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      中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的歷史演變

      2013-12-30 08:57:04楊建淮
      關(guān)鍵詞:中國共產(chǎn)黨

      楊建淮

      【摘 要】中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革,發(fā)生了兩個(gè)重大的“歷史性轉(zhuǎn)變”,這就要求黨的執(zhí)政方式必須從原有的依政策執(zhí)政走向依法執(zhí)政。依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨面對(duì)黨的執(zhí)政條件、任務(wù)和環(huán)境的深刻變化,適應(yīng)建設(shè)法治國家的要求,黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的新發(fā)展??偨Y(jié)依法執(zhí)政的形成歷程, 這對(duì)于黨當(dāng)前及今后的依法執(zhí)政無疑具有重要意義。

      【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨;依法執(zhí)政;執(zhí)政方式;歷史探索

      目前國內(nèi)對(duì)依法執(zhí)政的概念有兩種理解:一種認(rèn)為,“依法執(zhí)政”是指執(zhí)政黨依照憲法和國家法律執(zhí)掌和運(yùn)用國家政權(quán)的一系列活動(dòng),這種觀點(diǎn)在國內(nèi)處于主流地位;另一種認(rèn)為,依法執(zhí)政是指政黨依照法律的規(guī)定進(jìn)入國家政權(quán),并在其中處于主導(dǎo)地位,且依照法律從事對(duì)全體社會(huì)成員發(fā)生約束性的影響的國家政務(wù)管理活動(dòng)。分析發(fā)現(xiàn),兩者區(qū)別主要在依法執(zhí)政的主體上:前者從中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的立場(chǎng)出發(fā),把主體定位在己經(jīng)具有執(zhí)政資格或地位的“執(zhí)政黨”上,因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的執(zhí)政地位是憲法確立了的,不存在重新“依法獲取政權(quán)”的問題;而后者從廣義上把一般政黨“獲取政權(quán)”的過程納入依法執(zhí)政的范圍,其主體是范圍更廣的“一般政黨”,包括了一個(gè)政黨必須依法取得執(zhí)政資格的內(nèi)容。

      鑒于本文只探討“中國共產(chǎn)黨的”依法執(zhí)政,所以采用第一種理解,即作為一種執(zhí)政方式,依法執(zhí)政是指執(zhí)政黨依照憲法和法律規(guī)定的國家政權(quán)運(yùn)作方式來掌握國家政權(quán)。

      采用何種執(zhí)政方式,對(duì)于任何一個(gè)執(zhí)政黨來說都是個(gè)至關(guān)重要的問題,而對(duì)于像中國共產(chǎn)黨這樣一個(gè)執(zhí)政長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的大黨、老黨來說,更是一個(gè)必須引起高度關(guān)注的重大歷史性課題?;仡欬h從新民主義革命時(shí)期的局部執(zhí)政到新中國成立后全國范圍內(nèi)執(zhí)政的歷史,我們可以發(fā)現(xiàn)黨的執(zhí)政即黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),從執(zhí)政方式看,實(shí)際上可歸結(jié)為兩種:一是以黨的政策為主要依據(jù),黨對(duì)政權(quán)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo),即依政策執(zhí)政;二是以法律為主要依據(jù),黨對(duì)政權(quán)實(shí)行間接領(lǐng)導(dǎo),即依法執(zhí)政。依法執(zhí)政,正是從根本上提升一個(gè)政黨執(zhí)政能力的治本之道,是我們黨在新的歷史條件下轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的必然取向,更是對(duì)馬克思主義國家學(xué)說和政黨理論的重大發(fā)展。

      一、新民主主義革命階段

      “中國共產(chǎn)黨在長期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代,盡管沒有掌握全國政權(quán),但黨絕不是在野黨?!?1927年,國民革命失敗后,毛澤東等一批中國共產(chǎn)黨人在認(rèn)清中國國情中踏上了“農(nóng)村包圍城市,最后奪取城市”的新革命道路,根據(jù)地政權(quán)建設(shè)是這條道路的重要內(nèi)容,隨著根據(jù)地政權(quán)的建立,中國共產(chǎn)黨開始了局部執(zhí)政的嘗試。在“局部執(zhí)政”的過程中,中國共產(chǎn)黨人根據(jù)馬克思列寧主義的國家觀和法制觀開始思考根據(jù)地的法制建設(shè)問題,其中對(duì)黨與政府、黨與法律關(guān)系的認(rèn)識(shí),包含了一些依法執(zhí)政的思想,成為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政思想的最初源頭。

      根據(jù)地的創(chuàng)建,為革命政權(quán)的建立提供了條件,各根據(jù)地先后都建立起了革命政權(quán)。在革命政權(quán)建立之際,中國共產(chǎn)黨便意識(shí)到法制建設(shè)的重要性,明確指出:“建立新的政權(quán),自然要?jiǎng)?chuàng)建法律、法令、規(guī)章、制度?!駝t就是無政府主義?!?從這一認(rèn)識(shí)出發(fā),各根據(jù)地在打破國民黨舊法統(tǒng)的同時(shí)便著手建立革命的新法制。1928年,毛澤東、朱德在第一塊革命根據(jù)地頒布了《井岡山土地法》;1930年,閩西革命根據(jù)地頒布了《閩西第一次工農(nóng)兵代表大會(huì)土地法令》;此外,還頒布了一些勞動(dòng)法規(guī)和婚姻法規(guī)等具體法律、法令。1931年,在蘇維埃政權(quán)基礎(chǔ)上頒布了蘇區(qū)第一個(gè)憲法性的綱領(lǐng)文件一一《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,《憲法大綱》明確宣布:“憲法的任務(wù)在于保證蘇維埃區(qū)域工農(nóng)民主專政的政權(quán)和達(dá)到它在全中國的勝利。” 表達(dá)了憲法維護(hù)政權(quán)的目的??谷諔?zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,也都在各根據(jù)地制定和頒布了諸如《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》和《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等一大批法令和憲法性文件。這些情況表明,從中國共產(chǎn)黨建立政權(quán)的最初時(shí)期開始,就對(duì)法律法規(guī)在社會(huì)政治事務(wù)管理中的重要性有了比較明確的認(rèn)識(shí)。

      當(dāng)然,由于歷史條件的限制,黨以法律為主要依據(jù)的間接領(lǐng)導(dǎo)不可能完全實(shí)現(xiàn),也不可能在兩種執(zhí)政方式的博弈中取得主要地位?!澳梦覀凕h來講,革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,主要是靠政策辦事,注重的是政策,沒有依法辦事的習(xí)慣?!?但它所體現(xiàn)出來的依法執(zhí)政意識(shí),己開始顯露,明確存在。作為最初的執(zhí)政實(shí)踐,已無可爭(zhēng)議地成為黨的依法執(zhí)政思想的歷史源頭,為黨以后執(zhí)政全國積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

      二、從新中國成立到十一屆三中全會(huì)以前

      打敗國民黨后,中國共產(chǎn)黨歷史地成為執(zhí)政黨,并在人民的支持下開始在全國合法地執(zhí)政。但是,剛剛走上全國執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨該如何執(zhí)政呢?在封建統(tǒng)治歷史悠久的中國,如何順利地建立社會(huì)主義制度?這種制度建立后,如何鞏固它,并在此基礎(chǔ)上建設(shè)社會(huì)主義的中國呢?這是新中國成立后的中國共產(chǎn)黨必須認(rèn)真思考的問題。歷史證明,中國共產(chǎn)黨對(duì)這些問題確實(shí)進(jìn)行了比較深入的思考。

      建國初期,中國共產(chǎn)黨對(duì)法制建設(shè)比較重視,對(duì)如何處理黨和法律的關(guān)系問題進(jìn)行了比較深入的思考和認(rèn)識(shí),這些思考和認(rèn)識(shí)構(gòu)成了此時(shí)中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政思想的重要內(nèi)容。1949年10月1日,中央人民政府委員會(huì)第一次會(huì)議決議接受《共同綱領(lǐng)》為中央人民政府的施政方針。隨后,黨領(lǐng)導(dǎo)人民依照《共同綱領(lǐng)》這一臨時(shí)性憲法制定了一批比較重要的法律、法規(guī),依法執(zhí)政開始有所發(fā)展。1954年,第一部憲法的實(shí)施為黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變提供了最高法律依據(jù)。劉少奇指出,黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)核心,在國家政治生活中,不僅“不能享有任何特殊的權(quán)利”而且還應(yīng)當(dāng)要求“共產(chǎn)黨黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用?!?/p>

      八大則進(jìn)一步指出,我們目前在國家工作中的任務(wù)之一,是著手制定比較完備的法律,健全我國的法制。董必武則指出,“黨的中心任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè),在這樣的任務(wù)面前,黨必須采取積極措施健全人民民主法制,依法辦事是進(jìn)一步加強(qiáng)法制的中心環(huán)節(jié)。” 這說明黨的八大己實(shí)際提出黨的執(zhí)政方式向法制化轉(zhuǎn)變的要求。也就是說,這些都為黨執(zhí)政方式轉(zhuǎn)向依法執(zhí)政提供了很好的歷史發(fā)展機(jī)遇。

      1953年,黨在全國開展了反對(duì)分散主義和地方主義的斗爭(zhēng),黨組織內(nèi)設(shè)置了各種與政府行政機(jī)構(gòu)對(duì)口的部門,貫徹“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散、黨委決定、各方去辦”的原則。50年代后期,毛澤東提出了“全黨動(dòng)員、書記掛帥”的口號(hào)。中共中央認(rèn)為“大政方針在政治局,具體部署在書記處,只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院,沒有‘兩個(gè)政治設(shè)計(jì)院,大政方針和具體部署都是一元化,黨政不分,具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組?!?很明顯,黨這時(shí)的執(zhí)政方式雖然表面上表現(xiàn)為政策和法律的雙管齊下,但實(shí)際上仍以政策為主,并不斷地強(qiáng)化黨的權(quán)力和直接領(lǐng)導(dǎo)。60年代,國內(nèi)政治生活全面服從于階級(jí)斗爭(zhēng),進(jìn)一步促使黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)體制更加集中,依政策執(zhí)政的方式更加直接化,黨管理的事務(wù)達(dá)到了無所不管的地步?!拔母铩敝?,依政策執(zhí)政的方式更是走向極端、發(fā)生畸變,黨完全取代政府、拋開政權(quán)機(jī)關(guān)及法律。至此,依法執(zhí)政己根本無從談起,陷入前所未有的倒退狀態(tài)。

      三、十一屆三中全會(huì)以來

      自十一屆三中全會(huì)以來,黨就開始了在新時(shí)期對(duì)依法執(zhí)政的重新探索。“文革”中以黨代的深刻教訓(xùn)表明,憲法和法律的權(quán)威關(guān)系到政治安定和國家命運(yùn),而執(zhí)政黨的守法問題則具有特別重要的意義。這為黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變提供了一個(gè)重要的思想基礎(chǔ)?!拔母铩敝?,“我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治社會(huì)生活的民主加以制度化,法律化,或者雖然制訂了法律,卻沒有應(yīng)有的權(quán)威?!?這直接破壞了黨當(dāng)時(shí)的正常執(zhí)政,導(dǎo)致決策失誤、社會(huì)動(dòng)亂。為此,鄧小平認(rèn)為,“以后,黨委領(lǐng)導(dǎo)作用的第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前,只能按政策辦事,法立了以后,就要堅(jiān)決按法律辦事?!?遵循這一思想,十二大黨章明確提出了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的執(zhí)政基本原則,也就實(shí)際上提出了黨執(zhí)政要做到有法可依,有法必依,標(biāo)志著黨對(duì)依法執(zhí)政的探索取得思想觀念上的重大突破,依法執(zhí)政的思想基礎(chǔ)重新開始形成。

      依法執(zhí)政的實(shí)質(zhì)在于執(zhí)政行為的制度化、法律化,黨的執(zhí)政權(quán)限由法律明確規(guī)定,黨的執(zhí)政行為必須符合憲法和法律的規(guī)定。這就是說依法執(zhí)政作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,其前提在于有一個(gè)良好的法治基礎(chǔ)或健全的法律體系。十一屆三中全會(huì)提出,為了保障人民民主,必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和較大的權(quán)威。鄧小平指出,“我們國家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng),從黨的十一屆三中全會(huì)開始,我們就開始抓法制,沒有法制不行?!?江澤民指出,“加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè),依法治國,是鄧小平同志建設(shè)有中國特色社會(huì)主義理論的重要組成部分,是我們黨和政府管理國家和社會(huì)事務(wù)的重要方針。” 十五大則旗幟鮮明地提出了“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略。

      經(jīng)十二大到十五大,隨著依法執(zhí)政思想基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)日益形成,黨就越來越需要從制度層面上明確法治狀態(tài)下的執(zhí)政方式。這也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治文明發(fā)展的客觀要求。于是,十六大就水到渠成地提出了要“堅(jiān)持依法執(zhí)政,實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”的要求。這是黨在歷經(jīng)執(zhí)政實(shí)踐后對(duì)執(zhí)政方式做出的重大轉(zhuǎn)換,標(biāo)志著“依法執(zhí)政”被正式提出。

      十六大以來,以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體,認(rèn)真貫徹十六大精神,在把“中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政思想”落實(shí)到各項(xiàng)工作中去的實(shí)踐中作了很大努力,并已初見成效。以《行政許可法》為代表的一大批規(guī)范黨員干部執(zhí)政行為的法律和法規(guī)的出臺(tái),以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為核心的一批黨的制度的制定和完善,既為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政提供了法律和制度保障,也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在依法執(zhí)政實(shí)踐上主動(dòng)邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。在處理黨和政府、人大、政協(xié)等關(guān)系方面,更加尊重憲法的規(guī)定,符合法治的精神,憲法有關(guān)政府、人大、政協(xié)獨(dú)立行使職權(quán)的規(guī)定,已不再僅僅是“條文”了,在實(shí)踐中越來越體現(xiàn)著各自職能作用的發(fā)揮。

      在此基礎(chǔ)上,十六屆四中全會(huì)就進(jìn)一步明確提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”。 這就進(jìn)一步突出了新形勢(shì)下,依法執(zhí)政是黨要為人民執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長期執(zhí)掌好政權(quán)的根本要求,體現(xiàn)了黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化,實(shí)現(xiàn)了黨執(zhí)政理念的又一新飛躍。

      至此,中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政思想己正式形成并開始全面化作黨的執(zhí)政實(shí)踐。黨對(duì)依法執(zhí)政的探索進(jìn)入了全面深入發(fā)展、有效實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政的新階段。

      參考文獻(xiàn):

      [1]李君如.中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律新認(rèn)識(shí)[M].杭州:浙江人民出版社,1995:284.

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      [3] 許崇德.中華人民共和國憲法史[M].福州:福建人民出版社,2003:77.

      [4]發(fā)展社會(huì)主義民主,健全社會(huì)主義法制一一有關(guān)重要論述摘編[M].北京:法律出版社,1988:201.

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