由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”政府模式的轉(zhuǎn)型

摘 要：地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式下的典型現(xiàn)象，但近年來(lái)我國(guó)的惡性招商引資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)基本公共服務(wù)支出產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，導(dǎo)致居民整體福利水平下降，因此有必要對(duì)招商引資競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行有效引導(dǎo)和規(guī)范，并逐步向公共服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)型。通過(guò)1999—2009年間中國(guó)29個(gè)省份面板數(shù)據(jù)的回歸分析，對(duì)財(cái)政分權(quán)體制下地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，進(jìn)而提出針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府模式轉(zhuǎn)型的相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府；公共服務(wù)型政府；政府模式；招商引資競(jìng)爭(zhēng)

作者簡(jiǎn)介：張恒龍，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，從事公共經(jīng)濟(jì)與組織管理研究；秦鵬亮，男，中信銀行上海分行助理研究員，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究。

中圖分類號(hào)：F123.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2013）04-0060-08

引 言

在中國(guó)改革開(kāi)放30多年中，外商直接投資推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，有效緩解了經(jīng)濟(jì)起飛階段資金不足的矛盾，為擴(kuò)大出口，提高就業(yè)水平，增加人民收入發(fā)揮了重要作用。為此，中央政府先后出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策以吸引外商對(duì)華投資，各地方政府為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也展開(kāi)了大規(guī)模的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，一種經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式逐步形成。在這樣的政府管理模式下，政府職能的重心是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)建立和改善地方基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，達(dá)到追求經(jīng)濟(jì)效益的政策目標(biāo)。然而，應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府管理模式也帶來(lái)了諸多負(fù)面影響，比如社會(huì)事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得居民的整體福利水平并未得到有效提高。就招商引資而言，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步走向工業(yè)化進(jìn)程的中后期階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨著戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，從吸引外資的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容以及優(yōu)惠政策安排上，都將發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，以犧牲地區(qū)資源及經(jīng)濟(jì)福利來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的低水平的招商引資模式，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，這就要求政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理中所扮演的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，正成為政府職能改革的重要方向。因此，本文在對(duì)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析地方政府之間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀，采用各省份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，利用面板回歸模型對(duì)地方政府間招商引資的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并提出我國(guó)政府模式轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策建議。

一、文獻(xiàn)綜述

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的研究主要集中在其對(duì)社會(huì)整體福利的影響上，其中國(guó)外學(xué)者的研究成果較為豐碩。如Tiebout（1956）在若干假設(shè)的基礎(chǔ)上，首次提出均衡情形下的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)會(huì)達(dá)到社會(huì)整體福利最大化[1]；West和Wong（1995）對(duì)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)證研究結(jié)果表明，地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致配置在衛(wèi)生和教育的公共支出減少，特別是貧困地區(qū)居民的福利狀況明顯惡化[2]；Oates和Schwab（1998）擴(kuò)展了Cumberland（1979）提出的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)模型，同時(shí)考慮地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)并不一定會(huì)導(dǎo)致環(huán)境惡化和公共服務(wù)的次優(yōu)供給[3]；Barros（2000）的研究結(jié)果表明，地方政府間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)改善FDI的配置效率，而且這種效率提高所帶來(lái)的收益可能會(huì)超過(guò)補(bǔ)貼所造成的損失，從而補(bǔ)貼戰(zhàn)會(huì)使社會(huì)總福利得到提高[4]；Wei（2000）構(gòu)建了一個(gè)簡(jiǎn)單的二期（Two-Period）模型分析外資流入各國(guó)（地區(qū)）的構(gòu)成變化同各國(guó)（地區(qū)）政府間吸引FDI競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)系，指出金融和財(cái)政激勵(lì)只是一般的激勵(lì)措施，在FDI的競(jìng)爭(zhēng)中不是特別有效，而且還會(huì)造成諸如市場(chǎng)扭曲等問(wèn)題，所以通過(guò)財(cái)政和金融激勵(lì)措施來(lái)競(jìng)爭(zhēng)FDI是不能持久的[5]；Ljungwall和Linde-Rahr（2005）以1987—1998年中國(guó)分省面板數(shù)據(jù)為樣本的研究結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)更傾向于以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)吸引更多的FDI，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)外資的依賴程度相較欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言要小。[6]

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的研究主要是在西方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況所做的分析，但此類文獻(xiàn)并不多。典型文獻(xiàn)如周業(yè)安（2003）指出，由于存在垂直化行政管理框架和資源流動(dòng)性的限制，地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)資源而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)并不必然帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的良性增長(zhǎng)[7]；喬寶云等（2005）以小學(xué)義務(wù)教育為切入點(diǎn)，重新驗(yàn)證了地區(qū)間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)社會(huì)福利的影響結(jié)果和機(jī)制，他指出在財(cái)政資源有限的約束條件下，地方政府間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)造成對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的擠占[8]；張恒龍等（2006）的計(jì)量結(jié)果也表明，實(shí)行分稅制以來(lái)，我國(guó)地方政府間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方公共支出結(jié)構(gòu)扭曲，居民整體福利水平下降。[9]而楊瑞龍（2002）[10]、張五常（2008）[11]等人卻認(rèn)為，這種招商引資競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的原理相似，因此能夠促進(jìn)社會(huì)的整體福利水平。

通過(guò)以上文獻(xiàn)回顧我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)所進(jìn)行的研究并未形成統(tǒng)一結(jié)論，這主要是由我國(guó)與西方聯(lián)邦制國(guó)家的國(guó)情及社會(huì)制度的差異所造成的。根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)有助于提高政府公共支出效率，從而提高居民福利水平，但我國(guó)中央集權(quán)制的政體、以GDP為指標(biāo)的官員政績(jī)考核機(jī)制以及人口流動(dòng)受到嚴(yán)格限制的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，使得西方財(cái)政聯(lián)邦主義理論在我國(guó)的適用性大打折扣。因此，地方政府間圍繞招商引資而展開(kāi)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)究竟效果如何，取決于具體國(guó)家的具體制度環(huán)境，難以統(tǒng)一而論。

二、我國(guó)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，資本都是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要因素，外資的流入不僅會(huì)為我國(guó)帶來(lái)投資設(shè)廠等實(shí)體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，解決社會(huì)就業(yè)問(wèn)題，也會(huì)為我國(guó)帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)、管理理念、工藝流程等無(wú)形資產(chǎn)，進(jìn)而也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用?；诖?，在改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府模式下，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策以吸引FDI，并逐步下放權(quán)力，鼓勵(lì)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)吸引FDI。尤其是在實(shí)行財(cái)政分權(quán)后，地方財(cái)政利益日益凸顯，利益主體地位不斷增強(qiáng)，在經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動(dòng)和以GDP指標(biāo)作為官員政績(jī)考核機(jī)制的背景下，各地方政府競(jìng)相采取一系列財(cái)政激勵(lì)手段來(lái)展開(kāi)對(duì)FDI的激烈爭(zhēng)奪，地方政府間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)于是應(yīng)運(yùn)而生。

在招商引資競(jìng)爭(zhēng)的初期，國(guó)際資本的流入確實(shí)帶來(lái)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和居民福利的改善，且這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入也的確提高了地方政府吸引外資的效率。然而，近年來(lái)我國(guó)地方政府間對(duì)FDI的爭(zhēng)奪卻幾乎進(jìn)入白熱化狀態(tài)，一些地方政府為吸引FDI落戶本轄區(qū)甚至采取不計(jì)后果的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)手段。這些競(jìng)爭(zhēng)手段通?？煞譃閮深悾阂活愂且远愂諆?yōu)惠、土地價(jià)格優(yōu)惠為主的財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)；另一類則是以改善政府公共支出結(jié)構(gòu)從而創(chuàng)造良好的投資環(huán)境為主的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)。其中，在招商引資競(jìng)爭(zhēng)的初期，地方政府最常使用的優(yōu)惠政策是稅收優(yōu)惠，這主要通過(guò)減免企業(yè)所得稅進(jìn)行，但在具體優(yōu)惠政策的制定上則是花樣百出：一些地方政府先是按照國(guó)家規(guī)定對(duì)外資企業(yè)實(shí)施“兩免三減半”（即新建外資企業(yè)兩年內(nèi)免稅，后三年半稅）的稅收優(yōu)惠，之后便突破這一最低優(yōu)惠政策底線，開(kāi)始實(shí)行“五免五減半”的稅收優(yōu)惠，有的甚至給出了“十免十減半”的稅收優(yōu)惠[12]；還有一些地方政府先是對(duì)外資企業(yè)征收相應(yīng)規(guī)定的企業(yè)所得稅，再根據(jù)原先的協(xié)議，以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的名義返還給相應(yīng)企業(yè)；甚至還有些地方政府將高新技術(shù)企業(yè)、新辦第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè)、社會(huì)福利企業(yè)等招牌盲目扣在一些普通外資企業(yè)頭上，使之能夠享受?chē)?guó)家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，等等。配合地方政府稅收優(yōu)惠的是各種名目的土地價(jià)格優(yōu)惠。雖然國(guó)家已明令禁止非法壓低地價(jià)招商，但一些地方政府為吸引投資，不惜以低于成本的價(jià)格甚至無(wú)償出讓工業(yè)用地，這種做法實(shí)際上扭曲了土地的應(yīng)有價(jià)值，使土地整體性“貶值”，既造成國(guó)有資產(chǎn)流失，也損失了地方財(cái)政收入，使所在轄區(qū)內(nèi)居民的利益受到損害。隨著稅收優(yōu)惠和土地價(jià)格優(yōu)惠手段的普及，以及FDI對(duì)投資環(huán)境要求的提高，近年來(lái)我國(guó)地方政府間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)已越來(lái)越偏向于通過(guò)改善政府公共支出結(jié)構(gòu)來(lái)吸引外資。

如此種種的惡性招商引資競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了一系列嚴(yán)重后果，如生態(tài)環(huán)境惡化、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、地區(qū)市場(chǎng)人為分割、權(quán)力尋租盛行、社會(huì)公共服務(wù)缺失等。其中，社會(huì)公共服務(wù)缺失已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要障礙。這種招商引資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)缺失，主要產(chǎn)生兩個(gè)方面的“擠出效應(yīng)”：一是直接效應(yīng)，招商引資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)激勵(lì)各地方政府將有限的財(cái)政資源優(yōu)先投入能夠改善投資環(huán)境的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施中，如道路、橋梁、電力、港口、機(jī)場(chǎng)等，而擠占了對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共事業(yè)的投入；二是間接效應(yīng)，各種優(yōu)惠政策的實(shí)施也可能導(dǎo)致地方政府尤其是中西部地方政府的財(cái)政收入縮水，從而間接壓縮地方政府對(duì)基本公共事業(yè)的財(cái)政投入。雖然這些具有生產(chǎn)性質(zhì)的公共產(chǎn)品同樣能夠改善居民生活環(huán)境，提高居民福利水平，但教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)仍然是與居民最密切相關(guān)的事業(yè)，它們的投入被擠占，將直接導(dǎo)致居民福利受損，因此居民的整體福利水平可能會(huì)下降。為檢驗(yàn)我們的判斷，有必要對(duì)我國(guó)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證分析。

三、我國(guó)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）模型建立、數(shù)據(jù)選取及變量解釋

本部分內(nèi)容將使用1999—2009年我國(guó)29個(gè)省份（不包括西藏自治區(qū)，重慶市數(shù)據(jù)并入四川?。┑拿姘鍞?shù)據(jù)來(lái)分析我國(guó)地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)。數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2000—2010年）及相關(guān)年份的《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《新中國(guó)五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》。在《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)與各專業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒不一致的情況下，以上述專業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒為準(zhǔn)。由于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》在2003年后的FDI數(shù)據(jù)并無(wú)分地區(qū)的匯總統(tǒng)計(jì)，所以此處的計(jì)量數(shù)據(jù)采用“全社會(huì)固定資產(chǎn)吸引外商投資”這一指標(biāo)來(lái)考察各地區(qū)的引資規(guī)模。另外，本文采用的是FDI實(shí)際使用金額而非合同利用金額，因?yàn)樗从沉送度氲礁魇〉膶?shí)際FDI。本文所構(gòu)建的計(jì)量模型如下：

（1）

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i個(gè)省份和第t年。FDI作為被解釋變量，表示當(dāng)年流入各省固定投資中實(shí)際使用的外資數(shù)量。解釋變量PGDPt-1表示人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，采用滯后一期反映該省前一年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；TAX表示地區(qū)財(cái)政收入占GDP的比重；WAGE表示職工平均工資水平，反映勞動(dòng)力成本及其素17f855bdc3282ea35f5261ec234966a8質(zhì)的高低；OPEN表示當(dāng)年該地區(qū)外商直接投資企業(yè)貨物的貿(mào)易進(jìn)出口總額，反映該地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放程度；C表示基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)鼗ǖ囊?guī)模水平和質(zhì)量；L表示公共服務(wù)建設(shè)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)毓卜?wù)的政府投入規(guī)模和質(zhì)量；H表示衛(wèi)生服務(wù)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)匦l(wèi)生服務(wù)的政府投入規(guī)模和質(zhì)量；E表示教育服務(wù)水平指數(shù)，反映當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)教育服務(wù)的政府投入規(guī)模和質(zhì)量。

（二）計(jì)量結(jié)果及分析

對(duì)于面板數(shù)據(jù)的回歸分析，此處采用個(gè)體固定效應(yīng)模型。為消除截面異方差的影響，對(duì)方程（1）進(jìn)行廣義最小二乘估計(jì)，估計(jì)出FDI和各影響因素的參數(shù)。根據(jù)計(jì)量結(jié)果，該模型對(duì)大部分地區(qū)的解釋力都較強(qiáng)，且對(duì)東部、西部和中部地區(qū)的解釋效果依次遞減。1下面我們對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義進(jìn)行分析：

1. 人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的影響：回歸后的各省市人均GDP對(duì)FDI的分布具有顯著正向影響，表明地區(qū)市場(chǎng)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度是決定FDI流入的重要變量。其中，彈性最大的是西部地區(qū)，說(shuō)明西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度已成為吸引外資的一個(gè)硬性條件。要想吸引更多的外資流入，西部地區(qū)必須進(jìn)一步加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

2. 稅收競(jìng)爭(zhēng)的影響：回歸結(jié)果表明，稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)FDI流入的影響呈負(fù)向，這主要是因?yàn)槲鞑康貐^(qū)的稅收優(yōu)惠政策對(duì)外資有著較強(qiáng)吸引力，而在中東部地區(qū)的影響并不顯著。由于西部地區(qū)的招商引資較中東部地區(qū)起步晚，投資環(huán)境也不如東部地區(qū)，相關(guān)的政策體制仍處于不成熟階段，所以對(duì)外資的吸引還是主要依靠稅收減免等優(yōu)惠政策，給予外商的稅收優(yōu)惠幅度往往超過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)。相對(duì)而言，東部地區(qū)的引資工作已經(jīng)較為完善，早已脫離了早期單一的稅收競(jìng)爭(zhēng)手段，在當(dāng)下轉(zhuǎn)而采取一系列政策組合來(lái)避免引資過(guò)程中稅基的大量流失，且對(duì)資本的質(zhì)量也有所要求，更青睞于優(yōu)質(zhì)、技術(shù)含量高的資本流入。中部地區(qū)的稅收與資本流入也呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，但稅收優(yōu)惠對(duì)吸引FDI的效果并不明顯。

3. 勞動(dòng)力成本的影響：一般分析都認(rèn)為中國(guó)吸引FDI的一個(gè)重要原因是擁有大量廉價(jià)而素質(zhì)相對(duì)較高的勞動(dòng)力供給，但回歸結(jié)果卻顯示，勞動(dòng)力成本的高低與資本流入量之間全部呈正向關(guān)系，這與一般的理論分析相悖。我們認(rèn)為可能有三方面的原因：首先，工資水平的高低已不再單純反映勞動(dòng)力成本的高低，也包含了人均受教育程度等衡量人力資本和其他一些涉及勞動(dòng)力質(zhì)量的因素，而高質(zhì)量的勞動(dòng)力是吸引FDI落戶的重要因素，所以高素質(zhì)的勞動(dòng)力對(duì)外資的吸引抵消并超過(guò)了廉價(jià)勞動(dòng)者對(duì)其的吸引，使得人均工資水平和外資的流入呈正向關(guān)系；其次，中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的廉價(jià)勞動(dòng)力市場(chǎng)和“議價(jià)權(quán)”的被剝奪造成了勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重持續(xù)下降，由于工資支出占總成本的比重太低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有稅收優(yōu)惠和土地價(jià)格優(yōu)惠等相關(guān)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)手段來(lái)得有吸引力，導(dǎo)致企業(yè)在選擇資本流向時(shí)很少會(huì)考慮勞動(dòng)力成本的影響；最后，這或許還意味著我國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力對(duì)FDI的吸引力正在逐步喪失，近年來(lái)相當(dāng)數(shù)量的外資企業(yè)撤離我國(guó)并投向印度、印度尼西亞等發(fā)展中國(guó)家就是一個(gè)很好的例證。

4. 地區(qū)開(kāi)放程度的影響：各地區(qū)開(kāi)放程度與吸引FDI全部呈正向關(guān)系。東部地區(qū)一直屬于外向型經(jīng)濟(jì)，隨著與國(guó)際市場(chǎng)交流融合的進(jìn)一步加深以及經(jīng)濟(jì)開(kāi)放所帶來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力增大，其對(duì)FDI的吸引力開(kāi)始削弱；相反，中西部地區(qū)近年來(lái)開(kāi)始加快步伐緊跟東部地區(qū)，對(duì)外開(kāi)放程度不斷提高，F(xiàn)DI的流入量也在不斷增加。因此，總的來(lái)說(shuō)，F(xiàn)DI對(duì)投資地點(diǎn)的選擇很看重當(dāng)?shù)氐膶?duì)外開(kāi)放水平，加快對(duì)外開(kāi)放將有助于吸引FDI。

5. 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的影響：回歸結(jié)果表明全國(guó)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施水平C對(duì)吸引FDI具有積極影響，但令人意外的是，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)FDI的凈流入影響是負(fù)向的。由于本文考察基礎(chǔ)設(shè)施所采用的是交通建設(shè)指標(biāo)，因此我們認(rèn)為造成這種結(jié)果的主要原因可能是：某地區(qū)對(duì)FDI的吸引力取決于交通條件改善所節(jié)約的運(yùn)輸成本在地區(qū)內(nèi)部與地區(qū)間的分布狀況，而并非單純?nèi)Q于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入；另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要一定的時(shí)間周期才能發(fā)揮出其對(duì)資本吸引的效應(yīng)，因此短期效果并不顯著。

6. 公共服務(wù)和衛(wèi)生支出水平的影響：回歸結(jié)果顯示，政府招商引資的背后是以公共服務(wù)水平下降和衛(wèi)生支出規(guī)模壓縮為代價(jià)的。這兩個(gè)變量都與資本流入量呈負(fù)相關(guān)，特別是衛(wèi)生支出的效應(yīng)更為明顯。從國(guó)際比較來(lái)看，2007年我國(guó)醫(yī)療支出占GDP的比重僅為4.3%，低于9.7%的世界平均水平，甚至低于5.1%的低收入國(guó)家水平。1從國(guó)內(nèi)地域角度看，中西部的情況較東部而言更為嚴(yán)重，因?yàn)橹形鞑肯鄬?duì)東部來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)較為落后，地方稅基較少，所以稅收優(yōu)惠對(duì)財(cái)政支出的影響更為明顯：一方面，為吸引FDI，地方政府把有限的財(cái)政資源用在有利于改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，擠占了公共服務(wù)和衛(wèi)生支出；另一方面，減稅政策嚴(yán)重侵蝕了政府的稅基，使政府財(cái)政收入減少，從而間接壓縮了地方對(duì)公共服務(wù)的支出。此外，由于我國(guó)不具備聯(lián)邦制國(guó)家的“用腳投票”機(jī)制，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方政府提供公共服務(wù)的激勵(lì)作用難以得到充分體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府由于受限于財(cái)力而忽視當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)衛(wèi)生、市政等公共服務(wù)的需求，使得貧困地區(qū)居民的福利損失比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更大。

7. 教育支出水平的影響：除東部地區(qū)呈正相關(guān)以外，中西部和全國(guó)范圍內(nèi)都呈負(fù)相關(guān)，可見(jiàn)“科教興國(guó)”戰(zhàn)略在全國(guó)范圍內(nèi)并未達(dá)到預(yù)期效果。地方政府在以GDP增長(zhǎng)為首要任務(wù)的前提下，教育支出被嚴(yán)重?cái)D占。以教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重為例，2007年我國(guó)的這一指標(biāo)僅為2.68%，不但低于世界4.53%的平均水平，也低于低收入國(guó)家3.09%的平均水平。2尤其是在我國(guó)的一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，義務(wù)教育實(shí)施和經(jīng)費(fèi)投入狀況堪憂。相比中西部地區(qū)而言，東部地區(qū)已初步意識(shí)到“人才戰(zhàn)略”在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，在教育經(jīng)費(fèi)投入、師資隊(duì)伍培養(yǎng)、教育設(shè)施配備以及教育水平提高等方面都走在全國(guó)前列，而且這種教育和人才優(yōu)勢(shì)也的確對(duì)其吸引外資起到了重要作用。因此，中西部地區(qū)應(yīng)將注意力更多地放到教育事業(yè)的投入上，通過(guò)改善經(jīng)濟(jì)軟環(huán)境來(lái)吸引人才落戶和避免當(dāng)?shù)厝瞬帕鞒?，以此推?dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

綜合上述實(shí)證結(jié)果來(lái)看，我國(guó)地方政府財(cái)政支出對(duì)FDI的吸引偏好要強(qiáng)于對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)方面的支出偏好，政府公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲，招商引資競(jìng)爭(zhēng)的“擠出效應(yīng)”確實(shí)存在；而且，招商引資競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于我國(guó)中西部地區(qū)政府支出結(jié)構(gòu)的影響要大于東部地區(qū)，因此中西部地區(qū)的社會(huì)福利損失會(huì)更大。從該意義上講，在財(cái)政分權(quán)和GDP競(jìng)賽的激勵(lì)下，F(xiàn)DI所扮演的角色就相當(dāng)于Tiebout（1956）的分權(quán)治理模型中可以“用腳投票”的選民。

近年來(lái)我國(guó)建設(shè)公共服務(wù)型政府的成效如何呢？雖然改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重有了較大幅度下降，從1978年的64.1%下降到2006年的26.6%，但其所占比重與大部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比仍然過(guò)高；與此同時(shí)，社會(huì)文教支出所占比重卻沒(méi)有急劇提高，尤其是近20年來(lái)基本處于停滯狀態(tài)，僅從1990年的23.9%提高到2006年的26.8%，這根本就難以適應(yīng)人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求全面、快速增長(zhǎng)的要求，基本公共服務(wù)的供求矛盾日益突出。因此，建設(shè)公共服務(wù)型政府的任務(wù)依然任重而道遠(yuǎn)。

我們知道，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)基本職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，我國(guó)公共服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)也應(yīng)如此，即政府更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，對(duì)經(jīng)濟(jì)則進(jìn)行適度的調(diào)節(jié)，僅擔(dān)當(dāng)“守夜人”的角色。然而，考慮到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，現(xiàn)階段在建設(shè)公共服務(wù)型政府的過(guò)程中，又不宜完全放棄經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。之所以如此，是因?yàn)樽鳛榘l(fā)展中國(guó)家，當(dāng)前我國(guó)的主要任務(wù)仍然是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，如果政府霎時(shí)完全放棄其經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必會(huì)受到影響，政府也就無(wú)法有足夠的財(cái)政資源用于社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)。

我們認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)型應(yīng)走一條經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能不斷壓縮和公共服務(wù)職能不斷擴(kuò)大的路子，即在繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的同時(shí)，更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)職能偏重，短期內(nèi)政府模式仍將處于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”與“公共服務(wù)型”兼具階段，但最終將逐步過(guò)渡到“公共服務(wù)型”階段。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，保持經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能并不意味著對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府間的惡性招商引資競(jìng)爭(zhēng)采取默認(rèn)態(tài)度，而應(yīng)積極借鑒國(guó)外地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的成功經(jīng)驗(yàn)，并在結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情的前提下，探索能夠適應(yīng)公共服務(wù)型政府模式的招商引資戰(zhàn)略。

四、我國(guó)政府模式轉(zhuǎn)型的政策性建議

當(dāng)前，在我國(guó)政府模式由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)下，必須一方面制定出規(guī)范地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)的合理框架，另一方面還要不斷完善公共財(cái)政體制，促進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)。

（一）建立多層次、全方位的良性競(jìng)爭(zhēng)模式

上文計(jì)量結(jié)果表明，單純依賴稅收優(yōu)惠政策吸引FDI會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生不小的負(fù)面影響，因此各地方政府必須著眼于其他因素，從優(yōu)化投資環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等角度來(lái)加大對(duì)FDI的吸引力，使經(jīng)濟(jì)保持可持續(xù)發(fā)展。

首先，要提高地區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)開(kāi)放水平。根據(jù)前文的計(jì)量結(jié)果分析，地區(qū)對(duì)外開(kāi)放程度對(duì)吸引外資具有正向的推動(dòng)作用。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大中西部地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放程度，這不但有利于地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，也有利于平衡FDI在地區(qū)之間的分布以及緩解政府間掠奪經(jīng)濟(jì)資本的競(jìng)爭(zhēng)。

其次，要增加教育投入，培養(yǎng)人力資本。FDI在經(jīng)過(guò)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的投資階段后，開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向?qū)夹g(shù)要求比較高的領(lǐng)域，這就意味著對(duì)高素質(zhì)人才需求的提高。因此，地方政府與其著眼于采取稅收優(yōu)惠政策吸引外資，不如加強(qiáng)本地區(qū)的教育建設(shè)，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)高技術(shù)人才，以豐富的人力資本吸引外商投資。在引入資本的同時(shí)，高技術(shù)人才還可以發(fā)揮主觀能動(dòng)性，學(xué)習(xí)先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理理念和技術(shù)，并將其運(yùn)用到實(shí)際工作中，為地區(qū)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供扎實(shí)的人力資本基礎(chǔ)。

最后，還要提升政府吸引FDI的服務(wù)職能。FDI流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的一種行為，良好的投資環(huán)境對(duì)FDI的流入有著重要影響。因此，地方政府不應(yīng)當(dāng)只通過(guò)加大轄區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)改善投資環(huán)境，更要努力轉(zhuǎn)變政府職能，大力改善吸引投資的軟環(huán)境。比如提高政府辦事效率和服務(wù)水平，簡(jiǎn)化外資落戶手續(xù)；制定與國(guó)際規(guī)范同步接軌的相關(guān)法律法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)秩序的融合統(tǒng)一；逐漸消除區(qū)域內(nèi)阻礙產(chǎn)品和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的一切障礙，取締以行政區(qū)域?yàn)榻绲娜魏纹缫曅孕袨?，達(dá)到改善區(qū)域投資和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，保護(hù)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)和平等合作的最終目標(biāo)。

（二）建立科學(xué)的地方官員政績(jī)考核體系

地方官員政績(jī)考核制度的轉(zhuǎn)變，不僅是考核指標(biāo)的變化，更重要的是評(píng)價(jià)體制的改革。應(yīng)按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立一個(gè)重視地區(qū)綠色GDP增長(zhǎng)，淡化排名，將經(jīng)濟(jì)考核與社會(huì)責(zé)任考核相結(jié)合的地方官員綜合考核體系。其中，不僅包括對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的量化考核，也應(yīng)包括對(duì)資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障水平等指標(biāo)的考核；不僅包括對(duì)當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的考核，更應(yīng)包括對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展?jié)摿Φ目己?；不僅包括對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的考評(píng)，也要從微觀角度對(duì)人口、就業(yè)和人民幸福指數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行量化考核。另外，從長(zhǎng)期來(lái)看，只有將對(duì)地方政府官員考核的權(quán)利真正落實(shí)到轄區(qū)內(nèi)居民的手中，才是治本之策，這樣政府所有決策和政策的出發(fā)點(diǎn)都將是以人為本，把滿足群眾需要作為對(duì)待問(wèn)題的原則方針，徹底改變“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展論政績(jī)，以招商引資論成敗”的傳統(tǒng)政績(jī)觀，使廣大人民群眾從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得更多實(shí)惠。

（三）建立地方政府招商引資競(jìng)爭(zhēng)的約束機(jī)制

與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)相似，地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的核心也在于如何通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)作來(lái)達(dá)到社會(huì)資源的有效利用，但中央對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)管制機(jī)制的缺失卻導(dǎo)致地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的權(quán)力濫用、尋租和惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象層出不窮。因此，在堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先理念的前提下，中央政府應(yīng)充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，建立相應(yīng)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)管制機(jī)制，對(duì)地方政府間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行有效引導(dǎo)和規(guī)范，將其控制在合理范圍內(nèi)，避免國(guó)內(nèi)橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度發(fā)展。

這種競(jìng)爭(zhēng)管制機(jī)制的建立應(yīng)由中央領(lǐng)導(dǎo)，以“增長(zhǎng)和協(xié)調(diào)相統(tǒng)一”的方針來(lái)確保地方政府間的高效和有序競(jìng)爭(zhēng)。首先，改革現(xiàn)行中央與地方政府間的委托—代理機(jī)制，控制地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)成本，使地方政府的發(fā)展目標(biāo)與中央政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)相一致；其次，中央政府應(yīng)著力硬化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的制度環(huán)境約束，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)管力度，保證地方政府招商引資競(jìng)爭(zhēng)的公平性，以此糾正區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距過(guò)大和局部惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況，對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平差距較大的不同地區(qū)，中央政府應(yīng)區(qū)別對(duì)待而采取不同的管制措施，給予落后地區(qū)相應(yīng)的優(yōu)惠扶持政策；最后，還必須構(gòu)建一個(gè)規(guī)范和協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)模式的法制框架，使得政府的一切財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為都必須在制度框架內(nèi)進(jìn)行，對(duì)從事惡性財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的地方政府行為進(jìn)行懲戒，避免橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)趨向過(guò)度而影響到整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中央政府的宏觀調(diào)控能力。

（四）完善公共財(cái)政體制，提高政府公共服務(wù)供給能力

構(gòu)建公共服務(wù)型政府的首要任務(wù)應(yīng)該是完善公共財(cái)政體制，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，構(gòu)建一個(gè)惠及全民的基本公共服務(wù)體系。

首先，政府要積極培養(yǎng)財(cái)源，培育財(cái)政收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)，提高政府公共服務(wù)供給的能力和水平；同時(shí)，要深化財(cái)政體制改革，理順各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，形成財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，使地方政府尤其是基層政府有足夠的財(cái)力用于公共服務(wù)的供給。其次，調(diào)整和優(yōu)化政府公共支出結(jié)構(gòu)，加快由生產(chǎn)投資型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政的轉(zhuǎn)變。要繼續(xù)降低財(cái)政支出中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重，逐步縮小政府基本建設(shè)支出的規(guī)模，使財(cái)政資金更多地向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等社會(huì)性公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求。最后，政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，也要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基本公共服務(wù)的投入力度，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)及不同社會(huì)階層之間基本公共服務(wù)的差距，最終實(shí)現(xiàn)均等化。

（五）政府與市場(chǎng)相結(jié)合，提供有效公共服務(wù)

由于“市場(chǎng)失靈”的存在，政府成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，它提供了許多企業(yè)和民間組織不愿或不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，政府卻不一定是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一提供者，由政府來(lái)包攬一切公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，既不現(xiàn)實(shí)也不可取。因此，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位的前提下，可以把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量共同參與公共服務(wù)的供給，以有限的公共服務(wù)市場(chǎng)化作為對(duì)“政府失靈”的補(bǔ)充。在這里需要區(qū)分經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)，對(duì)于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)性公共服務(wù)，應(yīng)由政府進(jìn)行提供，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，當(dāng)前由于公共服務(wù)職能的缺失，一些地方政府反而將這些公共事業(yè)推向市場(chǎng)，進(jìn)一步加劇了公共產(chǎn)品供給中的市場(chǎng)失靈，這一點(diǎn)值得反思；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)的供給方面，應(yīng)打破行政壟斷和國(guó)有壟斷，讓各類企業(yè)都積極參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)手段決定該類公共服務(wù)的供給主體。

總之，在強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的同時(shí)，也要合理界定政府管理經(jīng)濟(jì)的范圍，切實(shí)把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到提供基本公共產(chǎn)品和有效公共服務(wù)上來(lái)，不斷壓縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，使政府逐步減少乃至最終徹底退出競(jìng)爭(zhēng)性的投資領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。也只有實(shí)現(xiàn)政府模式的轉(zhuǎn)型，才能一方面優(yōu)化投資環(huán)境，吸引更多高質(zhì)量的外資進(jìn)入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面又能為居民提供基本的社會(huì)性公共服務(wù)，滿足不斷擴(kuò)大的社會(huì)需求，提高社會(huì)整體福利水平。

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[責(zé)任編輯 國(guó)勝鐵]