基層預(yù)算單位提升“三公經(jīng)費(fèi)”科學(xué)管控水平問題研究及探索

[摘 要]近年來，國家加大對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管控力度，中央財(cái)政不斷深化預(yù)算管理改革，尤其今年中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”，習(xí)總書記作出關(guān)于“厲行勤儉節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)”的重要批示?；鶎宇A(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”，有效管控“三公經(jīng)費(fèi)”，規(guī)范財(cái)務(wù)管理和預(yù)算支出，提出了新的挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵詞]基層預(yù)算單位；三公經(jīng)費(fèi)；管控

[中圖分類號(hào)]F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）11 — 0158 — 02

一、科學(xué)管控“三公經(jīng)費(fèi)”面臨的新形勢和新任務(wù)

“三公經(jīng)費(fèi)”即指各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開支的公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)車輛購置運(yùn)行費(fèi)、出國（境）公務(wù)活動(dòng)費(fèi)的總稱。近年來，國家加大對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管控力度，陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)措施，中央財(cái)政不斷深化預(yù)算管理改革，逐漸壓縮一般性支出，把控制行政經(jīng)費(fèi)增長，降低行政成本，作為加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。同時(shí)，大力推行“三公經(jīng)費(fèi)”支出公開制度，“三公經(jīng)費(fèi)”開支制度化、規(guī)范化、透明化成為一種不可逆的趨勢。這也是新形勢下建設(shè)廉明高效的政府機(jī)關(guān)，強(qiáng)化政府和群眾信任關(guān)系的重要一環(huán)。尤其是2013年，中央出臺(tái)“八項(xiàng)規(guī)定”，習(xí)總書記作出關(guān)于“厲行勤儉節(jié)約、反對(duì)鋪張浪費(fèi)”的重要批示，李克強(qiáng)總理也在2013年兩會(huì)上鄭重承諾：本屆政府任期內(nèi)“三公經(jīng)費(fèi)”只減不增。這不僅充分體現(xiàn)了中央落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定決心，也彰顯了政府致力于打造透明、責(zé)任政府的決心。為此，新形勢和新任務(wù)對(duì)基層預(yù)算單位管控“三公經(jīng)費(fèi)”，規(guī)范財(cái)務(wù)管理和預(yù)算支出，提出了新的挑戰(zhàn)?；鶎宇A(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，落實(shí)中央“八項(xiàng)規(guī)定”，有效管控“三公經(jīng)費(fèi)”，成為推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然要求。本文就基層預(yù)算單位管控“三公經(jīng)費(fèi)”面臨的主要困難和問題進(jìn)行了深入研究，并就解決問mVhFT+5j/2Uo/pRAhLzYqw==題的辦法進(jìn)行了探索。

二、制約基層預(yù)算單位“三公經(jīng)費(fèi)”管控水平提升的主要困難和問題

基層預(yù)算單位管控“三公經(jīng)費(fèi)”水平提高，受預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和人員水平等等多方面因素影響，結(jié)合基層預(yù)算單位的工作實(shí)際，筆者認(rèn)為提升基層預(yù)算單位管控“三公經(jīng)費(fèi)”水平主要面臨以下幾方面的困難和問題：

（一）“基數(shù)法”模式的成本控制政策合理性不足。近年來，各級(jí)財(cái)政部門在預(yù)算指標(biāo)分配，核定單位預(yù)算限額時(shí)，基本以歷年支出數(shù)額為“基數(shù)”，按一定下浮比例控制當(dāng)年限額。此種“基數(shù)法”控制存在以下問題：此種“基數(shù)法”控制存在以下問題：一是“基數(shù)法”成本控制方法缺少合理性。“基數(shù)法“依據(jù)上年支出對(duì)未來支出進(jìn)行控制”。實(shí)際工作中，上年發(fā)生的支出，本年末未必發(fā)生。相反，上年未發(fā)生支出，本年可能必須支出。因此，完全按照上年支出水平控制支出不盡合理；二是“基數(shù)法”模式不利于預(yù)算管理精細(xì)化。該模式在短期內(nèi)對(duì)支出的控制有一定效果，但從長期看易產(chǎn)生偏差和誤導(dǎo)。由于歷年支出本身并非完全合理，歷年支出高的單位實(shí)際可能存在鋪張浪費(fèi)及不合理支出的情況；而歷年支出低的單位，可能費(fèi)用緊缺或因管理嚴(yán)格，而保持較低支出。因此，最終可能造成實(shí)際執(zhí)行中，歷年支出高的單位預(yù)算控制額持續(xù)偏高，而部分歷年支出低的單位預(yù)算控制總額經(jīng)常偏低。這就容易導(dǎo)致“三公經(jīng)費(fèi)”開支管控出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”，形成“逆向選擇”的不合理現(xiàn)象。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)控不夠精細(xì)化，使用范圍模糊，具體執(zhí)行中操作隨意性較大。目前，基層預(yù)算單位在制定本級(jí)財(cái)務(wù)管理辦法及“三公經(jīng)費(fèi)”控制規(guī)定時(shí)，雖然提出了要求，但是有關(guān)“三公經(jīng)費(fèi)”開支規(guī)則，界限界定較為籠統(tǒng)，過于宏觀，精細(xì)化程度不足，使“三公經(jīng)費(fèi)”具體操作時(shí)，缺乏明確具體規(guī)定。如，關(guān)于公車配備多少屬于合理范圍；公款接待時(shí)，接待范圍、接待標(biāo)準(zhǔn)、陪同人員等具體規(guī)定是什么；公費(fèi)考察，尤其是出國考察如何界定地域范圍等等。同時(shí)，對(duì)于“三公經(jīng)費(fèi)”開支多少屬于浪費(fèi)行為，超出多少屬于違紀(jì)行為，對(duì)違規(guī)違紀(jì)的情形，問責(zé)部門、程序和規(guī)定缺少明確規(guī)定。

（三）管控“三公經(jīng)費(fèi)”過程中預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)不夠完善。目前，“三公經(jīng)費(fèi)”管控政策主要側(cè)重于預(yù)算編制環(huán)節(jié)的指標(biāo)控制，而忽視支出執(zhí)行過程中管理，難以消除實(shí)際執(zhí)行中的違規(guī)情況。一是無法有效避免科目支出轉(zhuǎn)移“拆東墻、補(bǔ)西墻”的違規(guī)支出行為。從近年各種內(nèi)外部財(cái)經(jīng)檢查中發(fā)現(xiàn)共性的問題，“三公經(jīng)費(fèi)”支出會(huì)計(jì)核算較不規(guī)范，為縮減實(shí)際支出，將“三公”支出化解到會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、其他費(fèi)用等科目中列支；特別是公務(wù)接待費(fèi)與會(huì)議費(fèi)在會(huì)計(jì)核算中概念不清，會(huì)計(jì)科目混淆使用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這種科目之間的擠占，導(dǎo)致單位招待費(fèi)反映不準(zhǔn)確，使預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算編制發(fā)生偏離；二是由于以上情況存在的偏離，加之忽視對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)控制的后續(xù)監(jiān)督、反饋和改進(jìn)，不利于形成“三公經(jīng)費(fèi)”管控的良性循環(huán)。

（四）“三公經(jīng)費(fèi)”公開形式大于內(nèi)容。近幾年，基層預(yù)算單位也在不斷強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)公開，通過召開職代會(huì)、設(shè)立“財(cái)務(wù)公開欄”等方式對(duì)員工普遍關(guān)心的“三公”經(jīng)費(fèi)開支問題進(jìn)行內(nèi)部公開，但是在公開內(nèi)容上，僅限于對(duì)費(fèi)用列支科目數(shù)字的簡單羅列和比較，公布內(nèi)容不夠細(xì)致、公布標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致員工對(duì)數(shù)字“霧里看花”，不知道這些花費(fèi)是否合理合規(guī)，對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的公開僅限于“看熱鬧”，難以“看門道”，不能起到很好的監(jiān)督的作用，而且“三公經(jīng)費(fèi)”何時(shí)公開、怎樣公開、公開范圍等均缺乏明確具體的規(guī)定。

三、有效提升基層預(yù)算單位“三公經(jīng)費(fèi)”管控水平的路徑選擇

解決制約基層預(yù)算單位“三公經(jīng)費(fèi)”管控水平提升的主要困難和問題，需要從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)管理、強(qiáng)化制度約束、加強(qiáng)內(nèi)部外部監(jiān)督和落實(shí)好績效管理等多個(gè)方面抓好落實(shí)。

（一）實(shí)行“零基預(yù)算”模式，提高其管理的科學(xué)合理性。即不應(yīng)受以往預(yù)算安排和執(zhí)行情況的影響，在成本效益分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)基層預(yù)算單位履職需要和財(cái)力可能來安排預(yù)算，實(shí)行支出實(shí)行零基預(yù)算管理。在科學(xué)編制預(yù)算的理念指導(dǎo)下，在充分調(diào)研公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際，科學(xué)合理地安排“三公經(jīng)費(fèi)”支出預(yù)算，明確支出的金額和標(biāo)準(zhǔn)，做到有據(jù)可循。以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算，不受歷年支出水平限制，避免僅根據(jù)歷年支出情況控制未來支出的不合理現(xiàn)象，通過強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)資金源頭控制，合理控制“三公”支出規(guī)模。

（二）細(xì)化制度措施，動(dòng)態(tài)管控“三公經(jīng)費(fèi)”。只有制定了制度，規(guī)定了尺子，才會(huì)在執(zhí)行時(shí)“有據(jù)可依”?；鶎宇A(yù)算單位應(yīng)消除“運(yùn)動(dòng)式”“一陣風(fēng)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，以及“避風(fēng)”錯(cuò)覺和僥幸心理，認(rèn)真執(zhí)行“三公經(jīng)費(fèi)”和財(cái)務(wù)預(yù)算制度規(guī)定，適時(shí)將有效的制度固化下來。目前，應(yīng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，根據(jù)職能、規(guī)模、任務(wù)，以及市場物價(jià)水平等因素綜合考慮，制定精細(xì)的、動(dòng)態(tài)的公務(wù)用車、公務(wù)接待、因公出國的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。如：建立《公務(wù)接待制度》，結(jié)合基層實(shí)際，按照“對(duì)口接待、誰客誰陪、多客少陪”的原則控制陪客人數(shù)；明確規(guī)定接待范圍和接待標(biāo)準(zhǔn)等；建立接待管理臺(tái)帳，將來客單位、人數(shù)、陪同人數(shù)、就餐地點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)等逐一登記；以及對(duì)違反制度的情形，明確具體的問責(zé)部門、程序和規(guī)定。建立公務(wù)車輛臺(tái)帳，對(duì)車輛運(yùn)行實(shí)行單車核算，在臺(tái)帳上清晰反映該車耗油、維修、保養(yǎng)、保險(xiǎn)等情況；加大公務(wù)車管理力度，嚴(yán)格專車配備規(guī)定，從提高公車使用效率的角度出發(fā)，減少機(jī)關(guān)團(tuán)體的公車數(shù)量，尤其減少“專車”數(shù)量；對(duì)于公務(wù)用車可制定《機(jī)關(guān)部門車輛用油管理辦法》，本著“集中采購、定車加油、包干使用”的原則，對(duì)在機(jī)關(guān)登記備案車輛的用油，根據(jù)車況實(shí)行定車定額，綜合考慮公務(wù)出車?yán)锍虜?shù)，有效控制車輛用油的浪費(fèi)現(xiàn)象，增加節(jié)油降耗透明度。

（三）加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”執(zhí)行中的監(jiān)督管理。一是強(qiáng)化三種意識(shí)，規(guī)范操作。首先要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)表率意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭貫徹執(zhí)行“三公經(jīng)費(fèi)”支出規(guī)定，把厲行節(jié)約、適度從緊的原則貫穿于“三公”支出管理中，把好支出審批關(guān)；其次強(qiáng)化制度執(zhí)行意識(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行制定的“三公經(jīng)費(fèi)”支出的控制標(biāo)準(zhǔn)；還要強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識(shí)。財(cái)務(wù)人員要把好“三公”支出財(cái)務(wù)結(jié)算關(guān)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)格審批辦理，對(duì)于不屬于合規(guī)合理范疇的支出，嚴(yán)禁列入“三公經(jīng)費(fèi)”。全面梳理、真實(shí)、準(zhǔn)確反映單位與“三公經(jīng)費(fèi)”相關(guān)的支出，確保會(huì)計(jì)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整；二是加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督管理，完善對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”開支事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)其控制管理的全面、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。同時(shí)，逐步從結(jié)果監(jiān)督轉(zhuǎn)向過程、動(dòng)態(tài)監(jiān)督，提升監(jiān)督成效。

（四）推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”公開的制度化和規(guī)范化。陽光是最好的“防腐劑”，健全和完善“三公經(jīng)費(fèi)”公開制度，給職工以“明白”堪稱治本之策。從國家形勢來看，“三公經(jīng)費(fèi)”公開已勢在必行，總行今年公開了2013年預(yù)算和“三公“經(jīng)費(fèi)?；鶎有幸喂虡淞ⅰ肮_是原則，不公開是例外”的理念，增強(qiáng)主動(dòng)意識(shí)，高度重視“三公經(jīng)費(fèi)”公開，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公開。建立健全內(nèi)部“三公”經(jīng)費(fèi)公開制度，在一定范圍內(nèi)，定期全面公開“三公經(jīng)費(fèi)”明細(xì)支出，做好相關(guān)解釋說明，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于重大“三公經(jīng)費(fèi)”開支，包括車輛、會(huì)議、出國、招待等支出的實(shí)行提前公示制度，明確公開的時(shí)間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，給員工更直觀的信息認(rèn)識(shí)，便于更好地監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”開支，促進(jìn)提高資金使用效益，增強(qiáng)透明度。

（五）建立健全“三公經(jīng)費(fèi)”問責(zé)制度。“誰辦事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)”，基層預(yù)算單位要探索建立和完善績效問責(zé)機(jī)制。只公開而不對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行問責(zé)處理，難以遏制“三公經(jīng)費(fèi)”不合理支出。為此，必須建立健全問責(zé)制度，將違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、揮霍浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)男袨榧{入問責(zé)任范疇。視情況對(duì)財(cái)務(wù)人員、內(nèi)審人員有關(guān)違反監(jiān)督工作要求的行為進(jìn)行問責(zé)，對(duì)違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的人員，要根據(jù)其性質(zhì)、情節(jié)、危害程度，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

（六）加強(qiáng)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的績效評(píng)價(jià)考核?！叭?jīng)費(fèi)”成本與基層預(yù)算單位職能、行為、工作效率有著密切關(guān)系，應(yīng)建立“三公經(jīng)費(fèi)”支出績效評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算資金使用效益的考核評(píng)價(jià)。一是制定科學(xué)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并依據(jù)“三公經(jīng)費(fèi)”控制效果進(jìn)行驗(yàn)證、考核、評(píng)價(jià)；二是實(shí)行“三公”經(jīng)費(fèi)績效預(yù)算。以預(yù)算單位年度內(nèi)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”控制情況為基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行績效分析、評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)論作為下一年度預(yù)算編制的依據(jù)之一，實(shí)行科學(xué)獎(jiǎng)懲，激發(fā)基層預(yù)算單位科學(xué)管控“三公經(jīng)費(fèi)”的動(dòng)力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕張志紅 “三公”經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題及治理對(duì)策〔J〕.審計(jì)與理財(cái)，2011，（10）.

〔2〕任建明 “三公”經(jīng)費(fèi)問題及治理〔J〕.理論視野，2012，（01）.

〔3〕吳永立.關(guān)于降低行政成本的對(duì)策思考〔J〕.行政論壇，2009，（04）.

〔4〕舒惜虞.地方行政成本控制管理現(xiàn)狀與對(duì)策〔J〕.預(yù)處管理與會(huì)計(jì)，2012，（02） .

〔責(zé)任編輯：楊永波〕