存款保險制度呼之欲出

目前，多數(shù)國家建立了存款保險制度，我國的存款保險制度也醞釀研究了20年（如表1所示）?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，“建立存款保險制度，完善金融機構(gòu)市場化退出機制”，這標(biāo)志著我國推出存款保險制度的條件已經(jīng)具備，最快將于2014年初推出。

《中國金融穩(wěn)定報告2013》提出“建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備，實施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識，可擇機出臺并組織實施?！?/p>

利率市場化呼喚存款保險制度

當(dāng)前，我國利率市場化改革已進入深水區(qū)?！稕Q定》指出“加快推進利率市場化”，這必然要求建立存款保險制度為其保駕護航。利率市場化后，銀行間經(jīng)營差異擴大，部分銀行可能因利差收窄、利率波動風(fēng)險加大而陷入經(jīng)營困難。通過建立完善的存款保險制度，可有效提高公眾信心，降低擠兌風(fēng)險，從而維護金融穩(wěn)定。從各國經(jīng)驗看，部分國家均在利率市場化之前或利率市場化過程中建立了存款保險制度，從而有利于利率市場化以及金融自由化的進一步深入。

目前全世界已有113個國家建立了存款保險制度，經(jīng)濟總量接近全球的90%。G20國家中，只有南非、沙特阿拉伯和中國還沒有建立存款保險制度，其中南非已于2012年開始籌建存款保險機構(gòu)。而我國雖然沒有建立公開的、有法律保障的存款保險制度，但事實上執(zhí)行著一種“零費率”、“全額償付”的隱性保障機制，當(dāng)前我國存款保險面臨的主要是“由暗轉(zhuǎn)明”的問題。

我國存款保險制度設(shè)計中應(yīng)注意的幾個關(guān)鍵問題

2009年6月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會和國際存款保險協(xié)會（IADI）聯(lián)合發(fā)布《有效存款保險制度核心原則》，從制度目標(biāo)、職責(zé)和權(quán)力、治理結(jié)構(gòu)、跨境合作、保險范圍、資金來源、倒閉處置、賠付與追償?shù)?0個方面提出了有效存款保險制度應(yīng)當(dāng)遵守的18條核心原則，為各國建立和完善存款保險制度提供了有力的參考。

從我國的現(xiàn)實情況來看，我國建立存款保險制度有以下幾個關(guān)鍵問題值得注意：

存款保險機構(gòu)不宜承擔(dān)過多監(jiān)管職責(zé)。從國際上來看，存款保險制度的職能可以分為三種類型：付款箱型、壞銀行處置型和事前監(jiān)管型。為了避免與銀行監(jiān)管機構(gòu)職能重疊，大多數(shù)國家采取前兩種定位。“付款箱型”一般只承擔(dān)存款賠付等工作，如新加坡、荷蘭等中小型經(jīng)濟體或者長期未發(fā)生大規(guī)模金融風(fēng)險的國家主要采取這種類型?！皦你y行處置型”以存款保險基金損失最小為目的，綜合運用重組、兼并、破產(chǎn)等多種手段處置危機銀行，如日本、加拿大等國采用的就是這種類型。而美國、韓國則采用“事前監(jiān)管型”，以存款保險基金損失和風(fēng)險最小為目的，除了對危機銀行的綜合處置外，還負責(zé)在事前對參保銀行進行監(jiān)管。

就我國而言，存款保險制度定位于“壞銀行處置型”更為可行。我國銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管已經(jīng)覆蓋所有銀行，采取“事前監(jiān)管型”容易造成監(jiān)管交叉和重復(fù)，且存款保險機構(gòu)的監(jiān)管能力建設(shè)成本較高、周期較長?！皦你y行處置型”存款保險機構(gòu)具備一定的處置職能，專業(yè)性更強，有利于提高救助效率、降低救助成本。當(dāng)監(jiān)管機構(gòu)認(rèn)定危機銀行進入處置流程后，由存款保險機構(gòu)綜合運用重組、兼并、暫時接管、破產(chǎn)賠付等方式進行處置。

從存款保險機構(gòu)與央行和銀行監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)定位上來看，一般而言，央行負責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，制定和執(zhí)行貨幣政策，維護金融體系穩(wěn)定；銀監(jiān)會負責(zé)微觀審慎監(jiān)管，側(cè)重于對單個機構(gòu)的日常監(jiān)管。而存款保險機構(gòu)負責(zé)配合央行和監(jiān)管部門，對一些有嚴(yán)重問題的銀行進行監(jiān)控和處置。監(jiān)管部門之間應(yīng)建立信息收集和共享的長效機制，加強溝通和協(xié)調(diào)。

現(xiàn)階段可采取存款保險基金的方式運作，靈活運用多種市場化方式對危機銀行進行處置。金融穩(wěn)定理事會（FSB）的調(diào)查顯示，大多數(shù)G20國家都通過事前收集保費的做法來籌集資金。FSB認(rèn)為，銀行業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模大、市場集中度高的經(jīng)濟體更有必要設(shè)立事前收取保費的存款保險基金。

考慮到我國銀行監(jiān)管的格局，存款保險機構(gòu)的建立需要一個過程?，F(xiàn)階段可由財政部和央行出面設(shè)立存款保險基金，負責(zé)整個存款保險制度的具體運作，日常工作由央行負責(zé)，待運作成熟后再獨立出來形成存款保險公司。

存款保險基金的初始資金可由財政部和央行的注資以及金融機構(gòu)的首期保費共同構(gòu)成。對存款保險基金設(shè)定一個適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)規(guī)模值，當(dāng)基金規(guī)模達到該值時，停止征收保費或適當(dāng)下調(diào)費率。基金的投資渠道以政府債券、央行票據(jù)為主，適當(dāng)考慮高等級金融債以及銀行存款。

在具體運作過程中，存款保險機構(gòu)可靈活運用多種市場化方式對危機銀行進行處置，降低央行和政府的處置成本。例如美國FDIC在處置破產(chǎn)銀行時，一般按照“成本最小化”原則，運用“收購與承接”等市場化的處置方式，通過向健康金融機構(gòu)提供貸款、擔(dān)保以促成其購買倒閉機構(gòu)的資產(chǎn)和負債進行處置。對于部分資產(chǎn)規(guī)模較大的銀行還采取“過橋銀行”策略，先直接接管再擇機出售。對于具有系統(tǒng)重要性的銀行，F(xiàn)DIC則與美國財政部、美聯(lián)儲聯(lián)合實施救助，使用存款保險基金以優(yōu)先股形式注資，并按一定比例分擔(dān)資產(chǎn)損失。

強制性覆蓋主要銀行金融機構(gòu)，并以屬地原則對待銀行的分支機構(gòu)。為保障公平競爭、避免逆向選擇和道德風(fēng)險，世界上大部分國家強制要求所有銀行參加存款保險。在跨境經(jīng)營銀行分支機構(gòu)的存款參保與否問題上，各國存在差異。但總體而言，大部分國家將轄內(nèi)外資銀行的國內(nèi)分支機構(gòu)納入存保范圍，而國際化程度較高的國家往往將本國銀行的海外分行也納入存保范圍。

對于我國而言，強制性覆蓋主要銀行金融機構(gòu)，并以屬地原則對待銀行的分支機構(gòu)更為可行：第一，無論銀行的規(guī)模和性質(zhì)如何，即使不存在擠兌風(fēng)險，同樣也能獲得存款保險帶來的金融穩(wěn)定好處；第二，有利于鼓勵多元金融機構(gòu)發(fā)展；第三，有利于建立相當(dāng)規(guī)模的存款保險基金；第四，在大部分國家將轄內(nèi)外資銀行的國內(nèi)分支機構(gòu)納入存款保險范圍的情況下，采取屬地原則可以避免海外分支機構(gòu)的“雙重存款保險”現(xiàn)象。

采取簡化的風(fēng)險調(diào)整差別費率。對于費率，國際上一般分為單一費率和風(fēng)險差別費率兩種類型。其中，單一費率是按照統(tǒng)一費率征收保險費用，優(yōu)點是相對容易設(shè)計、實施和管理，缺點是不與銀行真實風(fēng)險水平相對應(yīng)，可能引發(fā)道德風(fēng)險、扭曲風(fēng)險激勵機制；風(fēng)險差別費率則是按照銀行的真實風(fēng)險水平征收不同的保險費用，其優(yōu)點是可以有效解決風(fēng)險激勵扭曲問題，缺點是操作較為復(fù)雜，需要一定的條件。目前，美國、德國、香港等很多國家和地區(qū)已逐漸采取風(fēng)險差別費率制度。

對我國而言，保費采取簡化的風(fēng)險調(diào)整差別費率、以受保存款為基數(shù)按季度、分幣種計算比較適宜。考慮到我國銀行業(yè)存在著系統(tǒng)性差別、金融市場基礎(chǔ)設(shè)施有待完善等現(xiàn)實情況，簡化的分類差別保險費率較為可行，即將商業(yè)銀行分為國有大行、股份制銀行、城商行和信用社三個層次，分別使用不同的費率區(qū)間。這種方式處于單一費率和風(fēng)險差別費率的中間，操作較為簡單，且一定程度上與銀行真實風(fēng)險相關(guān)聯(lián)，在條件具備后向風(fēng)險差別費率過渡也較為方便。參照國外存款保險費率的經(jīng)驗，10個基點以內(nèi)的差別費率水平較為合適。

對存款賬戶實行廣覆蓋、有限額度保障。從國際經(jīng)驗看，在防止擠兌、穩(wěn)定金融體系的目的下，各國往往對各類存款采取“廣覆蓋”原則，部分國家將同業(yè)存款賬戶排除在外。同時，為了控制存款保險基金的規(guī)模、降低銀行的保費成本，各國在“廣覆蓋”的同時往往采取限額償付。需要注意的是，為了防止存款人在同一家銀行開立小于或等于存保限額的多個賬戶來規(guī)避限額約束以及存款過分集中于大銀行等問題，發(fā)達國家的通常做法是對每家銀行的每位客戶的每一類存款賬戶的總額進行限額保障，而存款賬戶的分類有明文規(guī)定。部分國家在銀行危機嚴(yán)重時，會考慮將限額償付轉(zhuǎn)為全額擔(dān)保，從而有助于迅速恢復(fù)金融體系信用基礎(chǔ)。

對我國而言，“廣覆蓋、限額度”也將是存款保險的原則。第一，存款保險范圍涵蓋居民、非居民以及企業(yè)、公共部門的本外幣存款賬戶（不包括財政性存款、協(xié)議存款、同業(yè)存款等）。第二，實行限額賠付。從國際經(jīng)驗看，各國存款保險限額與人均GDP的比值集中在2～4倍左右，美國的這一比值為5.21。我國2012年人均GDP為3.8萬元，考慮到我國居民的儲蓄傾向較高，我國存款保險的賠付限額可設(shè)定在每類存款20萬元或30萬元左右，存款類型可參考美國經(jīng)驗設(shè)定。限額以上的存款按不同檔次實行差別償付率。

抓緊制定相關(guān)法律法規(guī)。理論和實踐表明，金融監(jiān)管難以完全避免金融機構(gòu)經(jīng)營失敗，對于瀕臨倒閉的金融機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的處置機制，確保其恢復(fù)正常運營或順暢地退出市場，降低對整個金融體系的沖擊。2008年國際金融危機后，F(xiàn)SB等國際組織和主要經(jīng)濟體著力加強金融機構(gòu)處置機制建設(shè)，取得了積極進展。當(dāng)前，我國存款保險制度推出的時機已經(jīng)成熟，應(yīng)抓緊制定《存款保險條例》、《銀行業(yè)金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，完善金融機構(gòu)有序退出的機制和安排，進一步提高系統(tǒng)性風(fēng)險防范和應(yīng)對能力。

（作者單位：中國銀行戰(zhàn)略發(fā)展部）