn)的最重要途徑。糧食安全戰(zhàn)略必須以科技為根本手段[16]，要加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度，加快培育優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)糧食新品種，促成耕作栽培技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理技術(shù)的革新，健全糧食技術(shù)推廣和服務(wù)體系，促成農(nóng)科教相結(jié)合，以有效解決糧食科技“最后一公里”問題，從而強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技的支撐作用，增強(qiáng)糧食有效供給能力。

3.加強(qiáng)政策支持，改善種糧的經(jīng)濟(jì)效益。雖然近幾年政府不斷強(qiáng)化對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼也逐年加強(qiáng)，但由于糧食生產(chǎn)規(guī)模小，以及農(nóng)資（種子、化肥、農(nóng)藥）和勞動(dòng)力工資、土地機(jī)會(huì)成本的上漲，種糧的效益仍然偏低。近些年來，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力紛紛外出打工，出現(xiàn)了種糧“副業(yè)化”、“老年化”，糧食產(chǎn)業(yè)后繼乏人的窘境。因此，要構(gòu)建國家糧食安全的保障機(jī)制，關(guān)鍵是要不斷強(qiáng)化糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的政策支持力度，調(diào)動(dòng)地方政府抓糧和農(nóng)民種糧兩個(gè)積極性，協(xié)調(diào)好中央與地方、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)、政府和農(nóng)民三大利益關(guān)系，以共同分擔(dān)和承擔(dān)糧食安全責(zé)任。

一是繼續(xù)加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政支持， 構(gòu)建對(duì)產(chǎn)糧大縣的補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)減輕產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。通過加大財(cái)政、稅收和信貸等政策力度，支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食加工業(yè)，延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和糧食主產(chǎn)區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小農(nóng)水建設(shè)工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等繼續(xù)向糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，并減少項(xiàng)目資金的配套比例，切實(shí)改善糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

三是構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過政府搭臺(tái)、企業(yè)運(yùn)作、簽訂產(chǎn)銷區(qū)長期訂貨合同，主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，通過減免稅費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)主銷區(qū)大中型加工企業(yè)直接對(duì)主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地或糧食收購企業(yè)對(duì)主銷區(qū)建立倉儲(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)共同分擔(dān)糧食生產(chǎn)成本的機(jī)制。

四是構(gòu)建糧食生產(chǎn)全方位、全過程的補(bǔ)貼機(jī)制。近年來，雖然以計(jì)稅面積為依據(jù)的“普惠制”的補(bǔ)貼力度不斷加強(qiáng)，但由于糧食補(bǔ)貼與糧食銷售量不掛鉤，農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)督成本高，補(bǔ)貼增糧效益遞減，而農(nóng)戶家庭收入主要來自打工收入，補(bǔ)貼增收效應(yīng)也不明顯。因此，在因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶適度規(guī)模的基礎(chǔ)上[17]，加大糧食生產(chǎn)大戶的補(bǔ)貼，增加糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)合作社，例如育秧專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、植保專業(yè)合作社的補(bǔ)貼，使糧食補(bǔ)貼真正落實(shí)到糧食生產(chǎn)的“核心農(nóng)戶”和“生產(chǎn)環(huán)節(jié)”，提高補(bǔ)貼的增糧效益，防止“谷賤傷農(nóng)”蔓延[18]。

4.糧食生產(chǎn)立足國內(nèi)，糧食貿(mào)易多元自主發(fā)展。糧食安全關(guān)系人類生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，始終是全球共同關(guān)注的重大問題。中國是糧食消費(fèi)大國，如何保障13億人口的糧食安全、立足國內(nèi)解決好吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事，對(duì)世界糧食安全保障也具有重大意義。糧食是基礎(chǔ)產(chǎn)品，也是戰(zhàn)略性物資， 糧食的國際貿(mào)易不僅是經(jīng)濟(jì)博弈，也是大國間的政治博弈。所以，鑒于國際政治經(jīng)濟(jì)格局和糧食貿(mào)易格局的全方位考量，我國的糧食安全應(yīng)始終立足于國內(nèi)，按照《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》的要求，保持糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，通過提高糧食綜合生產(chǎn)能力， 滿足人口增長所帶來的糧食剛性增長需求。由于農(nóng)業(yè)的對(duì)外開放、對(duì)外貿(mào)易平衡的需要和基于比較優(yōu)勢(shì)的考慮，可以繼續(xù)實(shí)施“棄油保糧”戰(zhàn)略，維持大豆高的進(jìn)口依存度。至于我國城鄉(xiāng)居民的口糧需求，也可以有效利用國際市場，適當(dāng)利用進(jìn)出口調(diào)劑余缺。但是，由于世界糧食貿(mào)易數(shù)量有限和“糧食武器”風(fēng)險(xiǎn)的存在，我國在進(jìn)行糧食國際貿(mào)易時(shí)可以借鑒日本糧食貿(mào)易多元化的經(jīng)驗(yàn)。2003年日本進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品來源地多達(dá)208個(gè)國家和地區(qū)，其中包括一些太平洋、大西洋上的小島。正是依靠多邊糧食貿(mào)易戰(zhàn)略，日本在保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，保證了本國糧食安全[14]。雖然世界糧食出口主要是美國、加拿大、澳大利亞、法國等少數(shù)國家，其中美國占了35%左右。我國進(jìn)口糧食應(yīng)不僅僅考慮歐美傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品出口大國，也應(yīng)與拉美地區(qū)、東盟地區(qū)的糧食出口國家建立長期穩(wěn)定的糧油貿(mào)易合作關(guān)系。

總之，對(duì)于一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國，中國糧食生產(chǎn)任何時(shí)候不能松懈，面對(duì)人多地少的國情、日益復(fù)雜的國內(nèi)外形勢(shì)，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加快的現(xiàn)實(shí)，糧食安全必須立足國內(nèi)，正確處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)、糧食主產(chǎn)區(qū)利益與主銷區(qū)利益、糧食增產(chǎn)與農(nóng)戶增收的關(guān)系，走中國特色的糧食可持續(xù)發(fā)展之路，只有這樣，國家糧食安全保障才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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