地方政府也是新土改贏家

中共十八屆三中全會(huì)通過的全面改革方案中，土地制度改革主要包括兩方面：一是征地制度以及建設(shè)用地增值收益的分配變革；二是農(nóng)村承包土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的問題。二者核心目的都是使農(nóng)民收入有顯著提高。若實(shí)現(xiàn)得好，這輪土改也將為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)打下基礎(chǔ)。新一輪土改將會(huì)帶來的投資機(jī)會(huì)

從政策導(dǎo)向上看，新一輪土改主要會(huì)有三大影響：

第一是城市存量土地的優(yōu)化利用。《決定》強(qiáng)調(diào)“從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地。提高城市土地利用率”。這意味著地方政府征地會(huì)更加困難，會(huì)倒逼地方政府著眼土地存量，提高城市土地利用率，通過城市更新，在騰籠換鳥中發(fā)展低污染、低能耗，具有高附加值的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，尤其是促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。來一場(chǎng)城市內(nèi)的“土地改革”。手上持有大量建設(shè)用地的上市公司有望在這個(gè)過程中獲得資金補(bǔ)償或資產(chǎn)重組的機(jī)會(huì)。

與此同時(shí)，環(huán)保壓力也將推動(dòng)“后工業(yè)化”改造。不符合節(jié)能減排要求的工業(yè)污染項(xiàng)目，將成為首先清理的對(duì)象。除了鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能淘汰和節(jié)能減排之外，其他如有色金屬、化工、水泥等高污染產(chǎn)業(yè)未來很可能都將進(jìn)入加速調(diào)整的范圍。尤其是城區(qū)內(nèi)占地面積大、土地產(chǎn)出效率低以及污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)將加速外遷和轉(zhuǎn)型。

由此可見，從事工業(yè)用地調(diào)整、環(huán)保搬遷、城市運(yùn)營(yíng)、棚戶區(qū)改造、土地一級(jí)開發(fā)的企業(yè)，以及擁有較多土地資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型傳統(tǒng)企業(yè)，都存在投資機(jī)會(huì)。

第二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。此前與土地相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定：“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體擁有土地的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)”。這是一種不完全的土地所有制，存在土地權(quán)益不明的弊端。此次改革明確了農(nóng)民個(gè)體對(duì)承包地的“占有權(quán)”以及相關(guān)的產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，進(jìn)一步確立了農(nóng)民的土地權(quán)利。

隨著農(nóng)地及其經(jīng)營(yíng)價(jià)值得到體現(xiàn)，擁有農(nóng)地資源的上市公司估值將會(huì)提升。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)能促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提升生產(chǎn)效率，改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)盈利。另一方面，規(guī)?；?jīng)營(yíng)會(huì)帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集成化、勞動(dòng)過程機(jī)械化和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化，提高農(nóng)村對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、科技投入等的要求。這將惠及從事農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械農(nóng)資產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)服務(wù)流通的上市公司。

第三是集體建設(shè)用地的直接入市?！稕Q定》明確提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。可以預(yù)見的是，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會(huì)逐步放開，同時(shí)建立起流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)體系，政府將從收取土地出讓費(fèi)轉(zhuǎn)為收取土地流轉(zhuǎn)稅。

土地自由流轉(zhuǎn)會(huì)增加地方政府稅收收入

土地改革的核心理念是改計(jì)劃配置為市場(chǎng)配置，否則“新型城鎮(zhèn)化”極有可能會(huì)再次演化為地方政府的變相“圈地”。但集體建設(shè)用地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)必然損害地方政府獨(dú)家壟斷收益，而且也會(huì)動(dòng)搖國(guó)民經(jīng)濟(jì)“支柱行業(yè)”——房地產(chǎn)業(yè)的“獨(dú)家供應(yīng)”，可以想見推進(jìn)阻力巨大，存在中央與地方、政府與市場(chǎng)、房地產(chǎn)與金融的博弈。如何讓地方政府有動(dòng)力來推動(dòng)土地變革？如果給農(nóng)民更多利益，又能否加速城市化進(jìn)程呢？

目前，地方政府土地財(cái)政的收入來源主要有兩個(gè)：土地出讓收益和土地流轉(zhuǎn)的交易稅費(fèi)。

據(jù)測(cè)算，在從1999年到2011年的13年中。土地出讓收入累計(jì)為12.9萬億。但在剔除征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用等成本后，再刨去用于城市建設(shè)、廉租房建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育、農(nóng)田水利建設(shè)等必須支出外，留給政府的可用資金其實(shí)并不多。

但近些年，土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅費(fèi)收入正呈現(xiàn)逐年攀升態(tài)勢(shì)，在地方財(cái)政收入中的占比也不斷提高。土地流轉(zhuǎn)的交易稅費(fèi)，主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。前者屬于存量資源稅，隨著土地的不斷開發(fā)、流轉(zhuǎn)使用，這塊稅收會(huì)不斷增加。后者屬于流轉(zhuǎn)稅，由于土地流轉(zhuǎn)與政府是否是參與一方無關(guān)，如果將土地交由市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，對(duì)于地方政府而言，交易稅費(fèi)只會(huì)增加。2012年城鎮(zhèn)土地使用稅收入達(dá)到1542億元，土地增值稅收入達(dá)到2719億元，土地相關(guān)稅收累計(jì)超過6000億元，占到地方財(cái)政收入的近7%。此外，一旦房產(chǎn)稅開征，也將為地方政府提供新的稅收來源。

改革方案中提到“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”和“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，實(shí)則將為地方在土地流轉(zhuǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)上更多地分享稅收打下基礎(chǔ)。可以說，當(dāng)前模式下的“土地財(cái)政”已經(jīng)到了被終結(jié)的階段。未來地方政府將從高度依賴土地出讓金，轉(zhuǎn)向收取房產(chǎn)稅和土地流轉(zhuǎn)交易稅費(fèi)，同時(shí)輔以債券融資和其他融資模式。地方政府從土地經(jīng)營(yíng)者。轉(zhuǎn)向土地市場(chǎng)的監(jiān)管者和公共政策制定者。

鑒于集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)能為地方政府稅收增加新的來源，新一輪土地改革的最大利益障礙事實(shí)上已經(jīng)破冰。具體而言，解決地方政府“新型城鎮(zhèn)化”的資金困境，可以從以下幾個(gè)方面人手：一是，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及相應(yīng)稅費(fèi)體系；二是，計(jì)劃開征財(cái)產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，其中的重點(diǎn)是房產(chǎn)稅的推廣；三是，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方政府支出責(zé)任與財(cái)力的匹配度。

（作者系中國(guó)東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）

摘自鳳凰財(cái)經(jīng)