激發(fā)全社會(huì)改革創(chuàng)新活力和勇氣

《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》4月提請(qǐng)常委會(huì)初審，其中一些核心條款的制度設(shè)計(jì)迅速成為立法焦點(diǎn)，引發(fā)多方關(guān)注。此后，常委會(huì)法工委在廣泛征求社會(huì)各方面意見基礎(chǔ)上對(duì)決定草案反復(fù)修改，修改過(guò)程稿達(dá)十六稿之多。這些幾經(jīng)權(quán)衡推敲的關(guān)鍵條款，體現(xiàn)了“運(yùn)用法治思維和法治方式積極推進(jìn)改革創(chuàng)新”的立法價(jià)值取向。

立法焦點(diǎn)之一：如何處理好改革創(chuàng)新和依法行政之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“正和博弈”狀態(tài)

常委會(huì)審議中，不少委員提出，“法無(wú)禁止”情況下對(duì)私權(quán)利和公權(quán)力行使的要求有所不同，私權(quán)利一般遵循“法無(wú)禁止即自由”，公權(quán)力一般遵循“依法行政”。有的委員提出，從當(dāng)前實(shí)際看，上海政府部門對(duì)國(guó)家現(xiàn)有法律制度和政策資源運(yùn)用不夠、履職不夠積極的現(xiàn)象較為突出。有的委員提出，促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定應(yīng)努力消除上海干部群眾改革創(chuàng)新的思想顧慮，增強(qiáng)他們改革創(chuàng)新的積極性。

按照建設(shè)法治政府的要求，政府履職必須堅(jiān)持法治原則，但改革創(chuàng)新決不是墨守成規(guī)，其本質(zhì)要求改革創(chuàng)新者必須勇于沖破思想觀念的障礙和利益固化的藩籬，著力破解束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度瓶頸和政策障礙。如何破解這一難題，常委會(huì)及法制委法工委領(lǐng)導(dǎo)高度重視，也提出了明確要求：草案修改要正確處理改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，摒棄將兩者截然對(duì)立的零和思維，達(dá)成相得益彰的“正和博弈”狀態(tài)。常委會(huì)法工委反復(fù)研究論證，最后以政府職責(zé)為突破口，將改革創(chuàng)新的內(nèi)在要求和依法行政有機(jī)結(jié)合，將傳統(tǒng)行政法消極行政理論與現(xiàn)代行政法積極行政理論有機(jī)結(jié)合。建設(shè)法治政府之要義，既要依法行政，也要對(duì)不符合科學(xué)發(fā)展、有礙社會(huì)公正的法規(guī)政策和規(guī)則進(jìn)行清理，實(shí)現(xiàn)良法之治。全面履行政府職責(zé)，既要建設(shè)法治政府，也要建設(shè)創(chuàng)新政府，用制度改革創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)發(fā)展。為此，決定第三條著力從三方面作出規(guī)定：一是要求全社會(huì)都應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)行法律制度資源及國(guó)家政策資源，推進(jìn)改革創(chuàng)新；二是要求本市各級(jí)人民政府及其部門要主動(dòng)作為，積極、全面履行職責(zé)，對(duì)于改革創(chuàng)新中法律、法規(guī)和國(guó)家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定，推進(jìn)改革創(chuàng)新；三是對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章及國(guó)家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織積極開展改革創(chuàng)新。

此外，改革創(chuàng)新不可避免會(huì)遇到如何解決現(xiàn)行法律法規(guī)限制的問題，直接破法改革創(chuàng)新是違背法治精神的。決定總結(jié)上海近年來(lái)改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)存在法律制度障礙的改革創(chuàng)新，明確了三條法治路徑：第一，涉及國(guó)家事權(quán)的改革創(chuàng)新，積極申請(qǐng)國(guó)家授權(quán)試點(diǎn)。決定第四條對(duì)此作了指引性規(guī)定，具體包括爭(zhēng)取國(guó)家改革創(chuàng)新試點(diǎn)和申請(qǐng)國(guó)家授權(quán)先行先試。第二，積極發(fā)揮先行先試平臺(tái)作用。決定第五條要求本市各級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)積極貫徹落實(shí)國(guó)家授權(quán)的各項(xiàng)改革創(chuàng)新舉措，提出要充分發(fā)揮浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)平臺(tái)的作用，也鼓勵(lì)其他區(qū)縣開展各類專項(xiàng)改革創(chuàng)新試點(diǎn)。第三，積極發(fā)揮本市制度保障作用。決定第六條要求市人大、市政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革創(chuàng)新需要及時(shí)制定、修法、廢法、解釋地方性法規(guī)或者政府規(guī)章；改革創(chuàng)新工作確需在相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章修改、廢止之前先行先試的，有關(guān)部門可以提請(qǐng)市人大、市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

立法焦點(diǎn)之二：如何在地方立法權(quán)限內(nèi)積極探索，尊重改革創(chuàng)新規(guī)律，為改革創(chuàng)新“試錯(cuò)”護(hù)航

常委會(huì)審議中，不少委員提出，改革創(chuàng)新免責(zé)規(guī)定應(yīng)符合建設(shè)法治政府的要求，“不追究行政責(zé)任及其他法律責(zé)任”，地方立法應(yīng)慎重考慮。

長(zhǎng)期以來(lái)，在“以成敗論英雄”的觀念導(dǎo)引下，有些人對(duì)失敗諱莫如深。受傳統(tǒng)考評(píng)制度限制，改革者要時(shí)刻提防“一著不慎滿盤皆輸”。缺乏必要的試錯(cuò)機(jī)制，很多政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)改革創(chuàng)新都心存畏難情緒，因害怕承擔(dān)改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)而秉持中庸之道，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”，導(dǎo)致改革創(chuàng)新動(dòng)力普遍不足。

立法寬容失敗上海不是首創(chuàng)。2007年全國(guó)人大常委會(huì)修訂后的《科技進(jìn)步法》規(guī)定：對(duì)于探索性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)高的科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)項(xiàng)目，原始記錄能夠證明科學(xué)技術(shù)人員已經(jīng)履行了勤勉盡責(zé)義務(wù)仍不能完成該項(xiàng)目的，給予寬容。深圳、重慶、西安等在地方立法中也有對(duì)改革創(chuàng)新者寬容免責(zé)的規(guī)定。改革和創(chuàng)新是社會(huì)進(jìn)步的引擎，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型期攻堅(jiān)克難的驅(qū)動(dòng)力。改革創(chuàng)新本身蘊(yùn)含一定的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，尊重改革創(chuàng)新規(guī)律，不應(yīng)苛求百分之百的成功。上海制定促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定，已不再是要不要寬容失敗，而應(yīng)是如何完善制度設(shè)計(jì)，更有力地促進(jìn)改革創(chuàng)新，激發(fā)全社會(huì)的改革創(chuàng)新活力和勇氣。

改革創(chuàng)新是全社會(huì)的共同責(zé)任，改革創(chuàng)新激勵(lì)保障機(jī)制也應(yīng)該是支持全社會(huì)改革創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)。為此，決定第十一條從三個(gè)方面作了規(guī)定：一是規(guī)定市政府設(shè)立改革創(chuàng)新獎(jiǎng)，對(duì)在本市改革創(chuàng)新中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。二是在激勵(lì)機(jī)制上，除要求政府建立相應(yīng)的考核制度外，也鼓勵(lì)有關(guān)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)等方面實(shí)施相應(yīng)的考核制度支持改革創(chuàng)新。三是在制度上寬容失敗，為真正的改革創(chuàng)新者解決后顧之憂，決定在地方立法權(quán)限內(nèi)作了積極探索，在法制框架下為“試錯(cuò)”護(hù)航，決定明確規(guī)定：對(duì)于改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但有關(guān)單位和個(gè)人依照國(guó)家和本市有關(guān)規(guī)定決策、實(shí)施，且勤勉盡責(zé)、未牟取私利的，不作負(fù)面評(píng)價(jià)，并依法免除相關(guān)責(zé)任。

立法焦點(diǎn)之三：如何推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)改革創(chuàng)新，用政府權(quán)力的“減法”換取市場(chǎng)、社會(huì)活力的“加法”

常委會(huì)審議中，不少委員提出，政府現(xiàn)在管了太多“不該管、管不了”的事情，束縛了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，不利于促進(jìn)全社會(huì)改革創(chuàng)新。

“使生產(chǎn)力以更高的質(zhì)量發(fā)展”要比“使生產(chǎn)力以更高的速度發(fā)展”更困難、更復(fù)雜、更艱巨。現(xiàn)在各界都很關(guān)心“中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”，但一國(guó)一地區(qū)從既有發(fā)展模式到新的發(fā)展路徑，涉及到很多現(xiàn)有體制機(jī)制因素的制約，這突出表現(xiàn)在，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，資源配置權(quán)過(guò)多過(guò)大，越位錯(cuò)位缺位現(xiàn)象仍未得到很好解決，迫切需要更深層的改革創(chuàng)新。

根據(jù)黨的十八大和國(guó)務(wù)院有關(guān)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，政府改革創(chuàng)新要把轉(zhuǎn)變政府職能放在核心位置，重在向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)，減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，改善和加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，用政府權(quán)力的“減法”換取市場(chǎng)、社會(huì)活力的‘加法’。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，是激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的客觀要求。為此，專門增加一條作為決定第二條，立足于以政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)改革創(chuàng)新工作：一是明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向和要求，即“按照政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變的要求，深化行政體制改革，創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”；二是對(duì)正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系作出規(guī)定，即“本市應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，深化行政審批制度改革，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)督管理；充分發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”。

根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，決定第九條還以支持企事業(yè)、社會(huì)組織改革創(chuàng)新為視角，要求本市各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)為企事業(yè)單位、社會(huì)組織提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，尊重其自主權(quán)，不得干預(yù)其實(shí)施改革創(chuàng)新工作；對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織開展改革創(chuàng)新遇到的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究，主動(dòng)予以解決；超出本部門職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)上級(jí)部門協(xié)調(diào)解決。