城鎮(zhèn)化進程中的土地利用管理問題及對策探析

摘 要：隨著近年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化進程逐漸加快。但在城鎮(zhèn)化的過程中土地的利用和管理也出現(xiàn)了不少的問題，一些土地浪費以及利用率低下等問題不斷出現(xiàn)，暴露了我國在城鎮(zhèn)化過程中土地利用和管理的弊端和問題。分析產(chǎn)生這些問題的原因，積極采取相應(yīng)的措施來積極改善這種局面，是我們在文章中主要的研究方面，只有把這些問題解決了，才能更好地促進我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 土地利用 土地管理

中圖分類號：TU7 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）05（a）-0211-02

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程大大加快。其中暴露的不少有關(guān)土地的管理和利用問題讓我們不得不對這些問題重視起來。分析土地問題產(chǎn)生的原因以及我們應(yīng)當(dāng)采取的對策，對改善土地利用管理，加快我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。

1 當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的關(guān)于土地利用和管理的一些問題

1.1 城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的有關(guān)土地利用的問題

土地嚴重浪費閑置，土地的利用方式過于粗放。當(dāng)前我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對于土地的利用極不合理，不僅嚴重浪費了土地資源，而且城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對于土地的利用方式過于粗放。在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，由于我國耕地的潛力沒有得到充分挖掘，因此造成了我國耕地資源的嚴重浪費。第二個方面，有些地方政府一窩蜂的建設(shè)開發(fā)區(qū)以及新區(qū)，但是他們拘束于有限的經(jīng)濟實力導(dǎo)致相當(dāng)一大部分的開發(fā)區(qū)資金和項目不能準時到位，最終導(dǎo)致了大量的土地閑而不用，以至于被長期擱置。

由于盲目追求較快的發(fā)展速度，因此在一定程度上忽略了對土地利用結(jié)構(gòu)的合理安排。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國大部分的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地處于低效利用狀態(tài)，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，由于居民居住的比較分散，人均建設(shè)用地占有的空間普遍較大。再一個就是，城鎮(zhèn)發(fā)展的相當(dāng)不集中，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建筑容積率過低。另一方面，對于那些被征用的土地來說，普遍存在著房地產(chǎn)開發(fā)的荒廢、工業(yè)園的荒廢等閑置土地。這些問題都在很大程度上嚴重浪費了我國的土地資源。第二個方面，城鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)也相當(dāng)不合理。由于在建設(shè)中忽略了內(nèi)涵的建設(shè)，從而導(dǎo)致了工業(yè)和居住用地的比重較大，而有關(guān)城市交通、第三產(chǎn)業(yè)、園林綠化和公共設(shè)施用地的比重則較低，這就是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的土地利用結(jié)構(gòu)失衡的問題。

1.2 我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)有的保護耕地的矛盾日益突出

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義建設(shè)的加快，使得一些地方政府在努力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程當(dāng)中被所謂的經(jīng)濟建設(shè)指標誤導(dǎo)了方向，這些做法違背了我國土地利用的總體規(guī)劃和我國保護基本農(nóng)田及耕地的規(guī)定。由于一些城市規(guī)模在擴大，在這個過程當(dāng)中必然伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的擴大和廣大耕地面積的縮小，尤其是在小城鎮(zhèn)剛開始發(fā)展的時候，只是采用了低成本擴張政策，不惜以占用大量耕地為代價。這表現(xiàn)在隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和我國城市化水平的不斷提高，一些工礦企業(yè)用地、建設(shè)用地、農(nóng)村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是優(yōu)質(zhì)良田。總體上來說，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護耕地的矛盾日益突出。在當(dāng)前中國耕地的利用上，雖然我國耕地的總量維持在一個較高的水平，但是其中有效灌溉面積較大的耕地卻是連一半也沒有。尤其是其中一些耕地中的灌溉設(shè)施損害嚴重甚至被盜用，使得我國耕地的質(zhì)量不高，并且產(chǎn)量也受到了極大的限制。另一個不容忽視的方面就是耕地的污染程度日益加深。隨著我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國的耕地由于受到了諸如工業(yè)廢棄品、生活垃圾、建筑廢棄物等具有污染性的廢棄物品的隨意堆放，造成了我國耕地的質(zhì)量嚴重下降，污染程度一天天加深，既無法保障耕地的安全，也無法保障耕地上生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的安全。

1.3 隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快，土地供需矛盾也變得普遍起來

在當(dāng)前的土地利用規(guī)定下，城市建設(shè)用地挖潛動力不足，由于城市化水平的不斷提高，必然帶來了城市建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴展。但是在我國當(dāng)前的社會制度下，福利保障制度不夠完善，因此農(nóng)村的土地兼有社會福利保障和生存的雙重功能。在農(nóng)村呆久了的農(nóng)民不愿意拋棄土地去城市發(fā)展，而對于那些進城務(wù)工的農(nóng)村人員，他們在農(nóng)村擁有房屋的現(xiàn)象就相當(dāng)普遍。這一方面造成了建設(shè)用地的重復(fù)占用，增加了城市建設(shè)用地的需求。另一方面，由于城市的就業(yè)容納能力不斷提高，農(nóng)民在城市就業(yè)的機會也隨著大大增加，因此進程務(wù)工的農(nóng)民對于土地投入失去了興趣。這種做法造成了農(nóng)村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的復(fù)墾需要投入大量的資金，將那些節(jié)省出來的土地改為耕地就存在了一定的難度，而那些城市化建設(shè)當(dāng)中所占用的耕地則是良好的耕地。由此我們可以知道，整理過的耕地在質(zhì)量上很難與占用的耕地質(zhì)量相平衡?；谏鲜鲈?，所以說我國城市化建設(shè)過程當(dāng)中與土地供需的矛盾也就日益突出了。

1.4 政府的越權(quán)行為與農(nóng)民的權(quán)益受損并存

有些地方政府在追求自身的利益時常常會在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生越權(quán)行為，侵害了農(nóng)戶的收入享有權(quán)和自主權(quán)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：以所謂的公共利益為緣由，在沒有尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采用非市場化的方法強行征用或者是占用農(nóng)民的集體耕地，然后再以高價賣給那些潛在的購買客戶；以國家有困難為理由，根本不考慮解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置；以地方比較特殊的情況為緣由，不分給被征地農(nóng)民應(yīng)有的經(jīng)濟補償；以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟為理由，根本不尊重農(nóng)民的意愿就強迫農(nóng)民扭轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些問題的出現(xiàn)嚴重影響了農(nóng)村的社會秩序和穩(wěn)定發(fā)展。

2 出現(xiàn)有關(guān)土地利用和管理問題的原因

2.1 農(nóng)村集體土地的權(quán)屬不夠明確

首先，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不夠健全，沒有應(yīng)當(dāng)有的處置權(quán)。村民們對集體所擁有的土地既不能夠進行出賣，也不能進行轉(zhuǎn)讓。其次，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體界定的不夠清晰，也就是土地產(chǎn)權(quán)的歸屬不是明確的。

2.2 現(xiàn)存的土地征收和補償制度存在著弊端

就目前來說，土地的征收補償制度的弊端有二：一是對征收和補償?shù)脑瓌t界定的比較模糊。二是對公共利益的內(nèi)涵規(guī)定的比較模糊。在現(xiàn)存的我國有關(guān)土地的管理法中，沒有對公共利益的內(nèi)涵進行較為細致的界定。

2.3 當(dāng)前農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)體制不夠完善

當(dāng)前農(nóng)村中土地流轉(zhuǎn)體制的不合理表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的合同內(nèi)容不規(guī)范。（2）農(nóng)村中土地的流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范。（3）在實際中農(nóng)村土地是按照統(tǒng)一的原則，這與市場經(jīng)濟下農(nóng)民對土地的需求相脫節(jié)。

2.4 對于土地的利用和規(guī)劃過于滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)

由于一段時間對土地缺乏有效的管理，導(dǎo)致了對土地的規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的建設(shè)相脫節(jié)。再一個方面就是如今沒有整體的城鎮(zhèn)化關(guān)于土地利用的管理和規(guī)劃。這一方面導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過快，過于貪大求全，另一方面也造成了大量的土地資源的浪費。

3 對于我國城市化建設(shè)過程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法

3.1 完善土地征收的補償制度，切實保障農(nóng)民的切身權(quán)益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補償?shù)脑瓌t和標準，為以后的土地征收并補償提供科學(xué)合理可靠的法律依據(jù)。與此同時，還要明確界定公共利益的內(nèi)涵，避免政府相關(guān)部門再次發(fā)生越權(quán)行為，避免政府的強行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內(nèi)普遍推進土地管理法和國家推進征地預(yù)告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報批前，保證農(nóng)民享有充分的參與權(quán)與知情權(quán)。其次政府要努力探索一條不僅與市場機制相掛鉤而且與市場機制相適應(yīng)的征地補償新機制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.2 科學(xué)制定并嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

在現(xiàn)實中的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，土地利用規(guī)劃缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、政策性和前瞻性，不能夠優(yōu)化配置土地資源，造成了土地資源的浪費。為了避免這一現(xiàn)象，必須要科學(xué)合理的編制土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)出節(jié)約以及集約用地的要求，還要調(diào)整原有的用地結(jié)構(gòu)和布局，配合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和社會文化結(jié)構(gòu)，在循環(huán)經(jīng)濟理論的指導(dǎo)下進行合理規(guī)劃。

3.3 整合土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

首先要充分發(fā)揮用地的功能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區(qū)來代替院落式居民點和底層式別墅，充分提高建設(shè)的容積率。要改善行業(yè)分布不合理的現(xiàn)象，實現(xiàn)土地的最大效能。然后要引導(dǎo)農(nóng)民居住的適度集中，要有計劃有步驟的推進農(nóng)村居民點的整合，引導(dǎo)農(nóng)民的居住房向規(guī)劃的居民點集中。最后加強農(nóng)村耕地的整合，形成較有規(guī)模和影響力的農(nóng)田區(qū)，增加水利設(shè)施的設(shè)置，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.4 建立比較完善的土地流轉(zhuǎn)制度

一是要建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)機制，可以允許農(nóng)村土地在合法范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。二是要發(fā)展培育各種為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，還要建立調(diào)節(jié)機制，避免土地使用權(quán)過分集中、壟斷和不公平的現(xiàn)象。三是要建立并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費標準，以國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費為標準。四是要建立一個合理的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會，有利于造福人民。在總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，促進土地管理法等相關(guān)法律的修改和完善，從而從根本上保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所出現(xiàn)的問題有一個科學(xué)合理的法律依據(jù)。建設(shè)過程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法。

4 結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化的加快，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中出現(xiàn)了有關(guān)土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權(quán)益，還影響了城鎮(zhèn)建設(shè)布局和土地利用結(jié)構(gòu)，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細研究，要加快改善和落實相關(guān)法律和政策。只有在清醒認識當(dāng)前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎(chǔ)上才能妥善解決這些問題，從而促進我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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