老齡化下的德國(guó)養(yǎng)老體系發(fā)展

1889年，在鐵血首相俾斯麥的領(lǐng)導(dǎo)下，德國(guó)建立了世界上首個(gè)基于保險(xiǎn)的社會(huì)養(yǎng)老體系。這一養(yǎng)老體系被稱為法定社會(huì)保險(xiǎn)之母，并由于具有合理繳納比例和可靠的高退休收入，成為全球社保體系的典范。德國(guó)養(yǎng)老體系經(jīng)受了兩次世界大戰(zhàn)、大蕭條和東西德統(tǒng)一的考驗(yàn)，為德國(guó)社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定提供了保障。但是，自1980年開始，德國(guó)面臨著與其他歐洲國(guó)家同樣的人口老齡化問(wèn)題。面對(duì)養(yǎng)老體系回報(bào)率的下降和養(yǎng)老金成本的上升，德國(guó)持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老體系改革，并取得了一定的成功。

德國(guó)養(yǎng)老體系的特征

設(shè)計(jì)理念。德國(guó)養(yǎng)老體系的設(shè)計(jì)理念與基于稅收的養(yǎng)老體系不同，主要是保障退休后的生活水平與工作期間相同，而不是確保老年的生活水平不低于貧困線。因此，德國(guó)退休人員的養(yǎng)老金和整個(gè)工作期間的平均勞動(dòng)力收入呈正相關(guān)，養(yǎng)老體系幾乎起不到資產(chǎn)再分配的作用。向德國(guó)養(yǎng)老金體系的支付通常被理解為繳付而不是“納稅”，因而德國(guó)養(yǎng)老金體系被稱為“退休保險(xiǎn)（retirement insurance）”，不同于美國(guó)所謂的“社會(huì)保障（social security）”。

融資方式。在私人部門，德國(guó)公共退休保險(xiǎn)預(yù)算的約70%由雇員和雇主基于工資比例各自繳納一半，剩余的約30%由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼，主要通過(guò)間接稅，即增值稅和新“生態(tài)稅”進(jìn)行融資。在公共部門，公務(wù)員不需繳納養(yǎng)老金，養(yǎng)老金主要通過(guò)稅收融資。

體系管理。德國(guó)養(yǎng)老保障體系第一支柱法定養(yǎng)老體系（GRV）的管理主要包括三個(gè)部分：第一，由23個(gè)地方保險(xiǎn)基金、聯(lián)邦鐵路保險(xiǎn)基金和海員保險(xiǎn)基金承擔(dān)所有藍(lán)領(lǐng)工人和自我雇傭者保險(xiǎn)的管理；第二，由受薪雇員聯(lián)邦保險(xiǎn)基金承擔(dān)白領(lǐng)雇員的保險(xiǎn)記錄和養(yǎng)老金支付；第三，礦工聯(lián)邦保險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)礦工的養(yǎng)老保險(xiǎn)。所有養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)商都隸屬于德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)盟。這一聯(lián)盟屬于自我監(jiān)管機(jī)構(gòu)，董事會(huì)由相等數(shù)量的雇主和勞動(dòng)力代表組成，主要任務(wù)之一是在立法過(guò)程中提供咨詢和專家報(bào)告。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金和第三支柱私人養(yǎng)老金一般通過(guò)資本進(jìn)行融資，并具有不同形式的資本投資。為保障雇員的職業(yè)養(yǎng)老金福利，所有職業(yè)養(yǎng)老金管理者都必須成為養(yǎng)老金保障委員會(huì)成員（Pensions-Sicherungs Verein， PSVaG）。在雇主破產(chǎn)的情形下，PSVaG將保證支付養(yǎng)老福利。

獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。德國(guó)養(yǎng)老體系的保險(xiǎn)特征進(jìn)一步體現(xiàn)在制度方面，即德國(guó)退休保險(xiǎn)體系在聯(lián)邦政府補(bǔ)貼下獨(dú)立運(yùn)作。德國(guó)養(yǎng)老體系的所有盈余也將保留在體系中，不會(huì)轉(zhuǎn)換成類似美國(guó)的“統(tǒng)一預(yù)算”。

強(qiáng)制覆蓋。德國(guó)公共養(yǎng)老體系包括私人部門和公共部門兩個(gè)部分。在私人部門，德國(guó)“公共退休保險(xiǎn)”（“Gesetzliche Rentenversicherung”，GRV）覆蓋了82%的受雇人口。在公共部門，公務(wù)員（約7%）全部被納入德國(guó)公共養(yǎng)老體系。自我雇傭者約為勞動(dòng)力隊(duì)伍的9%，既可以參與公共養(yǎng)老體系（約占三分之二），也可以進(jìn)行自我保險(xiǎn)（約占三分之一）。

高度福利。德國(guó)養(yǎng)老體系的高度慷慨性主要體現(xiàn)在高替代率方面。一直以來(lái)，德國(guó)的替代率保持在70%。德國(guó)福利主要包括失業(yè)救濟(jì)、退休金、傷殘撫恤金和向配偶及子女支付的遺屬撫恤金。當(dāng)被保險(xiǎn)人滿足工齡要求并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)退休年齡，或因殘疾無(wú)法工作時(shí)，可獲得養(yǎng)老金。若被保險(xiǎn)人去世，配偶及子女可享有遺屬撫恤金。

德國(guó)老齡化對(duì)養(yǎng)老體系的影響

德國(guó)養(yǎng)老體系基于現(xiàn)收現(xiàn)付（Pay As You Go， PAYG）原則進(jìn)行融資，應(yīng)急儲(chǔ)備一般為每月支出的0.2倍至1.7倍（SGB VI）。根據(jù)經(jīng)合組織（OECD）的統(tǒng)計(jì)，2001年德國(guó)公共養(yǎng)老金支出達(dá)到2000億歐元，在OECD國(guó)家中只低于意大利，位列第二。德國(guó)公共養(yǎng)老金支出占總公共支出的21%，是美國(guó)相應(yīng)比例的2.5倍，占德國(guó)GDP的比例為11.8%，遠(yuǎn)高于美國(guó)相應(yīng)的4.4%比例。

德國(guó)公共養(yǎng)老體系以高度慷慨性著稱，被視為是德國(guó)所取得的重大社會(huì)成就之一。然而，這一體系也承受著來(lái)自人口老齡化和不利激勵(lì)效應(yīng)的強(qiáng)大壓力。所有工業(yè)國(guó)家都處于人口老齡化過(guò)程中，而德國(guó)由于壽命預(yù)期的快速上升和非常低的生育率，面臨著最為嚴(yán)峻的局面。根據(jù)OECD（2001）預(yù)計(jì)，2030年德國(guó)老年人（65歲及以上）數(shù)量將超過(guò)總?cè)丝诘乃姆种?，老年撫養(yǎng)比（65歲及以上人口與工作年齡人口的比例）將從2000年的24.0%上升至2030年的43.3%。由于更少的工人必須為愈來(lái)愈多的福利者提供融資，德國(guó)老年撫養(yǎng)比上升將對(duì)其現(xiàn)收現(xiàn)付社保體系產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。假設(shè)替代率和養(yǎng)老金與總收入之比保持不變，當(dāng)?shù)聡?guó)人口老齡化2035年達(dá)到高峰時(shí)，社保繳納占總收入的比例將超出40%，遠(yuǎn)高于2003年的19.3%。顯然，人口老齡化將導(dǎo)致德國(guó)養(yǎng)老體系運(yùn)行的不可持續(xù)。這迫使德國(guó)制定并實(shí)施一系列養(yǎng)老體系改革，提高個(gè)人提供退休收入的比例。

德國(guó)養(yǎng)老體系的改革

總體而言，德國(guó)養(yǎng)老體系的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：第一階段從設(shè)立至1957年，德國(guó)養(yǎng)老體系為完全融資體系；第二階段為1957～2001年，養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)型為現(xiàn)收現(xiàn)付體系；第三階段從2001年至今，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀еB(yǎng)老體系。Axel Brsch-Supan（2004）對(duì)德國(guó)公共養(yǎng)老金體系的發(fā)展歷史進(jìn)行了總結(jié)（見表1）。

1972年改革。在實(shí)施1972年改革之后，德國(guó)養(yǎng)老體系得到擴(kuò)張。為應(yīng)對(duì)人口老齡化等問(wèn)題，德國(guó)養(yǎng)老體系先后經(jīng)歷了1992年養(yǎng)老改革、1999年改革立法、2001年李斯特改革以及2004年改革調(diào)整。德國(guó)養(yǎng)老體系改革在遏制養(yǎng)老金成本上升方面，取得了相當(dāng)大的成功。

1992年改革。1992年改革既不屬于“革新”也不屬于“體系轉(zhuǎn)換”，但是在阻止養(yǎng)老金繳納比例上升方面最為有效。實(shí)施1992年改革的主要目的在于防止以下因素進(jìn)一步惡化德國(guó)養(yǎng)老體系：第一，繳納者與養(yǎng)老金獲得者比例對(duì)養(yǎng)老體系發(fā)展的不利影響；第二，平均退休年齡低；第三，預(yù)期壽命上升；第四，雇傭類型發(fā)生改變；第五，出生率低。1992年改革并未在體系中引入融資要素，只是在現(xiàn)有PAYG體系下，采取了三項(xiàng)措施：第一，應(yīng)對(duì)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，提高退休年齡，減少德國(guó)養(yǎng)老體系中的早退休現(xiàn)象。2000～2001年期間，將男性退休年齡從63歲提高至65歲；2000～2006年期間，將女性退休年齡從60歲提高至65歲。在正常退休年齡前退休，每月退休金將被削減；在正常退休年齡后退休，每月養(yǎng)老金將得到提高（見表2）。Berkel（2004）研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)引入早退休調(diào)整因子，1992年改革有效延遲退休年齡兩年。第二，福利計(jì)算由錨定總工資轉(zhuǎn)為錨定凈工資，這不僅降低了德國(guó)養(yǎng)老體系的福利水平，而且作為內(nèi)置穩(wěn)定器，有利于德國(guó)養(yǎng)老體系的穩(wěn)定。但是，在人口老齡化程度不斷加深的情形下，這一措施也帶來(lái)了兩代人養(yǎng)老金分擔(dān)機(jī)制的變化。第三，提高政府預(yù)算轉(zhuǎn)移（見表2）。

1999年改革。Rürup（2002）指出，在1989年?yáng)|德和西德實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一后，由于東德采取西德的貨幣和社會(huì)保險(xiǎn)體系，西德養(yǎng)老體系擴(kuò)展至東德，動(dòng)搖了對(duì)1992年養(yǎng)老改革的穩(wěn)定效應(yīng)預(yù)期。此外，德國(guó)統(tǒng)一后出現(xiàn)了高失業(yè)率問(wèn)題。為改善勞動(dòng)力市場(chǎng)，德國(guó)政府以養(yǎng)老保險(xiǎn)體系作為勞動(dòng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)工具，希望通過(guò)推動(dòng)勞動(dòng)力的部分失業(yè)和年老雇員的早退休，為更多年輕人尋找工作提供機(jī)會(huì)。但是由于失業(yè)問(wèn)題的根源在于結(jié)構(gòu)性調(diào)整，與年齡結(jié)構(gòu)并不相關(guān)，早退休安排實(shí)質(zhì)上無(wú)法幫助更多年輕人獲得雇傭。勞動(dòng)力市場(chǎng)的放松以及失業(yè)保險(xiǎn)的壓力，給養(yǎng)老保險(xiǎn)體系造成了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。由于失業(yè)壓力從失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這一舉措抵消了1992年養(yǎng)老體系改革實(shí)際所產(chǎn)生的效用。并且，由于低生育率和高壽命預(yù)期下的人口老齡化程度加劇，德國(guó)養(yǎng)老體系逐漸失去了代際平衡，對(duì)德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系提出了進(jìn)一步改革的要求。1997年通過(guò)的1999年改革方案是德國(guó)政治斗爭(zhēng)相互妥協(xié)的結(jié)果，其宗旨是保證PAYG體系不引入任何融資因素。改革的核心內(nèi)容是在養(yǎng)老金指數(shù)公式中引入人口因素、更多考慮教育期間權(quán)重和改變傷殘養(yǎng)老體系，并將替代率從1999年的70%降低至2030年的64%。然而，由于1998年政府發(fā)生變化，1999年改革的主要內(nèi)容被取消，但是有關(guān)改革效應(yīng)并未隨之消失。

2001年Riester Reform。2001年5月11日，德國(guó)通過(guò)根據(jù)勞動(dòng)部長(zhǎng)李斯特命名的養(yǎng)老金改革法案（“Riester Reform”）。這一改革屬于結(jié)構(gòu)性重要改革，于2002年1月1日生效。通過(guò)實(shí)現(xiàn)融資養(yǎng)老金對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付體系的部分替代和引入私人養(yǎng)老金作為額外的資本融資支柱，降低了稅收和繳納負(fù)擔(dān)，將德國(guó)PAYG養(yǎng)老體系整體轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲亩嘀еw系。2010年，Riester養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄總額為94億歐元，關(guān)聯(lián)成本為35億歐元。平均而言，1歐元的政府補(bǔ)貼與家庭2歐元的Riester儲(chǔ)蓄相關(guān)聯(lián)。Riestr改革具有三個(gè)主要目標(biāo)：第一，確保繳納率的可持續(xù)。Riester改革通過(guò)穩(wěn)定繳納比例，限制非工資勞動(dòng)成本的進(jìn)一步上升，取得代際公平承擔(dān)平衡。根據(jù)這一改革法案，直到2020年，公共退休保險(xiǎn)的繳納比例將低于20%，直到2030年低于22%，同時(shí)凈替代率在67%以上。第二，確保養(yǎng)老金水平的長(zhǎng)期穩(wěn)定。一是，目前養(yǎng)老金占平均凈收入的70%比例逐步降低至2030年的67%～68%；二是，改變參考收入的計(jì)算方法，假定總收入中減去4%并投資于新融資補(bǔ)充私人養(yǎng)老金，與以前改革中采用的凈收入定義相比，新定義意味實(shí)際PAYG養(yǎng)老金比預(yù)計(jì)的下降更多。第三，推廣補(bǔ)充私人養(yǎng)老金儲(chǔ)蓄。公共養(yǎng)老金的下降將通過(guò)非強(qiáng)制性的補(bǔ)充養(yǎng)老金予以彌補(bǔ)，主要包括職業(yè)養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金。補(bǔ)充養(yǎng)老金或者通過(guò)稅收遞延和稅收減免，或者通過(guò)個(gè)人和職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃的直接補(bǔ)貼得到支持（見表3）。

2004年改革。隨著Riester改革措施的出臺(tái)，政策制定者逐漸意識(shí)到，難以單純依靠Riester改革同時(shí)維持繳納率和養(yǎng)老金目標(biāo)水平，因此于2002年11月設(shè)立了一個(gè)新的改革委員會(huì)Rürup Commission（Commission for Sustainability in Financing the German Social Insurance Systems）。該委員會(huì)根據(jù)其主席Bert Rürup命名，目標(biāo)與Riester改革一致，即在穩(wěn)定繳納率的同時(shí)，確保未來(lái)合適的養(yǎng)老金水平。Rürup委員會(huì)在2003年面臨著與2001年Riester改革非常不同的局面。未預(yù)期到的高失業(yè)率和低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高了短期金融危機(jī)發(fā)生的可能性，凸顯出德國(guó)養(yǎng)老金體系改革的緊迫性。而且，人們逐漸意識(shí)到社保的穩(wěn)定繳納是未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本，從關(guān)注養(yǎng)老金權(quán)益向關(guān)注融資的轉(zhuǎn)變深刻影響了Rürup委員會(huì)的改革內(nèi)容。2003年8月提出的改革建議主要包括兩個(gè)方面：第一，將正常退休年齡從2011年的65歲逐步提高至2035年的67歲，并制定針對(duì)不同類型早退休年齡的調(diào)整措施；第二，修訂養(yǎng)老金福利公式，將福利與體系撫養(yǎng)比掛鉤，引入“可持續(xù)因素”權(quán)重α替代“敏感參數(shù)”的一次性轉(zhuǎn)換，并修訂Riester養(yǎng)老金制度。α反映了繳納者相對(duì)于養(yǎng)老金者的比例，是養(yǎng)老金融資最重要的長(zhǎng)期決定因素。與1999年改革嘗試失敗的“人口因素”對(duì)比，可持續(xù)因素不僅考慮了壽命預(yù)期的發(fā)展，而且考慮了整體人口發(fā)展（包括移民和出生率的顯著改變）和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展。后面一點(diǎn)非常重要，因?yàn)椴豢杀苊獾墓ぷ魅丝谙陆悼梢员桓叩膵D女和老年工人的勞動(dòng)力參與所彌補(bǔ)。引入可持續(xù)因素將養(yǎng)老金調(diào)整與決定養(yǎng)老金融資的重要因素直接關(guān)聯(lián)起來(lái)，實(shí)際上將固定福利體系轉(zhuǎn)為模仿固定繳納體系，從而使新養(yǎng)老金福利指數(shù)公式具有更大的自我穩(wěn)定效應(yīng)。委員會(huì)設(shè)定α值為1/4，以保證直到2020年低于20%的繳納比例和2030年低于22%的繳納比例。

與Riester改革計(jì)劃路徑相比較，新的養(yǎng)老金公式將導(dǎo)致養(yǎng)老金福利水平的進(jìn)一步下降。養(yǎng)老金福利水平的下降可以通過(guò)第二支柱和第三支柱水平的提高予以彌補(bǔ)。Rürup委員會(huì)建議改變職業(yè)和私人養(yǎng)老金管理，包括增強(qiáng)養(yǎng)老基金福利的動(dòng)態(tài)化、提高私人養(yǎng)老金提供的透明性和引入EET類型事后征稅養(yǎng)老金（“EE”指養(yǎng)老金繳納和資本收益免稅，“T”指享受稅收福利），使德國(guó)養(yǎng)老體系變得更受歡迎且更易于掌控。

2004年3月31日，德國(guó)議會(huì)通過(guò)Rürup委員會(huì)的大部分建議以及最重要的“可持續(xù)要素”引入，但是推遲了有關(guān)提高退休年齡方面措施的實(shí)施。可以預(yù)見，隨著人口老齡化程度的加深，德國(guó)將繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)有關(guān)養(yǎng)老體系改革。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）