國外城鎮(zhèn)化立法特點

以科學(xué)、完善的法律體系促進和規(guī)制城鎮(zhèn)化發(fā)展，是現(xiàn)代法制國家的共同特征。這個法律體系包括稅法、環(huán)境法、房地產(chǎn)法、行政許可法等多個部門法，其中，發(fā)揮核心主干作用的是城鄉(xiāng)（城市）規(guī)劃法。目前，所能查閱到的最早的一部國家級城市規(guī)劃法，是1874年瑞典制定的《城市規(guī)劃法》，它開創(chuàng)了城鎮(zhèn)規(guī)劃核心法的先例。目前，各國城鄉(xiāng)規(guī)劃法的名稱有所不同。例如德國稱之為《建設(shè)法典》，英國稱之為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，法國的第一部城市規(guī)劃核心法稱為《城市規(guī)劃法》，日本則稱為《都市計畫法》，我國則命名為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

近年來，各國在本國城市規(guī)劃宣言法誕生后，都經(jīng)歷了一個從宣言到更具體、更具操作性和更有利于維護各方利益的完善和修訂過程。特別是20世紀90年代，又掀起了一股城鄉(xiāng)關(guān)系立法改革和確認的高潮。立法的核心逐漸發(fā)展為通過科學(xué)有效的程序使城鄉(xiāng)規(guī)劃合理與透明，體現(xiàn)出公權(quán)對私權(quán)的尊重，以及對復(fù)雜性與矛盾性的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)民主協(xié)商的過程。這種程序設(shè)計的主要目的是確保各利害關(guān)系方，都能夠“坐到桌前”進行討論，各方的利益都能夠有所保護，也有所讓步，從而既有利于維護社會和諧、穩(wěn)定，也極大促進了城鎮(zhèn)化的科學(xué)有序發(fā)展?？傮w而言，城鎮(zhèn)規(guī)劃立法的特點主要有：

注重城鎮(zhèn)化的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。強調(diào)功能區(qū)劃和規(guī)模經(jīng)濟在經(jīng)濟活動中的作用，主張降低交通、交易和信息成本，保護環(huán)境，倡導(dǎo)溢出效應(yīng)的國際化，關(guān)注公共利益和私人利益間的平衡。近年來，無論是德國、法國等傳統(tǒng)的發(fā)達國家，還是巴西、韓國等后發(fā)國家，其規(guī)劃法都表現(xiàn)出這樣的特征。法國《城市規(guī)劃法》注明了這些原則：一是保證城市有序發(fā)展和城市改造間平衡，包括確定農(nóng)業(yè)、林業(yè)的發(fā)展、保護自然景觀和城市景觀、遵循可持續(xù)性發(fā)展原則。二是保證城市功能多樣化，以及城市地區(qū)住房和鄉(xiāng)村地區(qū)住房的社會融合性。從發(fā)展住房、就業(yè)和公共設(shè)施的角度考慮，規(guī)劃大綱確定城市擴展的城市化空間的大方向。還確定城市化地區(qū)接待人口的能力以及未來的城市化區(qū)域；同時，還要考慮就業(yè)、住房、交通以及“水資源管理”等方面的平衡。三是平衡、合理利用自然空間、城市空間和郊區(qū)鄉(xiāng)村的土地。合理控制交通容量，保證空氣質(zhì)量、地表水和地下水質(zhì)量，保證生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護城市建筑遺產(chǎn)，預(yù)防自然災(zāi)害、工業(yè)災(zāi)害和各種污染。

突出政府規(guī)劃行為的合法性和有效性?？粗嘏c地方民主相關(guān)的制度設(shè)計的作用，更關(guān)注管理者與被管理者間的聯(lián)系。如英國規(guī)定，地方規(guī)劃部門在制訂、修改、撤銷以及替換地方規(guī)劃草案時，應(yīng)確保充分的信息公開，采取聽證會等民主形式，強調(diào)必須確保利害關(guān)系人的參與。德國《建設(shè)法典》對建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃制訂過程中進行公眾參與的程序，也有著非常細致嚴格的規(guī)定，從決定制訂規(guī)劃，到具體制訂、介紹和修改規(guī)劃方案，以及最后立法通過，每個階段都要通過公示、召開代表會議等方式開展公眾參與，接受各方質(zhì)詢，并按照當(dāng)?shù)貞T例公布結(jié)果。

倡導(dǎo)廣泛的社會參與性。不僅僅是公眾，其他利害關(guān)系方都應(yīng)當(dāng)被立法考慮，并將各自的利益展現(xiàn)在“桌面”上進行討論。如德國《建設(shè)法典》不僅規(guī)定了詳細的公眾參與程序，還規(guī)定其他公共機構(gòu)、相鄰城區(qū)及其公共機構(gòu)以及其他利害關(guān)系方都有權(quán)參加聽證程序，在立法前，各方利益被充分討論，達成彼此間的相互協(xié)調(diào)。

弱化審批程序。在許多國家，審定與其說是一項權(quán)力，不如說是一個程序。根據(jù)城市規(guī)劃核心法，只有法定的建設(shè)控制引導(dǎo)性層面的規(guī)劃，才能作為審定的唯一法定依據(jù)。也就是說，申請者和審定者在法定引導(dǎo)控制性規(guī)劃面前是平等的，法定規(guī)劃對申請者和審批者具有同樣的法律約束力。如果城市建設(shè)項目申請符合法定規(guī)劃要求，審定員不得隨意否定申請。1991年德國規(guī)劃法修訂后，更加強了法定城市規(guī)劃的權(quán)威性，如果建設(shè)申請符合要求，審批者必須給予審定通過，否則，申請者有權(quán)按照規(guī)劃法要求賠償。20世紀末，西班牙和意大利還針對規(guī)劃法中規(guī)定的漫長編制和審批法定程序進行強烈批判，尤其對城市總體規(guī)劃，要求有更多的彈性。

注重立法的可操作性和程序性。德國《建設(shè)法典》對開發(fā)中的補償賠償都做出了具體詳細的規(guī)定，規(guī)定了補償?shù)脑瓌t、補償?shù)氖芤嬲吆统袚?dān)者、權(quán)利損失的補償、其他財產(chǎn)損失的補償、債的繼承以及補償?shù)男问降?。值得一提的是，土地征用補償效果的好壞直接影響我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，甚至影響社會的和諧穩(wěn)定。在農(nóng)村土地征用補償方面，我國與西方國家有很大不同，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，土地補償?shù)碾p方是國家和村民代表。當(dāng)前，“村民代表”不能代表村民，是土地補償結(jié)果不能得到村民廣泛認可的主要程序原因。因此，像如此重大的、關(guān)系村民切身利益的事件，確保村民代表的合法性就尤為關(guān)鍵。要切實樹立“沒有正當(dāng)程序，土地不得被征用”的觀念，程序公平、正當(dāng)、透明，公權(quán)力才能得到制約，做出的決定才能被較易接受。關(guān)于這一點，可以通過細化、科學(xué)化法律程序來實現(xiàn)。

發(fā)揮相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)的作用。盡量避免“誰監(jiān)管、誰許可、誰查處”是監(jiān)督制度設(shè)計的原則之一。英國中央政府不僅制定國家的法規(guī)政策，而且有權(quán)干預(yù)地方政府的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，并可指派督察員直接受理各地的規(guī)劃上訴。其中，80%的申訴及復(fù)議采取書面報告的形式，更加快捷方便。法國為了加強對自然文化遺產(chǎn)保護和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)管，設(shè)立了國家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國文化與交流部向各省的派出部門，接受文化部、建設(shè)部和環(huán)境部的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。代表處直接參與市鎮(zhèn)按程序編制、修訂、審核地方規(guī)劃的各項工作。全國100個國家建筑師駐省代表處每年要發(fā)布60萬條意見，包括對建設(shè)工程申請?zhí)岢觥皬娭菩砸庖姟被颉胺菑娭菩砸庖姟?。這些意見在一定程度上約束了頒發(fā)許可證的權(quán)力機構(gòu)（主要是市長）。在多數(shù)國家，法院還擁有最終的審查權(quán)。

強調(diào)環(huán)境保護。英國的《公共衛(wèi)生法》、《環(huán)境衛(wèi)生法》、《住宅與規(guī)劃法》、“綠帶政策”等，對城市建筑和環(huán)境衛(wèi)生進行引導(dǎo)和管理，緩解了“城市病”問題。德國《建設(shè)法典》明確提出城鎮(zhèn)發(fā)展要遵守水、肥料、環(huán)境污染法律法規(guī)，并出臺《聯(lián)邦建設(shè)法》和《聯(lián)邦建設(shè)促進法》，協(xié)調(diào)城市的規(guī)劃布局，強調(diào)對生態(tài)環(huán)境和歷史遺跡的保護。

體現(xiàn)時效性。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶動城鎮(zhèn)立法的快速發(fā)展，特別是在國家的高速發(fā)展期。城市規(guī)劃法在許多發(fā)達國家都是修改頻率較高的法律，如處于二戰(zhàn)后快速發(fā)展階段的英國，在1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立后的30年時間內(nèi)，議會先后進行了12次修訂。德國的《建設(shè)法典》更是進行了多達幾十次的修訂。

（作者單位：國家行政學(xué)院法學(xué)部）