白川方明對決安倍晉三：再談中央銀行獨(dú)立性

堪稱世界范圍內(nèi)中央銀行“三大巨頭”之一的日本銀行，已有100多年的歷史。1997年6月，《日本銀行法》修訂版的面世，從法律角度明確了日本銀行的央行獨(dú)立性地位。2012年12月16日，在日本第46屆眾院選舉中獲勝的安倍晉三明確表示，將履行選舉時的許諾，一旦成為日本首相，將效仿美國的第三輪量化寬松（QE3），采取無限額貨幣寬松政策，以擊退通縮和提振經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)任日本央行行長的白川方明2012年12月29日則公開表態(tài)，將與日本新政府合作對抗通縮。對于白川方明的表態(tài)，分析人士則認(rèn)為，此前日本新首相與央行行長有關(guān)貨幣政策的博弈初見分曉：從強(qiáng)烈反對，到政策松動，再到相互合作，白川方明的態(tài)度逐漸走向妥協(xié)。而日本中央銀行的獨(dú)立性問題，則再次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

央行行長與首相的博弈

當(dāng)選日本第96任首相的安倍晉三再次上臺后，重申“央行要大膽寬松”。受此影響，2012年12月，日本基礎(chǔ)貨幣增至132萬億日元，約合1.5萬億美元，同比增長11.8%，遠(yuǎn)超預(yù)期的5.3%，一個月內(nèi)增幅高達(dá)5%。此前，日本央行行長白川方明對安倍提出的無限額貨幣寬松政策堅(jiān)決反對。如何提振日本經(jīng)濟(jì)，似乎已演變成首相與央行行長間的對決。從目前形勢來看，安倍晉三“初戰(zhàn)告捷”。

“如果日本央行不聽從，我們會修改央行的法律，制定適合的政策，讓央行同意通脹目標(biāo)?！卑脖稌x三2012年12月23日向日本央行發(fā)出警告。面對安倍的施壓，日本央行于2012年12月第三周決定，繼續(xù)追加貨幣寬松措施，將資產(chǎn)購入基金規(guī)模擴(kuò)充10萬億日元（約1190億美元），至101萬億日元，并在2013年初討論是否調(diào)整通脹目標(biāo)。對于具體數(shù)據(jù)，將在2013年1月舉行的議息會議上給出答案。

從態(tài)度強(qiáng)硬，到逐漸妥協(xié)，不過一個月左右的時間，面對安倍的步步施壓和強(qiáng)烈言辭，白川方明也“軟”了下來。63歲的白川方明畢業(yè)于美國芝加哥大學(xué)，他堅(jiān)持認(rèn)為貨幣政策在應(yīng)對日本通縮方面的作用有限，無限量“印錢”投入到銀行體系或購買政府債務(wù)的做法，可能將日本再次拖入金融危機(jī)。盡管白川方明參與并b8f25fdeec5b744506898f6c9ffa28aabf95c3c325ffa2ae598fccdf8661f718主導(dǎo)了日本央行前一段時期的量化寬松，包括將大量資金投向金融體系，但他仍然對此政策的風(fēng)險(xiǎn)高度警惕。正是由于此，白川方明儼然成為日本新政府的“眼中釘”。對于下一屆日本央行行長人選（將于2013年4月由日本首相任命），安倍晉三非常直接地表態(tài)：“我希望有個認(rèn)同我們貨幣政策觀點(diǎn)的人。”有評論指出，白川方明這位“最后的武士”任期屆滿后，對于增發(fā)貨幣、向經(jīng)濟(jì)注入更多資金等舉措有望迅速實(shí)施。日本新政府通過“強(qiáng)迫”手段改變?nèi)毡狙胄歇?dú)立性，被市場人士解讀為是為安倍政權(quán)制造人氣，是十分危險(xiǎn)的舉動，也在一定程度上表明了日本的經(jīng)濟(jì)困境與各方的手足無措。

央行獨(dú)立性問題的提出

第一次世界大戰(zhàn)前是“金本位”的鼎盛時期，物價(jià)及匯率通過自由競爭的市場機(jī)制進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)，中央銀行相對政府具有較高的獨(dú)立性。一戰(zhàn)后，多數(shù)參戰(zhàn)國經(jīng)濟(jì)窘困，增發(fā)貨幣成為財(cái)政籌資的捷徑，彼時的中央銀行幾乎都變成了時局的“印鈔機(jī)”。針對上述情況，1920年在布魯塞爾召開的國際金融會議作出決議：“中央銀行必須不受政府的壓力，而應(yīng)依循審慎的金融路線而行動?！边@是中央銀行史上第一次明確提出獨(dú)立性問題。理論上，有較高獨(dú)立性的中央銀行是維護(hù)幣值穩(wěn)定和抑制通貨膨脹的重要保障。如果中央銀行有較強(qiáng)的獨(dú)立性，嚴(yán)格履行職責(zé)，杜絕政府以透支的方式平衡預(yù)算或在一級市場上購買債券，可以達(dá)到幣值穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的目標(biāo)。

《日本銀行法》演進(jìn)歷程

日本銀行設(shè)立于明治時代，總部設(shè)在東京。開始是仿照英格蘭銀行制度建立，是政府和私人合股的股份公司組織，資本額為1億日元。其中，政府股份占55%，私人股份占45%。1877年日本西南戰(zhàn)爭爆發(fā)后，明治政府為籌集軍費(fèi)，濫發(fā)了不兌現(xiàn)的紙幣，造成1880年爆發(fā)嚴(yán)重的通貨膨脹，嚴(yán)重影響日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為制止急速惡化的通貨膨脹，平息各家國民銀行過分發(fā)行鈔票造成的混亂，依照1882年6月頒布的《日本銀行條例》，日本銀行于同年10月獲得營業(yè)執(zhí)照，10月10日開始營業(yè)。依據(jù)條例，日本銀行的營業(yè)年限為30年，1912年期滿后，營業(yè)年限又延長30年，至1942年2月營業(yè)期限再次到期。日本依據(jù)1939年時的德國銀行法，以適時發(fā)揮國家經(jīng)濟(jì)總力，并依國家政策調(diào)節(jié)貨幣與金融，維持和扶持信用制度為宗旨，制定了《日本銀行法》，取代《日本銀行條例》。二戰(zhàn)后，在美干預(yù)下，1949年《日本銀行法》進(jìn)一步修改，明確日本銀行受大藏省領(lǐng)導(dǎo)，日本銀行的最高決策機(jī)構(gòu)由總裁會議改為政策委員會，但政府有任命、解除日本銀行總裁和其他高級官員職務(wù)的權(quán)力。

由于日本政府對日本銀行活動的過度干預(yù)，致使日本銀行無法有效履行中央銀行職能并實(shí)施合理的貨幣政策，釀成了20世紀(jì)80年代末的泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，并導(dǎo)致了其后長達(dá)十年的經(jīng)濟(jì)停滯。1997年6月，《日本銀行法》修訂版面世，1998年4月，日本國會通過了新的《日本銀行法》（以下簡稱“新法”）。

新《日本銀行法》的獨(dú)立性表現(xiàn)

新《日本銀行法》最關(guān)鍵的內(nèi)容，是從法律的角度明確了日本銀行的央行獨(dú)立性地位。新法對日本銀行獨(dú)立性的規(guī)定可以歸納為四個方面，即組織獨(dú)立性、人事獨(dú)立性、財(cái)務(wù)獨(dú)立性和職能獨(dú)立性。

組織獨(dú)立性。日本銀行不在政府序列，在法律地位上是特殊法人，直接對國會負(fù)責(zé)。日本銀行的最高決策機(jī)構(gòu)是政策委員會，宗旨是提高日本銀行的自主性，實(shí)現(xiàn)日本銀行的民主化。政策委員會決定的事務(wù)包括：調(diào)整再貼現(xiàn)率和準(zhǔn)備金率、制定市場調(diào)節(jié)方針、對金融經(jīng)濟(jì)形勢做出基本判斷、為維持信用秩序而必須采取的一些特別業(yè)務(wù)、開展國際金融業(yè)務(wù)、監(jiān)督日本銀行高層領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)執(zhí)行情況等。

人事獨(dú)立性。日本央行政策委員會由6名審議委員、1名日本銀行總裁和2名副總裁共計(jì)9人組成?？偛么砣毡俱y行，遵行政策委員會制定的方針政策，管理日本銀行的全盤事務(wù)，副總裁和委員負(fù)責(zé)輔佐總裁執(zhí)行業(yè)務(wù)。審議委員由經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域有深厚造詣的專家或其他常識卓越的人士出任。舊法中政府委派政策委員的規(guī)定被取消。一旦成為審議委員，便是日本銀行的專職人員，與其他機(jī)構(gòu)不再有任何關(guān)系，任期五年，可連任。政策委員會議事中，最終結(jié)果按多數(shù)意見來決定。此外，審議委員、總裁、副總裁作為日本銀行高層領(lǐng)導(dǎo)受到身份保障，除法律列舉情形外，在任期內(nèi)，未經(jīng)本人同意，不可解除其任職資格。

財(cái)務(wù)獨(dú)立性。舊法規(guī)定，日本銀行應(yīng)在每一事業(yè)年度開始前提出預(yù)算報(bào)告，由財(cái)務(wù)省審核報(bào)國會批準(zhǔn)。新法基本沿襲上述規(guī)定，但增加三條保障條款，即：需要財(cái)務(wù)省審批的經(jīng)費(fèi)，僅限于對貨幣政策執(zhí)行不構(gòu)成障礙的部分；當(dāng)日本銀行預(yù)算報(bào)告未通過時，財(cái)務(wù)省須將未認(rèn)可的原因通知日本銀行；日本銀行可就預(yù)算報(bào)告問題向財(cái)務(wù)大臣陳述意見，必要時還可公開發(fā)布該意見。新法還在日本銀行與日本政府的資金融通關(guān)系方面作出了新的規(guī)定，日本銀行原則上不承擔(dān)向政府提供長期貸款和認(rèn)購長期政府債券的義務(wù)，但政府發(fā)行的短期債券則大部分由日本銀行認(rèn)購，以便開展公開市場業(yè)務(wù)。日本銀行的經(jīng)營利潤扣除規(guī)定的比例后，全部上交財(cái)政，如果發(fā)生虧損，由國庫款項(xiàng)予以彌補(bǔ)。

職能獨(dú)立性。在新法的第3條第1款中，新增了“必須尊重日本銀行進(jìn)行貨幣與金融調(diào)控的自主性”內(nèi)容。根據(jù)新法的規(guī)定，日本銀行獨(dú)立于政府，處于中立地位，在自我責(zé)任制原則下開展業(yè)務(wù)，制定并執(zhí)行貨幣政策。大藏省對日本銀行的絕大部分指令權(quán)與審批權(quán)被廢止，取而代之的是，必要情況下，政府代表可以出席日本銀行政策委員會的金融政策審議例會，列席人員可提出議案.要求決議延期，但沒有表決權(quán)，相關(guān)意見是否被采納由政策委員會決定。新法還大幅度修改政府對日本銀行的監(jiān)管權(quán)限，被限定在“合規(guī)性檢查”范圍內(nèi)，即檢查日本銀行的日常活動是否符合《日本銀行法》規(guī)定，政府在執(zhí)行該法時，必須充分考慮日本銀行業(yè)務(wù)運(yùn)營的自主性。

對中國的啟示

改革開放以來，我國建立和逐步加強(qiáng)了央行獨(dú)立性。1983年，決定由中國人民銀行專門行使中央銀行職能，1986年以法規(guī)的形式確定了該制度，1995年的《中國人民銀行法》從根本上奠定了我國現(xiàn)代中央銀行制度。我國中央銀行從無到有，獨(dú)立性由弱到強(qiáng)。如何進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行的獨(dú)立性，成為近年來理論界研究的熱點(diǎn)問題。學(xué)者普遍認(rèn)為，解決貨幣政策動態(tài)不一致引發(fā)的通貨膨脹和解決鑄幣稅型通貨膨脹，是我國央行獨(dú)立性的理論依據(jù)。

辯證理解央行獨(dú)立性。在對中央銀行獨(dú)立性進(jìn)行分析時，不容忽視的一個問題是，中央銀行的獨(dú)立性不是絕對的，而是相對的。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的條件，因此，中央銀行完全獨(dú)立于政府是不可能的。加強(qiáng)央行的獨(dú)立性，并不是建立獨(dú)立的央行。迄今為止，世界上沒有任何一個國家的中央銀行不受政府的控制，完全獨(dú)立于政府，這次日本新任首相安倍晉三對日本央行的步步施壓就是一個例子。央行的獨(dú)立性是在立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，與政府密切協(xié)調(diào)下的獨(dú)立，而不是脫離政府的獨(dú)立。中央銀行的相對獨(dú)立性表明，中央銀行既要與政府進(jìn)行有效溝通，又不能完全聽命于政府，要能夠?qū)φ某?jīng)濟(jì)行為起到制約作用。只有這樣，才能保證物價(jià)穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)不受短期因素影響而健康發(fā)展。為增強(qiáng)人民銀行的獨(dú)立性，應(yīng)改變其作為國務(wù)院機(jī)構(gòu)組成部門的現(xiàn)狀，與最高人民法院、最高人民檢察院平級，成為獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)。

進(jìn)一步健全貨幣政策委員會。目前，我國貨幣政策委員會的組成突出表現(xiàn)為政府官員占了絕大部分，學(xué)者偏少且任期過短。委員會成員沒有來自人民銀行大區(qū)分行的代表，沒有來自全國工商聯(lián)、中國銀行業(yè)協(xié)會等相關(guān)行業(yè)組織的專職代表，沒有來自全國人大財(cái)經(jīng)委員會的代表。因此，為保證貨幣政策決策的客觀性、公正性和科學(xué)性，貨幣政策委員會成員的選用，應(yīng)考慮到社會階層、行業(yè)和地方的代表，相應(yīng)增加經(jīng)濟(jì)金融界知名學(xué)者在委員會中的比重，有關(guān)專家不應(yīng)少于1/3的比例。此外，貨幣政策委員會委員的任期應(yīng)長于一屆政府的任期，同時，人民銀行行長的任期也應(yīng)該與政府換屆錯開，并通過法律形式明確行長的任期長短及能否連任。目前，人民銀行行長隨著政府換屆而換屆，這在一定程度上損害了貨幣政策的一貫性。政府官員不應(yīng)擔(dān)任貨幣政策委員會委員，因?yàn)檫@些官員來自各政府部門，貨幣政策委員會很有可能變成各政府部門利益爭奪之地。政府官員可以有建議權(quán)，但不能行使投票權(quán)。如上文提到的，新《日本銀行法》強(qiáng)化了貨幣政策委員會的決策職能，委員會中政府代表的名額被廢除。

盡快建立存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)是取代中央銀行的最后貸款人職能，將金融風(fēng)險(xiǎn)控制在較小范圍內(nèi)的良好制度安排，但我國一直沒有建立存款保險(xiǎn)制度。完善我國的貨幣調(diào)控機(jī)制，增強(qiáng)央行的信用獨(dú)立性，需要建立顯性的存款保險(xiǎn)制度，取代央行的再貸款。雖然在理論上，存款保險(xiǎn)制度可能會增加商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，但再貸款的救助同樣會增加商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。相反地，當(dāng)商業(yè)銀行陷入困境時，中央銀行的再貸款一般是無條件的，造成更高的商業(yè)銀行道德風(fēng)險(xiǎn)。而建立顯易性的存款保險(xiǎn)制度，可以針對商業(yè)銀行的不同風(fēng)險(xiǎn)程度，制定不同的保費(fèi)率，對抑制商業(yè)銀行高風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會主義行為和道德風(fēng)險(xiǎn)可能更為有利。

努力提高央行信譽(yù)。有學(xué)者認(rèn)為，央行獨(dú)立性的根本在于樹立信譽(yù)，獲得治理通貨膨脹的“信譽(yù)紅花”，從而減少經(jīng)濟(jì)為遏制通貨膨脹付出的代價(jià)。還有學(xué)者提出，中央銀行是否具有獨(dú)立性，意義并不大，重要的是中央銀行是否具有價(jià)值，如果央行沒有信譽(yù)，即使央行在法律上具有較高的獨(dú)立性，作用也不大。我國現(xiàn)行貨幣政策形成機(jī)制是由人民銀行提出政策建議，國務(wù)院批準(zhǔn)，公眾看到的是這種國務(wù)院批準(zhǔn)后的貨幣政策，不清楚哪些是央行原來的方案，哪些是國務(wù)院的修改意見，公眾因而無從評價(jià)央行的正確性，央行也就無從建立區(qū)別于國務(wù)院的、自身的信譽(yù)。如果人民銀行沒有建立自己的信譽(yù)，則即使具有法律上較高的獨(dú)立性，也很可能是“空中樓閣”。因此，人民銀行在不斷強(qiáng)化獨(dú)立性的同時，需要不斷提高自身的信譽(yù)。

（作者單位：中國工商銀行牡丹卡中心）