上海：不要政策要改革

本刊記者 王哲

8月17日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，這是我國(guó)第一個(gè)真正意義上的自由貿(mào)易區(qū)。圖為為迎接2013年新年到來在上海外灘上演的燈光秀，主題是“經(jīng)典上海，魔力之都”，展現(xiàn)了上海的過去、現(xiàn)在和將來。

不改革，真的不行了。

“當(dāng)舊改革紅利行將消失之日，也就是原有改革措施的優(yōu)勢(shì)潛力耗盡之時(shí)。我們就要繼續(xù)推出新的改革措施，繼續(xù)進(jìn)行制度調(diào)整，才能保證新的改革紅利或制度紅利出現(xiàn)?！眳栆詫幗淌谌涨敖邮苡浾卟稍L時(shí)如是說。

今年8月17日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，這是我國(guó)第一個(gè)真正意義上的自由貿(mào)易區(qū)。試驗(yàn)區(qū)范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)等四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，總面積為28.78平方公里，相當(dāng)于上海市面積的1/226。

上海自貿(mào)區(qū)與此前存在的保稅區(qū)概念明顯不同。保稅區(qū)是自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)條件，在保稅區(qū)內(nèi)，貨物被進(jìn)口、加工和制造，但并不涉及海關(guān)的監(jiān)管。只有當(dāng)貨物被轉(zhuǎn)移至消費(fèi)端，這些貨物才需要繳納關(guān)稅。顯然，上海自貿(mào)區(qū)希望將這一做法擴(kuò)展至服務(wù)領(lǐng)域，包括金融服務(wù)領(lǐng)域。

業(yè)界普遍認(rèn)為，作為中國(guó)大陸境內(nèi)第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，將給當(dāng)?shù)貛碇辽偈甑陌l(fā)展紅利，也發(fā)出了中國(guó)主動(dòng)開放的強(qiáng)烈信號(hào)，貿(mào)易的自由必然伴隨著金融自由和服務(wù)業(yè)、人力資本管理的一系列突破。然而，上海自貿(mào)區(qū)最大的突破不是對(duì)外開放，而是對(duì)內(nèi)改革。這將是中國(guó)以改革促進(jìn)開放、以開放倒逼改革的新起點(diǎn)。

總理力排眾議

2009年11月，上海綜合保稅區(qū)成立，統(tǒng)一管理2005年12月啟用的洋山保稅港區(qū)、1990年6月全國(guó)第一個(gè)封關(guān)運(yùn)作的外高橋保稅區(qū)及2010年9月成立的浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)。而在上海設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的最早設(shè)想，來源于2009年中國(guó)生產(chǎn)力促進(jìn)中心協(xié)會(huì)起草的一份題為《關(guān)于中國(guó)在浦東建立自由貿(mào)易區(qū)設(shè)想》的文章，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶批示將“自由貿(mào)易區(qū)”改為“自由貿(mào)易園區(qū)”。次年11月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等部門對(duì)上海浦東新區(qū)建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。直到2011年，上海才開始明確提出要打造自由貿(mào)易園區(qū)。

2013年3月，新任國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)執(zhí)掌國(guó)務(wù)院帥印后，選擇以上海作為首個(gè)出京考察的城市。在上?？疾炱陂g他表示，支持上海積極探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上，研究如何試點(diǎn)先行，建立一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，推動(dòng)完善開放型經(jīng)濟(jì)體制。李克強(qiáng)還要求上海方面提供一份目錄，列出上海政府認(rèn)為吸引外國(guó)投資者所需要調(diào)整的政策。不到兩個(gè)月之后，一份涵蓋21項(xiàng)措施的初步建議書就已經(jīng)推出，可見李克強(qiáng)對(duì)這一項(xiàng)目的重視程度。

但上海的自貿(mào)區(qū)計(jì)劃曾招致一些監(jiān)管部門的反對(duì)。在方案征求意見階段，一些部委對(duì)具體開放舉措的尺度提出了保留意見。部分官員在咨詢了法律專家的意見后表示,上海自貿(mào)區(qū)與現(xiàn)有關(guān)于金融監(jiān)管的法律存在沖突，存在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。也有人認(rèn)為，上海已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)了，再給優(yōu)惠政策就會(huì)變成吸納投資的洼地，會(huì)加大地區(qū)之間的差距。

比如在上海自貿(mào)區(qū)是否可以設(shè)立境內(nèi)首個(gè)交割倉(cāng)庫(kù)的細(xì)節(jié)問題上，相關(guān)部委認(rèn)為目前還不具備境外期貨交易所在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立交割倉(cāng)庫(kù)的條件，曾建議取消這項(xiàng)內(nèi)容。李克強(qiáng)辦公室給出的正式回復(fù)認(rèn)為，上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的商品交易仍將被視為離岸交易，所以在區(qū)內(nèi)設(shè)立期貨交割倉(cāng)庫(kù)，并不會(huì)影響國(guó)內(nèi)期貨交易、交割和定價(jià)體系，也不會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性造成負(fù)面影響。

對(duì)于給所有滿足特定資本要求并在自貿(mào)區(qū)有業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的銀行提供離岸銀行業(yè)務(wù)，監(jiān)管部門希望取消這一措施，但認(rèn)為已擁有離岸銀行業(yè)務(wù)試點(diǎn)資質(zhì)的浦發(fā)銀行可以例外。李克強(qiáng)辦公室回復(fù)表示，上海自由貿(mào)易區(qū)有助商業(yè)銀行試驗(yàn)如何管理境外銀行業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及建立有關(guān)機(jī)制，并認(rèn)為境外銀行業(yè)務(wù)對(duì)境內(nèi)金融市場(chǎng)的影響極其輕微，風(fēng)險(xiǎn)可控。

據(jù)有關(guān)消息人士透露，在一次國(guó)務(wù)院閉門會(huì)議上，李克強(qiáng)得知其計(jì)劃遭到反對(duì)時(shí)曾拍了桌子，最后他力排眾議，拍板落實(shí)在上海建立中國(guó)首個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。

倒逼改革

上海自貿(mào)區(qū)獲批后，上海市市長(zhǎng)楊雄和上海發(fā)改委官員在多次接受記者采訪時(shí)均”統(tǒng)一口徑”：“建立上海自貿(mào)區(qū)是國(guó)家實(shí)驗(yàn)，不是上海要向中央要政策。中央希望以開放促改革、倒逼改革?！?/p>

上海自貿(mào)區(qū)最大的突破和亮點(diǎn)是第一個(gè)在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)擁有法律豁免權(quán)的真正意義上的自由貿(mào)易區(qū)。為了解決有關(guān)創(chuàng)新政策遇到的法律問題，8月30日，全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)國(guó)務(wù)院，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，從今年10月1日起實(shí)行。根據(jù)決定，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法和中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批，為期三年。這一決定標(biāo)志著中國(guó)對(duì)外開放已經(jīng)從政策層面走到了法律層面。

國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王一鳴接受本刊記者采訪時(shí)指出，上海的這次“試驗(yàn)”注定專注于制度創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)的又一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是“試驗(yàn)”兩字，涉及服務(wù)業(yè)開放、取消行政審批、金融和稅收等事項(xiàng)都可以先行先試。在中國(guó)改革開放的過程中，以“特區(qū)”形式進(jìn)行試點(diǎn)，曾是中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)之一。當(dāng)初建立深圳等“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，就曾取得了具有歷史意義的成就。深圳特區(qū)的特別之處，就是全國(guó)人大曾經(jīng)向深圳給予特殊的授權(quán)，深圳市可以單獨(dú)立法。因此，上海自貿(mào)區(qū)目前所要求的做法，某種程度上就是遵循深圳特區(qū)的先例，為改革先行先試，為開放先行先試。

上海市社會(huì)主義學(xué)院院長(zhǎng)周漢民指出，上海不是中國(guó)最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在二十多年前，這曾經(jīng)讓改革開放的“總設(shè)計(jì)師”鄧小平抱憾“上海的開放晚了”。但此后，上?？偸橇⒂谥袊?guó)改革開放的潮頭，以浦東新區(qū)為代表的大開發(fā)，新世紀(jì)我國(guó)加入WTO后建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的特殊地位，都通過國(guó)家戰(zhàn)略的方式大膽創(chuàng)新和改革，釋放出了足夠多的發(fā)展紅利。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的大背景下，上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立就是通過制度創(chuàng)新提供新動(dòng)力，先行先試的目的是為其他地方的改革尋求可復(fù)制的發(fā)展模式。根據(jù)申報(bào)方案，涉及投資、貿(mào)易、金融、行政法制多項(xiàng)改革試點(diǎn)的上海自貿(mào)區(qū)，希望能夠用兩至三年的試驗(yàn)，推進(jìn)服務(wù)業(yè)的擴(kuò)大開放和投資管理體制的改革，加快探索資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)的全面開放以及綜合實(shí)現(xiàn)一系列創(chuàng)新改革目標(biāo)。在貿(mào)易領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)將實(shí)施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)”的創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)新模式，“一線”指國(guó)境線，“徹底”二字在方案里被強(qiáng)調(diào)。

上海自貿(mào)區(qū)總體方案三大亮點(diǎn)

亮點(diǎn)一

人民幣資本項(xiàng)目下開放自貿(mào)區(qū)方案中企業(yè)法人可在自貿(mào)區(qū)完成人民幣自由兌換，其實(shí)是把自貿(mào)區(qū)當(dāng)成人民幣國(guó)際化的“試驗(yàn)田”。

亮點(diǎn)二

構(gòu)建離岸金融中心

離岸金融業(yè)務(wù)是自由貿(mào)易區(qū)的重要組成部分，也是與人民幣資本項(xiàng)目開放一脈相承的。

亮點(diǎn)三

稅收創(chuàng)新

上海自貿(mào)區(qū)將推動(dòng)稅收創(chuàng)新，其中包括對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)減按15%的稅率征收所得稅。

多地申報(bào)只有上海獲批

本刊記者了解到，除了上海外，包括廣東省、天津、舟山、廈門、青島等地此前都已在積極申報(bào)自貿(mào)區(qū)。商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽(yáng)此前在新聞發(fā)布會(huì)上表示，雖然很多地方都在積極爭(zhēng)取在本地區(qū)進(jìn)行自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)，但目前只有上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)準(zhǔn)備開始試驗(yàn)。

為了避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，其他省市陸續(xù)提出了差異化的改革創(chuàng)新訴求。廣東省省長(zhǎng)朱小丹在參加粵港合作聯(lián)席會(huì)議第十六次會(huì)議后，明確指出了籌劃中的粵港澳自貿(mào)區(qū)與上海自貿(mào)區(qū)的區(qū)別：粵港澳自貿(mào)區(qū)將會(huì)是區(qū)域性的，主要是發(fā)揮香港優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)珠三角發(fā)展。

此外，廈門提出的思路是走小而專的路線，廈門創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)的兩大重要任務(wù)是發(fā)展面向東南亞的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)以及促進(jìn)對(duì)臺(tái)貿(mào)易，青島、大連等地則都利用自身鄰近日韓的地理優(yōu)勢(shì)，提出了自己發(fā)展自貿(mào)區(qū)的思路。

有專家建議，如果上海自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)成功，不應(yīng)該只是在全國(guó)再多辦幾個(gè)自貿(mào)區(qū)的問題，而是研究授權(quán)如何進(jìn)一步合理放大，劃片、畫圈的“特殊地區(qū)特殊政策”模式將越來越不適用中國(guó)發(fā)展的走向，每一個(gè)自貿(mào)區(qū)的申報(bào)，絕不應(yīng)該再次成為拉動(dòng)地皮、房?jī)r(jià)輪番上漲的理由，而應(yīng)該起到提振民眾的信心、拓寬發(fā)展空間的作用，讓大家共享改革開放的發(fā)展成果才是第一要?jiǎng)?wù)。

核心優(yōu)勢(shì)

縱觀歷史，從清末五口（上海、廣州、寧波、福州、廈門）通商后開埠至今，只有當(dāng)時(shí)才是個(gè)小縣城的上海發(fā)展成了世界級(jí)大都市。作為一個(gè)天然良港，上海地理位置得天獨(dú)厚，處于中國(guó)南北海岸的中點(diǎn)，占據(jù)了與日韓以及太平洋區(qū)域交流的重要通道，它還是長(zhǎng)江的入?？冢瑩碛姓麄€(gè)長(zhǎng)江流域作為經(jīng)濟(jì)腹地，而長(zhǎng)三角地區(qū)歷來又是中國(guó)最富饒之地。

特別是綜合改革開放35年來的各個(gè)指標(biāo)來看，國(guó)內(nèi)能開放金融體系試驗(yàn)的城市，也只有上海。上海的金融服務(wù)業(yè)具備全中國(guó)最領(lǐng)先、最具國(guó)際大環(huán)境的背景。深圳、珠海、青島、廈門、天津等沿海城市的試驗(yàn)效能與可復(fù)制性，無法與上海的國(guó)際性及歷史地位相提并論。

目前，上海港已連續(xù)兩年蟬聯(lián)集裝箱吞吐量全球第一，上海自貿(mào)區(qū)的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)貿(mào)易成交額超過一萬億元以上。上海和兩翼的蘇、浙兩省是中國(guó)制造業(yè)最發(fā)達(dá)的區(qū)域，皖、贛、兩湖等地區(qū)制造業(yè)和對(duì)外貿(mào)易額都在快速發(fā)展，上海自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的發(fā)展將給其兩翼和長(zhǎng)江沿岸的港口開辟新的發(fā)展空間，并帶動(dòng)相關(guān)區(qū)域出口加工業(yè)升級(jí)。

從自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)條件、保稅區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和監(jiān)管水平來看，上海綜合保稅區(qū)從制度基礎(chǔ)、城市基礎(chǔ)、功能完善、離岸金融、離岸貿(mào)易和海關(guān)監(jiān)管效率等二三十項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)力指標(biāo)評(píng)比中，綜合實(shí)力更好。

自貿(mào)區(qū)選擇上海，這是歷史與現(xiàn)實(shí)的抉擇。上海自貿(mào)區(qū)的探索，不僅僅檢驗(yàn)了上海的成色，也是對(duì)中國(guó)新一輪改革開放的深刻考驗(yàn)。