政府向市場(chǎng)買服務(wù)的深意

毛壽龍

毛壽龍 中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)， 中國政府制度創(chuàng)新研究中心主任

國務(wù)院總理李克強(qiáng)7月31日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)。會(huì)議明確，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。

黨的十八大報(bào)告明確指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制

公共服務(wù)，是集融資、生產(chǎn)、提供和消費(fèi)的合作產(chǎn)品。對(duì)于很多公共服務(wù)來說，融資方是政府，生產(chǎn)方是政府，提供方也是政府，這是典型的政府公共服務(wù)。政府負(fù)責(zé)融資、生產(chǎn)、提供公共服務(wù)，發(fā)揮了積極作用，比如義務(wù)教育服務(wù)，可以解決這個(gè)服務(wù)面臨的諸多問題，讓孩子享受教育的同等服務(wù)。

推進(jìn)向社會(huì)購買公共服務(wù)的政策，與發(fā)揮市場(chǎng)力量的總體改革思路一脈相承，其主旨是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建新型政社關(guān)系，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。政府具有行政化特點(diǎn)，容易導(dǎo)致相關(guān)教育機(jī)構(gòu)也出現(xiàn)行政化問題。政府管理存在標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化管理等問題，這會(huì)扼殺很多創(chuàng)新。政府管理可以在開始的時(shí)候提高服務(wù)質(zhì)量，但是對(duì)于多樣化的服務(wù)，卻不易固化其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

政府推購公共服務(wù)是讓公共部門借助社會(huì)力量管理和運(yùn)行，消除政府與企業(yè)、社會(huì)的差異，從政府包辦模式走向協(xié)作模式，使市場(chǎng)機(jī)制介入公共服務(wù)。對(duì)于行政化來說，很多政府生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的單位都是事業(yè)單位，有行政級(jí)別，往往按照行政命令行事，專業(yè)人員憑良心做事情，缺少工作質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)成本高，效果差的弊端，使政府的財(cái)政包袱不堪重負(fù)。

讓社會(huì)力量參與到多樣化的公共服務(wù)，符合效率優(yōu)化原則，既有利于提升了服務(wù)質(zhì)量又有效提高效率。

并非簡(jiǎn)單市場(chǎng)化

推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)，社會(huì)化、市場(chǎng)化顯然是一個(gè)重要的方向。政府購買公共服務(wù)，從市場(chǎng)化角度分析將在兩方面產(chǎn)生影響：一是以更少的成本向國民提供更豐富和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；二是政府可以通過引入社會(huì)資本，減輕政府投資公共服務(wù)的資金壓力，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)添加新的動(dòng)力。

如果改革者過于關(guān)注市場(chǎng)化的資金而忽視了提高公共服務(wù)水平，讓“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”動(dòng)機(jī)占支配地位后，在購買公共服務(wù)的過程上就會(huì)向某個(gè)方向偏斜，甚或?qū)е履切]有經(jīng)濟(jì)利益但惠及眾多普通國民的公共服務(wù)不被購買或較少購買，那么這項(xiàng)改革就難以獲得預(yù)期支持。

對(duì)于小眾而多變的公共服務(wù)來說，政府提供服務(wù)，往往無法適應(yīng)老百姓的切身需求，政府購買社會(huì)服務(wù)，可以解決上述很多難題。

提供公共服務(wù)是重要的社會(huì)責(zé)任，并非是簡(jiǎn)單的市場(chǎng)化。政府把公共服務(wù)的提供轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)手中，減少財(cái)政支出和公共責(zé)任的收益，承接者則獲得物質(zhì)上和聲譽(yù)上的收益。然而，公共服務(wù)的競(jìng)標(biāo)同樣有可能成為腐敗的新災(zāi)區(qū)，對(duì)此，國務(wù)院會(huì)議提出了“嚴(yán)格程序，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)”、“嚴(yán)格政府購買服務(wù)資金管理”、“建立嚴(yán)格的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制”。

再釋積極信號(hào)

政府購買社會(huì)服務(wù)，有利于促進(jìn)政府工作改革。一方面，有利于建設(shè)陽光政府，樹立積極的政府形象；另一方面，有利于建設(shè)法治政府。同時(shí)，政府購買公共服務(wù)，需要老百姓參與確定服務(wù)需求，以及提供公共服務(wù)的方式，并讓老百姓參與和監(jiān)督相關(guān)的過程，這顯然有利于建設(shè)民主政府。

政府購買服務(wù)，往往是直接面向老百姓提供公共服務(wù)的政府負(fù)責(zé)的，這樣，有利于政府服務(wù)職能下沉，充實(shí)基層政府，有利于多中心治理結(jié)構(gòu)的形成。在多中心治理結(jié)構(gòu)條件下，加上政府購買服務(wù)，老百姓的需求就可以通過菜單化來處理。由過去政府生產(chǎn)什么，百姓就消費(fèi)什么，轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在政府購買服務(wù)，不斷豐富服務(wù)的菜單，讓老百姓有了選擇權(quán)。服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，也會(huì)根據(jù)個(gè)性化的需求來進(jìn)行設(shè)計(jì)。

在多中心治理結(jié)構(gòu)條件下，政府的公共服務(wù)可以成為一個(gè)平臺(tái)，不僅僅制定購買服務(wù)百姓消費(fèi)的服務(wù)菜單，也可以百姓提供需求，社會(huì)組織根據(jù)百姓需求形成新的菜單。對(duì)于新菜單，還可以在這個(gè)平臺(tái)上向社會(huì)融資，通過社會(huì)融資使該項(xiàng)目在相關(guān)平臺(tái)上立項(xiàng)，為社會(huì)公共服務(wù)發(fā)揮更加積極的作用。主動(dòng)去籌集資金，這樣，政府采購公共服務(wù)的平臺(tái)，就成了政府和社會(huì)合作共同形成需求、提供融資和多種方式提供公共服務(wù)的公共平臺(tái)。

公民的公共服務(wù)需求表現(xiàn)得越來越成熟，社會(huì)組織在融資、生產(chǎn)和服務(wù)供給方面也越來越具有能力，政府的資金也會(huì)越來越得到有效的使用，這就形成了政府、社會(huì)組織和公民三角互動(dòng)治理的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，供需信息不對(duì)稱問題可以通過開放、競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制得到解決，社會(huì)組織之間也會(huì)通過競(jìng)爭(zhēng)得到成長(zhǎng)，不僅公共資源配置效率可以得到大大提高，更可以讓公共資源本身得到進(jìn)一步的拓展。

在規(guī)范中前行

政府購買公共服務(wù)的政策實(shí)施，也會(huì)遇到“成長(zhǎng)的煩惱”。社會(huì)組織依靠政府提供的資金，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織只看到政府需求，看不到社會(huì)需求的問題。社會(huì)組織生產(chǎn)服務(wù)，更多地考慮政府的要求，而看不到社會(huì)的要求。同時(shí)，政府采購公共服務(wù)，可能產(chǎn)生服務(wù)價(jià)格上漲的問題，或者出現(xiàn)服務(wù)的排隊(duì)問題，甚至可能出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降的問題，對(duì)高質(zhì)量的市場(chǎng)化的公共服務(wù)，形成了擠出效應(yīng)。

在政府推購公共服務(wù)的過程中，關(guān)鍵要讓社會(huì)組織在多個(gè)領(lǐng)域得到發(fā)展，不僅僅發(fā)展直接生產(chǎn)服務(wù)的社會(huì)組織，更要鼓勵(lì)發(fā)展發(fā)現(xiàn)和形成老百姓公共服務(wù)需求的社會(huì)組織，還要發(fā)展支持和監(jiān)督性的社會(huì)組織。只有這樣，社會(huì)組織之間不僅可以通過相互競(jìng)爭(zhēng)提高品質(zhì)，還可以通過不同種類社會(huì)組織的發(fā)展，形成社會(huì)組織之間的相互支持和制約。

政府推購公共服務(wù)的有效實(shí)施，關(guān)鍵還是要形成和完善相關(guān)的多中心治理的制度平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)里，公民是核心，各級(jí)政府及其部門都可以參與到特定的公共服務(wù)平臺(tái)里提供融資和服務(wù)菜單，各種社會(huì)組織，甚至是企業(yè)組織，包括資金充足的佛教組織，也可以積極參與，公民個(gè)人，媒體，基金會(huì)，都可以積極參與到這個(gè)平臺(tái)里。只有建成了這樣的多中心治理的開放的公共平臺(tái)，才會(huì)真正做好充分的融資，做好多中心的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，真正做到為人民服務(wù)。