供給過(guò)剩的新城

本刊記者 張宏

一些地方超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”。圖為鄂爾多斯耗資50多億打造的新城康巴什，成為一座無(wú)人居住的“空城”，隨處可見(jiàn)停工的爛尾樓。

高聳的樓房一幢接一幢，嶄新而空曠；寬闊的馬路，行人稀少也沒(méi)有車(chē)流；在樓墻的角落處，廢紙廢方便盒被暴曬得早已脫去色澤。白天，這里靜寂著，唯有陽(yáng)光懶慵地烤曬著大地；夜晚，沒(méi)有星光，沒(méi)有生機(jī)，靜默得讓人害怕……但這里是城市，城市的新區(qū)。

這樣的場(chǎng)景，在全國(guó)并不唯一，不少地方政府重金打造的城市新區(qū)因人煙稀少被界定為“空城”、“鬼城”。從鄂爾多斯康巴什新區(qū)、營(yíng)口營(yíng)東新城、合肥濱湖新區(qū)、常州南部新城、十堰東部新城、仙桃南城新區(qū)到云南呈貢新區(qū)，這些新城都是被媒體梳理出來(lái)的“空城”代表。

據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心對(duì)全國(guó)12個(gè)省區(qū)的調(diào)查摸底，12個(gè)省會(huì)城市都要建新城，144個(gè)地級(jí)市中有133個(gè)提出要建新城新區(qū)，共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū)，161個(gè)縣級(jí)城市也有67個(gè)規(guī)劃建新城。這些新城多以“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”、“中央商務(wù)區(qū)”、“城市副中心”等名義進(jìn)行建設(shè)。但各地層出不窮的新區(qū)規(guī)劃，一般都提出了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)劃面積和人口上普遍超越現(xiàn)實(shí)，也超越了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，不僅易導(dǎo)致同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)下產(chǎn)業(yè)過(guò)剩，也浪費(fèi)了土地等資源。

面對(duì)新一輪城鎮(zhèn)化浪潮，如何避免攤大餅式的簡(jiǎn)單模仿、復(fù)制模式，如何避免以產(chǎn)業(yè)新城為名的新區(qū)建設(shè)最終變成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的“造城”運(yùn)動(dòng)，如何避免“被城鎮(zhèn)化”與“空城”？這要求地方政府改變對(duì)政策紅利的路徑依賴，轉(zhuǎn)變“大包大攬”的工作思路和對(duì)新型城鎮(zhèn)化的正確認(rèn)識(shí)。

攤大餅下“空城”頻現(xiàn)

城鎮(zhèn)化將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)一個(gè)新的增長(zhǎng)點(diǎn)已成為社會(huì)共識(shí)，在面臨經(jīng)濟(jì)下行的背景下，城鎮(zhèn)化更是被不少地方政府視為促增長(zhǎng)的重要支撐點(diǎn)，紛紛提出新城新區(qū)建設(shè)規(guī)劃。

但全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的一份關(guān)于城鎮(zhèn)化調(diào)研報(bào)告稱，一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名，盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”。發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令就表示，“中部落后地區(qū)的一個(gè)城市甚至出現(xiàn)要求其轄區(qū)內(nèi)各縣必須建一個(gè)城市綜合體，但其人均年收入僅五六千元，完全沒(méi)有對(duì)綜合體的消費(fèi)能力?！?/p>

另外，不少地方的新區(qū)建設(shè)，在規(guī)劃面積和人口方面都較為超前。在各地有關(guān)新城新區(qū)的文件規(guī)劃中，一般都提了較高的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等提法比比皆是，建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)大多是國(guó)內(nèi)和國(guó)際領(lǐng)先標(biāo)準(zhǔn)。而這些新城的建設(shè)，在城市規(guī)劃上完全是攤大餅式擴(kuò)張，“簡(jiǎn)單地把城鎮(zhèn)化等同于城市建設(shè)?！鼻迦A大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明對(duì)本刊記者說(shuō)。

“不算規(guī)劃中的，現(xiàn)有的新城新區(qū)已經(jīng)構(gòu)成城市供應(yīng)的過(guò)剩?！眴虧?rùn)令指出。

在這種攤大餅式發(fā)展背后是大量“空城”的涌現(xiàn)，特別是一些三四線城市，在缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與支撐的前提下，完全是以開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城為名進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)“造城”，“加快”所謂城鎮(zhèn)化進(jìn)程，導(dǎo)致市場(chǎng)供應(yīng)沒(méi)法順利消化，或者已售樓房由于教育、醫(yī)療等公共設(shè)施配套不全等原因沒(méi)人居住成為“空城”。喬潤(rùn)令直言，在調(diào)查中看到，一些城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率高達(dá)40%—60%，部分中西部城市的房地產(chǎn)項(xiàng)目空置率更高達(dá)70%—80%，“不算規(guī)劃中的，現(xiàn)有的新城新區(qū)已經(jīng)構(gòu)成城市供應(yīng)的過(guò)剩?！?/p>

這樣導(dǎo)致的一個(gè)嚴(yán)重后果是土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的失衡，這已成為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的突出矛盾。國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智介紹說(shuō)，從數(shù)據(jù)看，1990年至2000年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大90.5%，城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)52.96%，城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比是1.71；2000年至2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%，城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45.12%，城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比達(dá)1.85，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的合理閾值1.12。

土地，成為新城新區(qū)建設(shè)的主要載體，而單純依賴土地增量擴(kuò)張將難以為繼。有統(tǒng)計(jì)稱，如果我國(guó)城鎮(zhèn)化率保持年均增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，新增人口1800萬(wàn)，按照每新增1個(gè)城鎮(zhèn)人口需要209平方米土地計(jì)算，今后每年城鎮(zhèn)化僅用地需求就將超過(guò)560萬(wàn)畝。“土地資源狀況對(duì)此難以支撐，也早已超出《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的安排?！焙嬷侵赋?。

政策紅利的路徑依賴

土地，在地方政府眼里，卻是新城新區(qū)建設(shè)最重要的工具。蔡繼明向本刊記者介紹稱，打著“公共利益”的旗幟，地方政府享有征收土地的無(wú)限權(quán)力，不管是什么項(xiàng)目，只要有人來(lái)要地，就以招商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)的名義低價(jià)向農(nóng)民征地，再以土地招拍掛的形式賣(mài)出，獲得巨大的土地收入。并且通過(guò)土地抵押貸款，地方政府還可以從銀行獲得大筆城市建設(shè)資金，另一方面土地作為工業(yè)用地可以進(jìn)行招商引資。通過(guò)土地買(mǎi)賣(mài)，地方政府盤(pán)活了新城建設(shè)的整個(gè)局面。

“地方政府‘圈地’建新城新區(qū)，為的是爭(zhēng)奪國(guó)家鼓勵(lì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的紅利。”同策咨詢研究中心總監(jiān)張宏偉向本刊記者指出，各地為了在新城建設(shè)的名義之下享有更大的土地支配自主權(quán)，獲得土地、稅費(fèi)政策方面的優(yōu)惠，一擁而上地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新商務(wù)區(qū)。

“用建新城新區(qū)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這幾乎成了地方政府的一種路徑依賴?！敝袊?guó)城市科學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)李迅對(duì)記者表示。而以攤大餅式的建設(shè)，最終只會(huì)導(dǎo)致定位重復(fù)、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，或者是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)不了，造成資源的浪費(fèi)。

這也是不少地方政府在新城建設(shè)中的悖論之處：城市規(guī)模擴(kuò)張往往是預(yù)先的政府設(shè)定，大多數(shù)情況下并非由產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張來(lái)推動(dòng)。當(dāng)?shù)胤秸詳U(kuò)張的名義圈起大量的土地時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)，不知該用什么實(shí)質(zhì)性產(chǎn)業(yè)去填充這些土地。

“由于房地產(chǎn)行業(yè)的短期投資回報(bào)收益比較高，導(dǎo)致新區(qū)建設(shè)中房地產(chǎn)發(fā)展過(guò)快，這也是正?，F(xiàn)象?！睆埡陚?duì)記者說(shuō)。但當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)是，不少地方的新城建設(shè)是單一的房地產(chǎn)化。

當(dāng)以“政策紅利”為路徑依賴的新城建設(shè)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，對(duì)人口吸引能力較差，新建成的樓房只會(huì)被當(dāng)做投資的對(duì)象，實(shí)際上卻處于空置或閑置狀態(tài)，導(dǎo)致“空城”。而“空城”正是房地產(chǎn)市場(chǎng)投資過(guò)熱的體現(xiàn)。

“土地財(cái)政”難以為繼

“糾正具有房地產(chǎn)化傾向的‘造城’運(yùn)動(dòng)，需要地方政府改變角色定位，改變片面追求GDP的政績(jī)觀，改變地方政府對(duì)于土地財(cái)政過(guò)度依賴的現(xiàn)狀?！比珖?guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)理事吳新堅(jiān)向記者表示。

這也是發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為地方政府熱衷于建新城的幾大原因，包括其一是以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展思路，在工業(yè)招商面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)的前提下，通過(guò)新城投資開(kāi)發(fā)，吸引房地產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)GDP增長(zhǎng)；其二是財(cái)政動(dòng)機(jī)，希望通過(guò)新城開(kāi)發(fā)，帶動(dòng)土地升值，政府獲得高額土地出讓金；其三是舊城改造壓力過(guò)大，老城區(qū)面臨的交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題治理難度大，試圖通過(guò)新城建設(shè)緩解老城區(qū)壓力；其四是政績(jī)推動(dòng)，一屆領(lǐng)導(dǎo)一任政績(jī)和發(fā)展思路，新城建設(shè)看得見(jiàn)摸得著，投資帶動(dòng)城鎮(zhèn)面貌煥然一新，政府有干頭，容易顯效果。

以投資拉動(dòng)新城新區(qū)建設(shè)，依靠土地財(cái)政推動(dòng)城市化，這是全國(guó)不少地方政府的慣常做法。安邦集團(tuán)高級(jí)研究員唐黎明稱，這反映在城市空間上就是一輪又一輪的舉債造城，“舉債擴(kuò)張—賣(mài)地還債—再舉債擴(kuò)張—再賣(mài)地……”以此來(lái)擴(kuò)張城市規(guī)模拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“之所以會(huì)形成不少‘空城’，就是地方政府大量建設(shè)，為什么大量建設(shè)，就是為了消化鋼筋水泥建材的產(chǎn)能，化解產(chǎn)能過(guò)剩。”而問(wèn)題是，大量新城新區(qū)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，形成空城，導(dǎo)致新城供給過(guò)剩。

在出現(xiàn)“空城”之后，地方政府其實(shí)也面臨“騎虎難下”的困境。目前的狀況是，新城開(kāi)發(fā)規(guī)劃上的先天性不足與缺陷，地方政府只有靠后期運(yùn)作來(lái)完善與整改。這意味著新城開(kāi)發(fā)后期成本加大，而糾錯(cuò)的成本往往比用來(lái)完善的成本大得多，更可能是個(gè)無(wú)底洞?！耙跃┙蛐鲁菫槔?005年建成之時(shí)，其配套設(shè)施投資高達(dá)68億元，2008年二次定位整改時(shí)期配套設(shè)施建設(shè)追加資金40億元，接近原計(jì)劃相關(guān)投資的2/3?！敝蘼?lián)集團(tuán)·五合智庫(kù)的一份報(bào)告披露。

而更為嚴(yán)峻的問(wèn)題是，地方政府依托低價(jià)征地、高價(jià)賣(mài)地的土地財(cái)政維持新城新區(qū)建設(shè)，甚至靠舉債盲目擴(kuò)張，造成地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)6月10日審計(jì)署公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年末，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市本級(jí)承諾以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)余額為7746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%。日前審計(jì)署證實(shí)，2013年全國(guó)政府性債務(wù)大審計(jì)已全面開(kāi)展，這標(biāo)志著國(guó)家層面正在摸底地方債。

“處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是各地在新城新區(qū)建設(shè)中需要首先厘清的問(wèn)題?！笔茉L的多位專(zhuān)家對(duì)本刊記者均表示，依靠土地財(cái)政推進(jìn)新城建設(shè)，只會(huì)帶來(lái)新城房地產(chǎn)化、城市用地粗放低效、人口城鎮(zhèn)化受阻等嚴(yán)重問(wèn)題，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)背道而馳。因此，各地的新城新區(qū)建設(shè)不能只將重心放在城市空間擴(kuò)張上，如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的合理布局，即使建再多的高樓大廈，也只會(huì)淪落為一座“空城”。