從戰(zhàn)略性傳播視角看全球化背景下的政府媒介管理的“大部制”改革

作為深化改革的重要步驟，“大部制”成為政府機(jī)構(gòu)調(diào)整的熱點(diǎn)，而涉及媒介管理體制改革的“署局合并”更是吸引了廣泛的關(guān)注。本次改革處于全球化的背景之下，面臨著不同于過去的任務(wù)，需要在實(shí)踐中體現(xiàn)出一定的預(yù)見性與創(chuàng)造性。戰(zhàn)略性傳播作為世界前沿的傳播學(xué)理論，對世界傳播業(yè)態(tài)的發(fā)展有著很強(qiáng)的適用性和指導(dǎo)性，本文將借助戰(zhàn)略性傳播的相關(guān)理論對全球化背景下媒介管理體制的“大部制”改革進(jìn)行深入的分析。

戰(zhàn)略性傳播 全球化 “大部制”改革 媒介管理體制

嚴(yán)三九，華東師范大學(xué)傳播學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師；劉峰，華東師范大學(xué)傳播學(xué)院博士研究生。

2013年，新聞出版總署與國家廣播電影電視總局的“署局合并”成為一個(gè)焦點(diǎn)。新中國成立以來我國的媒介管理體制經(jīng)歷過多次改革，而此次改革因?yàn)樘幱谥袊鴩Σ粩嘣鰪?qiáng)、中華文化國際影響力日益提升的背景下，體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，也引起了學(xué)界的深入研究，本文將在分析“署局合并”影響的基礎(chǔ)上，結(jié)合戰(zhàn)略性傳播的相關(guān)理論，對我國在全球化背景下的政府媒介管理體制改革予以探討。

一、政府媒介管理體制創(chuàng)新的全球化背景分析

全球化已經(jīng)成為當(dāng)代世界最基本的特征之一，技術(shù)革命、國際經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步、文化交流的頻繁都在不斷推動(dòng)全球化進(jìn)程的發(fā)展，尤其是依托于數(shù)字技術(shù)革命的信息化更是把現(xiàn)代化、全球化推向一個(gè)更高的階段，經(jīng)濟(jì)全球化、文化全球化、信息全球化都對人類社會產(chǎn)生了前所未有的影響。

在全球信息化的發(fā)展過程中，各國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展程度的差異等原因，導(dǎo)致了世界信息生產(chǎn)和傳播發(fā)展不平衡。目前我國傳媒業(yè)實(shí)力與發(fā)達(dá)國家相比仍然存在很大的差距，“世界各地的新聞90%以上為美國和西方國家所壟斷，美國在國際文化市場上的份額高達(dá)42.6%，而中國僅占1.5%……西方9家大型媒體跨國公司占領(lǐng)了世界95%的傳媒市場，在因特網(wǎng)上的信息輸入與輸出流量中，我國信息在輸入流量中僅占0.1%，輸出流量更只有0.05%”。[1]所以，我國傳媒業(yè)在世界傳媒市場中的地位與影響同我國目前的經(jīng)濟(jì)地位、政治影響不成正比。因此，加強(qiáng)當(dāng)代中國戰(zhàn)略性傳播便具備了更強(qiáng)的迫切性與必要性，這需要在政策支持、傳播內(nèi)容、傳播路徑等多個(gè)維度進(jìn)行全局性規(guī)劃，并且是一項(xiàng)全局性、戰(zhàn)略性的系統(tǒng)任務(wù)。

在以上多個(gè)維度當(dāng)中，政府的媒介管理體制對傳媒業(yè)的發(fā)展有直接的推動(dòng)和促進(jìn)作用，在一定程度上也是全球化背景下決定我國傳媒實(shí)力整體提升的關(guān)鍵因素；主動(dòng)地、創(chuàng)造性地改進(jìn)宏觀媒介管理體制和方法，對順利開展對外傳播工作、提升國際影響力也有重要意義。此外，目前數(shù)字技術(shù)正在進(jìn)行革命性的發(fā)展與進(jìn)步，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等都為我國傳媒產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、更為充分地參與國際競爭提供了歷史性的契機(jī)，而能否抓住這個(gè)契機(jī)，政府的媒介管理與引導(dǎo)至關(guān)重要。

為了適應(yīng)時(shí)代的前沿要求，應(yīng)對全球化過程中錯(cuò)綜復(fù)雜的傳媒業(yè)發(fā)展形勢，需要發(fā)展新的理論為媒介管理實(shí)踐提供有力的指導(dǎo)。戰(zhàn)略傳播是美國密蘇里大學(xué)新聞學(xué)院著重發(fā)展的新學(xué)科，整個(gè)理念體系正在顯現(xiàn)。戰(zhàn)略傳播的理念與學(xué)術(shù)構(gòu)架直接針對全球化背景下各種國際國內(nèi)問題，能夠?yàn)檫@些問題的有效解決提供很好的理論指導(dǎo)，對于正確認(rèn)識全球化背景下我國媒介管理體制的發(fā)展與變革也有借鑒與指導(dǎo)意義。

二、戰(zhàn)略性傳播內(nèi)涵與外延的界定

美國密蘇里大學(xué)新聞學(xué)院的戰(zhàn)略性傳播理論具有綜合性強(qiáng)、理論程度高的特點(diǎn)，具有廣泛的國際應(yīng)用背景。為了解決當(dāng)代中國發(fā)展的實(shí)際問題，結(jié)合具體的國際背景與需要，應(yīng)創(chuàng)造性地運(yùn)用戰(zhàn)略性傳播的理論和方法，使它能夠適應(yīng)多變的傳播實(shí)踐的需要，更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

這就要求結(jié)合中國實(shí)際對戰(zhàn)略性傳播的內(nèi)涵與外延進(jìn)行重新界定并予以拓展。首先，戰(zhàn)略性傳播的內(nèi)涵不僅包括具有整體性作用和意義的具體的戰(zhàn)術(shù)方法，更要突出和強(qiáng)調(diào)能夠起到關(guān)鍵性與方向性指導(dǎo)作用的宏觀戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的意義在于系統(tǒng)、全面地思考問題，這不僅需要針對具體的傳播活動(dòng)的研究和探索，更需要在學(xué)理層面對戰(zhàn)略性傳播進(jìn)行抽象、宏觀、系統(tǒng)的把握。

其次，戰(zhàn)略性傳播的理論與方法具有很強(qiáng)的適用性，對人們不同層面的傳播活動(dòng)都具有指導(dǎo)意義，所以應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際的傳播實(shí)踐拓展戰(zhàn)略性傳播的外延。從宏觀層面講，戰(zhàn)略性傳播理論可以為國家整體的傳播活動(dòng)與管理提供借鑒與指導(dǎo)，為國家發(fā)展創(chuàng)造有利的國際環(huán)境；從中觀層面講，戰(zhàn)略性傳播理論能夠使政府工作更為科學(xué)，更有效地管理、協(xié)調(diào)不同類型的傳播媒介的健康發(fā)展，促進(jìn)我國傳媒市場不斷優(yōu)化；從微觀層面講，傳媒公司、企業(yè)、單位為了獲得長足發(fā)展而進(jìn)行的不同類型的運(yùn)營活動(dòng)同樣屬于戰(zhàn)略性傳播的范疇。具體到政府的媒介管理，也相應(yīng)地體現(xiàn)在不同的層面，從宏觀的傳媒政策的制定到具體的規(guī)章制度的執(zhí)行，從國家管理體制、部門設(shè)置的調(diào)整到不同媒介形態(tài)的運(yùn)營等等，而為了使不同層面的政府媒介管理都能夠取得科學(xué)的效果，必須進(jìn)行戰(zhàn)略性、前瞻性的統(tǒng)籌和部署。

三、從戰(zhàn)略性傳播視角看媒介管理“大部制”改革過程中應(yīng)注意的問題

“大部制”的媒介管理體制改革是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、長期性的工程，需要全面研究與認(rèn)識，在此借助戰(zhàn)略性傳播相關(guān)理論，從宏觀、中觀、微觀等不同的層面分析“署局合并”發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題。

1. “大部制”改革是一個(gè)逐步發(fā)展的戰(zhàn)略動(dòng)態(tài)過程

從戰(zhàn)略性傳播的視角來看，“署局合并”只是優(yōu)化媒介管理體制的動(dòng)態(tài)過程的開始，“大部制”改革需要經(jīng)過一段時(shí)間的積累才能呈現(xiàn)出應(yīng)有的成效。這可以從世界發(fā)達(dá)國家“大部制”改革的歷史中得到啟示，部分發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)80年代針對日益嚴(yán)重的管理分散、職能模糊問題進(jìn)行“大部制”改革，“整合是一個(gè)不斷磨合的過程，其一般規(guī)律是先從同一職能領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合……隨著機(jī)構(gòu)整合力度的加大和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，大部制改革很快會不斷趨向跨領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)整合和職能整合”。[2]

“大部制”改革不能盲目求“大”、求“快”，簡單的、形式化的部門精簡并不能保證政府職能的優(yōu)化?！皬膰鴥?nèi)外的‘大部制’改革實(shí)踐來看，‘大部制’對相同類別的管理職能進(jìn)行整合，主要強(qiáng)調(diào)的是部門內(nèi)外協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，至于是否在同一領(lǐng)域內(nèi)整合并沒有統(tǒng)一模式”，這里強(qiáng)調(diào)的“內(nèi)外部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”需要立足改革過程中不同領(lǐng)域的戰(zhàn)略目標(biāo)、對國內(nèi)外市場的變化進(jìn)行既有前瞻性、長期性又能滿足當(dāng)下發(fā)展現(xiàn)狀的規(guī)劃?！靶挛魈m政府《公共服務(wù)改進(jìn)顧問組報(bào)告》提出了跨部門合作的幾種組織形式：部委間的松散型合作、法定領(lǐng)域管理模式、聯(lián)合機(jī)構(gòu)、半結(jié)構(gòu)化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)模式、大部制模式”，[3]這一做法受到了國際社會的廣泛認(rèn)可，充分考慮到政府及社會存在的復(fù)雜性，設(shè)置不同的形式以適應(yīng)不同的需要，在發(fā)展過程中逐步完成改革目標(biāo)，這種具有靈活性、動(dòng)態(tài)性的做法符合改革發(fā)展規(guī)律，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

2. 媒介管理體制“大部制”改革要注重宏觀角度的頂層設(shè)計(jì)

目前我國傳媒產(chǎn)業(yè)在世界競爭格局當(dāng)中所占據(jù)的份額還比較有限，改變這一態(tài)勢離不開國家媒介管理體制的調(diào)控與推動(dòng)，調(diào)整舊有的分散型、行政型的管理體制，使我國傳媒產(chǎn)業(yè)在全球化背景下成功“走出去”。“署局合并”的“大部制”改革首先應(yīng)當(dāng)從宏觀角度對頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，才能保證改革所能達(dá)到的深度、廣度與力度。

“我國歷次機(jī)構(gòu)改革的特征之一是決策權(quán)力集中和設(shè)計(jì)過程的相對封閉性”，[4]即使是近年來卓有成效的傳媒市場化的改革也存在這一問題，故而面對當(dāng)下傳媒市場中層出不窮的新問題、新形勢便難以有效發(fā)揮作用。所以，面對全球化的競爭，“大部制”改革的頂層設(shè)計(jì)思路不應(yīng)僅僅局限于解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的未解決的歷史問題，而應(yīng)充分預(yù)見未來會出現(xiàn)的各種問題，按照國際傳媒競爭的要求，設(shè)計(jì)出全面而系統(tǒng)的解決方案。

“中國的媒體改革與國家的整體改革一直是互為表里的關(guān)系”，[5]“署局合并”也不例外，不是單純傳媒領(lǐng)域管理方式的變動(dòng)，而是國家整體改革框架的有機(jī)組成部分。改革進(jìn)程中需要考慮的也不僅僅是原新聞出版總署與國家廣電總局的整合，更要在國家層面按照進(jìn)一步深化改革的整體目標(biāo)，同其他領(lǐng)域的“大部制”改革緊密結(jié)合，同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展緊密結(jié)合?！拔覈拇蟛恐聘母锔嚓P(guān)注的是政府內(nèi)職能調(diào)整和系統(tǒng)優(yōu)化，而忽視了政府外部協(xié)同機(jī)制的建設(shè)……改革后的‘大部’雖形式上完成了對原分屬于不同部門的職能部門的整合，但因部門間在組織文化、思想觀念、治理理念等方面的差異，實(shí)現(xiàn)‘大部’內(nèi)真正的融合尚需時(shí)日”，[6]所以必須從宏觀的層面把握媒介管理與其他“部制”改革的關(guān)系，才能更為有效地處理改革中出現(xiàn)的各種問題，推進(jìn)國家的整體改革進(jìn)程，切實(shí)提高中國傳媒產(chǎn)業(yè)在世界上的綜合競爭力。

3. 媒介管理體制“大部制”改革要做好中觀層面的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)

“大部制”作為一種制度設(shè)計(jì)，其顯著特征是將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)進(jìn)行相對集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。[7]具體到我國傳媒領(lǐng)域，長期以來因?yàn)椴煌愋兔襟w的分別管理，再加上因歷史沿革形成的行政體制，導(dǎo)致“政出多門、多頭管理”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，制約了傳媒產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。在“署局合并”的改革當(dāng)中，需要從部門統(tǒng)籌的層面將分散的管理職能予以整合與集中，提高政府服務(wù)效率。

“與歐美日等其他國家進(jìn)行橫向比較，我國中央機(jī)構(gòu)數(shù)量仍然較多，因此‘大部制’還有進(jìn)步空間。但是‘深化改革’并非一味追求數(shù)量上的減少……我們應(yīng)當(dāng)注意改革的逐步深化，掌握好部門大小的‘邊界’”，[8]傳媒領(lǐng)域更是如此，隨著媒介融合趨勢的不斷加深，相互分割的傳媒業(yè)務(wù)可以集中在統(tǒng)一的媒介生產(chǎn)與傳播環(huán)節(jié)中，由此原本處于分割狀態(tài)的管理部門也具備了合并的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但同時(shí)要切實(shí)依據(jù)業(yè)態(tài)現(xiàn)狀掌握不同部分的大小與邊界。

如何處理“大部制”之下不同部門的關(guān)系成為需要進(jìn)行戰(zhàn)略統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的問題，“‘大部’內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間存在利益博弈問題，各機(jī)構(gòu)間的競爭并未因機(jī)構(gòu)整合而消失，部門內(nèi)利益關(guān)系協(xié)調(diào)難度加大。改革后‘大部’的各種資源和要素增多，如何對此進(jìn)行合理分配，平衡部門內(nèi)部利益關(guān)系，亦是一大考驗(yàn)?！蟛俊瘍?nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待進(jìn)一步完善，部門的內(nèi)聚力則有待加強(qiáng)”，[9]“署局合并”之后如何整合內(nèi)部各種資源與要素、建立有效的行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，在很大程度上將決定傳媒體制“大部制”改革的成敗。而中觀層面戰(zhàn)略協(xié)調(diào)的關(guān)鍵便是時(shí)刻把握改革的正確方向，確定改革要取得的最終結(jié)果并以其為導(dǎo)向，“作為當(dāng)代政府改革的新理念，結(jié)果導(dǎo)向針對的是傳統(tǒng)管理實(shí)踐中的投入導(dǎo)向、規(guī)則導(dǎo)向和過程控制，強(qiáng)調(diào)管理改革應(yīng)著眼的客觀效果或結(jié)果，而且是公民所期望的結(jié)果”，[10]只要不偏離正確的結(jié)果導(dǎo)向，便能夠?yàn)榘巡恐苾?nèi)部不同的部分凝聚到一起提供保障。所以對于我國傳媒業(yè)來講，“署局合并”不只是字面意義上的新聞出版與廣播電影電視業(yè)務(wù)管理的整合，而是更有下好全國傳媒“一盤棋”的深刻寓意。

4. 媒介管理體制“大部制”改革要搞好微觀層面的戰(zhàn)術(shù)布局

從國家及部門層面推進(jìn)“署局合并”大部制改革的戰(zhàn)略部署最終要通過具體的管理職能部門、傳媒單位、企業(yè)的活動(dòng)去落實(shí)，這些活動(dòng)與傳媒市場直接相關(guān)，它們所取得的成效是檢驗(yàn)管理體制改革結(jié)果的重要標(biāo)準(zhǔn)。

“摒棄大而全、小而全、實(shí)力小、品牌弱、小富即安和各自為政，發(fā)揮市場在資源配置中的積極作用，鼓勵(lì)優(yōu)勢文化企業(yè)跨區(qū)域、跨媒體、跨行業(yè)重組及資本運(yùn)營，走集團(tuán)化、規(guī)?；I(yè)化的道路，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”，[11]在管理體制改革的過程中，要把整合的思路與理念貫徹到傳媒實(shí)踐中，在市場機(jī)制下搞好戰(zhàn)術(shù)布局，逐步做到集團(tuán)化、規(guī)?；?、專業(yè)化，在“部署合并”的體制下實(shí)現(xiàn)更多傳媒力量的合并，提高我國傳媒產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力?！靶姓w制改革是一項(xiàng)巨大的社會系統(tǒng)工程。如何最大限度地減少改革阻力，達(dá)到構(gòu)建一個(gè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，是十分關(guān)鍵的問題”，[12]切實(shí)從微觀層面為促進(jìn)傳媒經(jīng)營單位發(fā)展出謀劃策，把政府的導(dǎo)向、管理、服務(wù)等不同的功能寓于傳媒單位、企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)與愿景之中，才是構(gòu)建服務(wù)型媒介管理體制的正確選擇。

四、總結(jié)：以戰(zhàn)略性的統(tǒng)籌積極應(yīng)對傳媒產(chǎn)業(yè)的全球化競爭

戰(zhàn)略規(guī)劃具備復(fù)雜性、長期性等特點(diǎn)，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，管理體制的調(diào)整和理順也并非一日之功。并且隨著全球化進(jìn)程的進(jìn)一步加劇，我國傳媒界與世界的交流會越來越頻繁、越來越深入，如何在這個(gè)過程中切實(shí)提升我國整體傳播實(shí)力，是我們所關(guān)注的熱點(diǎn)，而政府的媒介管理如何更好地發(fā)揮服務(wù)功能與促進(jìn)作用，同樣需要進(jìn)行進(jìn)一步的實(shí)踐和探索。

在我國推進(jìn)傳媒市場化改革時(shí)，行政體制束縛嚴(yán)重、傳媒市場化發(fā)展程度低下等是當(dāng)時(shí)面臨的最主要問題。但是經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的傳媒市場體系正在逐步走向健全，傳媒產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力也得到了大幅的提升，此時(shí)進(jìn)行管理體制的大幅調(diào)整，顯然不能再僅僅局限于國內(nèi)傳媒市場整合的“小棋局”。一方面全球化的發(fā)展已使世界傳媒產(chǎn)業(yè)巨頭紛紛把目光聚焦中國傳媒市場，另一方面我國傳媒產(chǎn)業(yè)在經(jīng)過一段時(shí)期的發(fā)展之后初步具備了參與世界競爭的實(shí)力，為了提升中國聲音的影響力，我們需要依托現(xiàn)有的實(shí)力及時(shí)解決存在的問題、逐步提升在世界傳媒市場上的地位，在競爭中獲得成長與進(jìn)步，所以下一步的媒介管理體制要面對的是世界傳媒競爭的“大棋局”。

當(dāng)然，“署局合并”直接影響到的是國內(nèi)傳媒市場的整合，這也是媒介管理“大部制”改革的重點(diǎn)，但以全球化的戰(zhàn)略眼光來看，國內(nèi)傳媒市場的整合與管理體制的改革既是目的也是手段，既要實(shí)現(xiàn)中觀層面部制調(diào)整、資源整合的目標(biāo)與任務(wù)，又要作為促進(jìn)整體社會經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的手段，為實(shí)現(xiàn)宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。在發(fā)展的過程中定會遇到更多的困難，但堅(jiān)定全球化的視野，以戰(zhàn)略性的統(tǒng)籌促進(jìn)不同層面改革工作的扎實(shí)推進(jìn)，是不可動(dòng)搖的態(tài)度與做法。

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