義務(wù)教育財政均衡研究綜述

李坤

【摘 要】義務(wù)教育財政均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。義務(wù)教育財政均衡的內(nèi)涵是什么，現(xiàn)狀和問題是怎樣的，產(chǎn)生的原因和應(yīng)對之策是什么。本文圍繞以上幾方面問題對學(xué)界的主要研究情況進行了綜述。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育；財政均衡；綜述

一、關(guān)于“義務(wù)教育財政均衡”內(nèi)涵的理解

從已有的研究來看，專注于義務(wù)教育均衡發(fā)展內(nèi)涵的研究文獻很豐富，但是關(guān)于義務(wù)教育財政均衡內(nèi)涵方面的研究卻不多見，顯然這是一對互有聯(lián)系卻截然不同的概念。以下是一些與后者相關(guān)的研究。

少量學(xué)者從正面界定義務(wù)教育財政均衡內(nèi)涵，指出義務(wù)教育財政均衡要求區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間財政資源配置均衡，其最終目標是為同質(zhì)的義務(wù)教育服務(wù)供給提供財力保障；就我國義務(wù)教育財政均衡政策演進而言，首要的是縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間的教育經(jīng)費差距，并認為2001年“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的實施，是我國具有實質(zhì)意義的義務(wù)教育財政均衡政策的開端 。崔慧廣（2010）認為教育財政均衡實質(zhì)上是指在教育財政公平思想和平等原則的支配下，教育機構(gòu)、受教育者在教育活動中享有平等的教育財政待遇的理想和確保其實際操作的教育財政政策與法律制度。

義務(wù)教育財政均衡必然涉及教育經(jīng)費或者說財政資源的分配問題。孫志軍，杜育紅（2010）認為義務(wù)教育經(jīng)費保障水平均等化分配問題評判的終極標準是：學(xué)生不應(yīng)因其所在學(xué)校的教育經(jīng)費和辦學(xué)條件的差異，導(dǎo)致學(xué)習(xí)結(jié)果與未來在勞動力市場上的表現(xiàn)有所差異。曾滿超，丁延慶（2003）認為教育財政關(guān)注的是如何籌集和在學(xué)校之間分配資源。并指出公平是其中一個準則，即公正地籌集和分配資源以使具有相同特質(zhì)的受教育者得到相同的待遇（橫向公平）而具有不同需要者得到不同的待遇（縱向公平）。李祥云（2000）把財政資源均等分配作為義務(wù)教育財政公平的一項原則?？梢姡糠謱W(xué)者將義務(wù)教育財政均衡的目標指向財政公平，而公平是與充足、效率并列的教育財政學(xué)三大基本概念之一，相關(guān)的研究比較系統(tǒng)而成熟，在此不做進一步的述評。

二、關(guān)于義務(wù)教育財政均衡狀況及問題的研究

學(xué)者們從全國、地區(qū)、省域、縣域、校際之間等不同的層面和范圍對義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r進行了調(diào)查和實證研究，并以生均教育經(jīng)費的面板數(shù)據(jù)為依據(jù)，來分析義務(wù)教育財政均衡狀況。如袁連生和王善邁（2002）用“省際義務(wù)教育生均經(jīng)費的基尼系數(shù)和變異系數(shù)”，以及人均財政支出作為一個解釋變量的雙變量線性回歸模型，潘天舒利用 1998 年全國的 2173 個縣數(shù)據(jù)、曾滿超等利用 1999 年全國的 2900 個縣級單位的數(shù)據(jù)，廖楚暉（2006）利用 2002、2004 年數(shù)據(jù)，對全國義務(wù)教育支出非均衡進行了研究。王蓉（2002）利用全國的 2178 個縣數(shù)據(jù)，并運用 Generalized En-tropy Class（CE指數(shù)）分別研究了在組內(nèi)和組與組之間呈現(xiàn)出的地方政府教育財政支出的不平等性。 栗玉香（2009）對某市部分縣區(qū)的256所初中、小學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)對校際間財政差異情況進行了分析。

這些研究成果一定程度上反映了義務(wù)教育財政均衡發(fā)展的狀態(tài)、變化和問題，有意思的是，對義務(wù)教育發(fā)展趨勢到底是均衡還是不均衡問題，并未得出一致的分析結(jié)論，有的甚至是完全相反和矛盾的。比如翟博分別利用我國1995-2010年教育宏觀數(shù)據(jù)和來自河南、山東、陜西、甘肅四省的調(diào)研數(shù)據(jù)進行分析，得出的一致結(jié)論是：我國基礎(chǔ)教育差距整體上出現(xiàn)了逐步縮小的趨勢，基礎(chǔ)教育發(fā)展整體上逐步走向均衡，其中涉及財政投入的教育資源配置均衡指數(shù)逐年提高。而王強的結(jié)論卻正好相反，他在考察我國2002-2008年省際間農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費差異變化情況后，認為我國政府已經(jīng)實現(xiàn)了對農(nóng)村義務(wù)教育的絕對保障，但省際間農(nóng)村初中和小學(xué)的經(jīng)費差異卻在擴大。特別是2007年中央財政通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費和公用經(jīng)費主要責(zé)任后，我國省際間農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的經(jīng)費不公平程度不僅沒有縮小，反而進一步擴大，與財政轉(zhuǎn)移支付促進公共服務(wù)均等化的功能相悖。

無論義務(wù)教育的發(fā)展趨勢是均衡還是不均衡，一個不爭的事實是義務(wù)教育財政差距明顯，并且普遍存在。即使是贊成走向均衡趨勢結(jié)論的學(xué)者依然認為“區(qū)域之間教育均衡還呈現(xiàn)出起伏不定的變化態(tài)勢”，“區(qū)域教育不均等與城鄉(xiāng)教育不均等的問題仍比較嚴重”。摸清家底固然重要，但比摸清家底更重要的則是剖析原因、提出對策直至解決問題。當(dāng)然，首要的是搞清楚導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的均衡趨勢，或者導(dǎo)致拉開差距出現(xiàn)不均衡趨勢的主要原因。

曾滿超（2003）認為在教育分權(quán)化過程中形成的體制一個主要弱點是沒有一個應(yīng)該成為分權(quán)化教育財政系統(tǒng)的重要組成部分的規(guī)范的均等化機制。因此，這樣一個機制的建立和發(fā)展應(yīng)該成為下一輪義務(wù)教育財政改革的一個重點 。閆坤（2010）基于歷年（2000-2006年）省級數(shù)據(jù)的實證分析，認為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入和支出的地區(qū)差異水平依舊呈現(xiàn)擴大趨勢，原因是我國目前“以縣為主”的教育管理體制沿襲了1985年開始實施的“分級辦學(xué)”體制，在投入總量不足的情況下，對原有體制的路徑依賴勢必?zé)o法從根本上解決義務(wù)教育不均衡問題。翟博（2010）認為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)分別是導(dǎo)致地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的深刻根源。教育政策的導(dǎo)向和偏差造成校際間教育資源配置的不公和失衡，是導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展不均衡最直接、最主要的原因 。另外，大量學(xué)者指出，轉(zhuǎn)移支付在促進均衡化中作用不明顯以及義務(wù)教育國有產(chǎn)權(quán)資源配置方式不合理等方面是造成義務(wù)教育不均衡發(fā)展的重要原因（馬佳宏、彭慧，2006；李崇愛，2007；江海燕，2007；鐘曉敏、趙海利，2009；彭青，2010）。

三、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付對義務(wù)教育財政均衡的影響的研究

財政轉(zhuǎn)移支付的一項最重要的任務(wù)是彌補政府間財政縱橫向失衡，這項任務(wù)的重要目的是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。一些學(xué)者正是從這一角度提出：建立公共教育財政制度，并在公共財政框架下，明確劃分各級政府責(zé)任是必然的選擇。在這方面通常采用的方法是實行財政轉(zhuǎn)移支付政策。這是解決縣級財政教育供給能力不足，保障農(nóng)村義務(wù)教育投入，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的治本之策。 在多級財政體制框架和區(qū)域經(jīng)濟差距不斷擴大的背景下，義務(wù)教育財力分配在縱向和橫向兩方面都不平衡，劉劍（2005）提出應(yīng)“通過義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移這一制度安排，促進義務(wù)教育外部效應(yīng)內(nèi)在化，提高義務(wù)教育資源的配置效率；彌補各級政府教育財政缺口，緩解義務(wù)教育財政的縱向不平衡；實現(xiàn)各地教育財政能力的均等化，促進義務(wù)教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展” 。

盡管財政轉(zhuǎn)移支付就如上面所提到的那樣，學(xué)者普遍認為它是在現(xiàn)行財政體制下促進義務(wù)教育財政均衡的有效措施，但是學(xué)者們也普遍認為現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯的缺陷，對于促進義務(wù)教育均衡發(fā)展作用有限。比較有代表性的觀點有：楊會良（2006）通過實證研究認為中央對省義務(wù)教育財政一般性轉(zhuǎn)移支付已具有一定規(guī)模，在調(diào)節(jié)省際間人均義務(wù)教育財政支出差異方面起到了一定的作用，但非常有限，未能抵消因客觀經(jīng)濟條件造成的省際間的差異，尤其在分稅制后的省際差距不僅沒有縮小反而還加大了。在分析省對縣的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付時，楊會良得出類似的結(jié)論，并指出原因在于制度極不規(guī)范、支付規(guī)模過小等。曾明（2009）等對這種手段的有效性進行了檢驗。他以浙江、江西兩省的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對轉(zhuǎn)移支付政策產(chǎn)生的效果進行分析，發(fā)現(xiàn)“在不改變當(dāng)前干部考核機制的情況下，單純依靠轉(zhuǎn)移支付并不能實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)，特別是義務(wù)教育的均等化” 。栗玉香（2010）指出當(dāng)前的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度存在總量有限，專項經(jīng)費多而一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，以及轉(zhuǎn)移支付資金被截留、擠占和挪用等問題，導(dǎo)致不能有效發(fā)揮財政均衡的作用。閆坤（2010）認為在現(xiàn)行財政體制下，由于信息不對稱，中央政府在財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配中，多為臨時性和應(yīng)急性，只能解決一時的問題，不能形成長效穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制。而且許多資金要求地方配套，貧困地區(qū)幾乎無錢配套，造成新的“苦樂不均”的局面 。

四、關(guān)于省級統(tǒng)籌義務(wù)教育財政均衡的研究

范先佐認為省級政府在中國的政府層次上一直占有極為重要的地位，絕大多數(shù)省級政府財力集中程度遠遠高于縣鄉(xiāng)基層政府，但是省級政府在義務(wù)教育問題上大多沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，省級投入不足是農(nóng)村義務(wù)教育在“以縣為主”后依然無法走出困境的根本原因。要解決省內(nèi)教育差距大于省際教育差距的根本辦法是，必須讓省級政府成為義務(wù)教育最重要的財政責(zé)任承擔(dān)者，使其更好地在全省范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控能力。

楊丹妮、朱柏銘指出解決義務(wù)教育發(fā)展的地區(qū)不平衡問題“以省為主”義務(wù)教育財政制度的主要目標之一，必須區(qū)別對待城市與農(nóng)村義務(wù)教育，并且實行以農(nóng)村為主的政策。省級政府要提出并實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)辦學(xué)條件標準，這并不要求學(xué)校發(fā)展的整齊劃一，只是反對同一地區(qū)辦出各方面條件相距甚遠的學(xué)校，而要求同一區(qū)域內(nèi)乃至區(qū)域間義務(wù)教育的辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量的大體均衡。

關(guān)于省級統(tǒng)籌義務(wù)教育發(fā)展的研究勢必伴隨著對“以縣為主”辦學(xué)體制的分析評價。有學(xué)者指出縣級政府的財力無法承擔(dān)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)教育差距的重任，省級政府才有能力實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡化，由省級政府設(shè)定省內(nèi)義務(wù)教育投入的均等化標準，設(shè)計平衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的轉(zhuǎn)移支付制度。 楊曉霞在分析案例縣的基礎(chǔ)上，提出要想切實縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，比較有效的辦法是進一步將部分義務(wù)教育財政責(zé)任上移至省級政府和中央政府，從而破解縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題。

五、對以往研究的評價

已有的研究成果開拓了義務(wù)教育均衡發(fā)展問題的研究視野，其中一部分內(nèi)容成為本研究的重要參考文獻，所采用的研究方法值得借鑒和學(xué)習(xí)，已有的研究成為了本研究的一個基礎(chǔ)。但是總體來看，已有研究還存在如下一些不足：

第一，缺乏對“義務(wù)教育財政均衡”概念深入系統(tǒng)的研究?，F(xiàn)有的文獻對義務(wù)教育均衡發(fā)展、教育公平乃至教育財政公平的研究較多，并且大量的實證研究都試圖尋找財政轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展之間的聯(lián)系。在轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展二者關(guān)系之間應(yīng)該還有一個更為關(guān)鍵而重要的“純在”，對它的研究將更迫近問題的實質(zhì)，更有助于問題的解決，這將使得尋找財政轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展二者之間關(guān)系變得更加便捷。事實上，這個“純在”就是義務(wù)教育財政均衡狀況問題。

第二，著眼于“省域”研究義務(wù)教育財政均衡問題的少。早期的研究基本關(guān)注國家層面甚至抽象層面的義務(wù)教育均衡問題，隨著研究和實踐的發(fā)展，學(xué)者們關(guān)注的焦點才落到區(qū)域，尤其是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，數(shù)量相當(dāng)豐富。相比較而言，“省域”義務(wù)教育財政均衡問題的研究成果就十分稀少了。隨著國家做出調(diào)整義務(wù)教育管理體制的決定，“省級統(tǒng)籌”如何助推義務(wù)教育均衡發(fā)展需要做大量的理論探究，尤其是在省域均衡背景下，財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)如何調(diào)整與完善，以發(fā)揮更大的作用，產(chǎn)生更好的效果。

第三，最新研究中所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)過時，因而所得出的結(jié)論與當(dāng)前的實際情況可能不符。眾所周知，近幾年來，在義務(wù)教育領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，以2006年國家開始推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革為開端，國家對義務(wù)教育的投入較之前大幅增加，并且逐年明顯增加。在這種背景下，有些學(xué)者最近的研究成果中所引用的數(shù)據(jù)仍然還是2006年之前更遠的，并從中得出教育投入地區(qū)差異明顯的結(jié)論。作為一種政策研究，最終是要提出政策建議并解決實際問題，從這個角度來看這種做法顯然不妥，甚至?xí)`導(dǎo)決策者和廣大讀者。

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