國家利益與美國人才吸引戰(zhàn)略發(fā)展中的制約因素分析

摘 要：在美國學(xué)界關(guān)于國家利益的研究中，對外安全戰(zhàn)略一直是關(guān)注的焦點(diǎn)，而與美國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國民福祉等相關(guān)的國家利益的研究一直受到冷落。具有傳統(tǒng)的外來移民問題是美國國家利益的組成部分，其中的人才吸引戰(zhàn)略也未被納入國家利益研究的視域之下。從美國移民政策和人才吸引戰(zhàn)略的歷史看，在不同的時期，決策者對于移民政策服務(wù)主旨的認(rèn)識判斷不同，導(dǎo)致移民政策服務(wù)的國家利益內(nèi)涵不同。在移民政策體系之內(nèi)，家庭團(tuán)聚、難民和包括人才吸引在內(nèi)的就業(yè)類移民條款并行不悖，彼此處于一種既競爭又相互補(bǔ)充的對立統(tǒng)一的矛盾共同體之中，它們各自服務(wù)于美國國家利益的不同層面，但是在人才吸引方面又殊途同歸。當(dāng)然，在美國國內(nèi)，與人才吸引思想相對立還有保護(hù)美國本土勞工各項(xiàng)就業(yè)權(quán)益和人才培養(yǎng)的主張。它們在一定程度上對美國吸引外來人才具有抑制性作用。總之，以上諸種因素的制約使美國人才吸引戰(zhàn)略處于對美國人才資源開發(fā)的從屬性補(bǔ)充地位。這是我們認(rèn)識美國人才吸引戰(zhàn)略的基本前提。

關(guān)鍵詞：美國國家利益；移民政策；人才吸引戰(zhàn)略；制約因素

作者簡介：梁茂信，男，東北師范大學(xué)美國研究所所長，教授、博士生導(dǎo)師，從事美國史研究。

基金項(xiàng)目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助課題“中西文明歷史經(jīng)驗(yàn)中的公共社會價值觀研究”

中圖分類號：K712.54 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）04-0151-14

多年來，中美學(xué)界關(guān)于美國國家利益研究的重點(diǎn)在于其國家生存與安全戰(zhàn)略方面，甚至在冷戰(zhàn)結(jié)束后仍然如此。然而，對于美國社會發(fā)展中的國家利益研究卻相形見絀，不成體系。至于能夠反映美國歷史傳統(tǒng)的外來移民和政策領(lǐng)域，雖然各方辯論中能不時地聽到與國家利益相關(guān)的言論，但相關(guān)研究卻是鳳毛麟角。特別是關(guān)于美國人才吸引戰(zhàn)略與國家利益之間的關(guān)系、形成過程、表現(xiàn)形式和制約因素等問題未見深度分析。有鑒于此，本文擬對國家利益與美國人才吸引戰(zhàn)略發(fā)展中的制約因素進(jìn)行分析，一方面有利于學(xué)界加深對美國人才吸引戰(zhàn)略研究的準(zhǔn)確定位與深入認(rèn)識，另一方面也可以在微觀上展示各種利益沖突性因素的作用及其對人才吸引戰(zhàn)略發(fā)展的影響，進(jìn)而豐富有關(guān)國家利益的理論性研究。

一、國家利益研究中被忽略的層面

自從19世紀(jì)80年代歐洲學(xué)者關(guān)于“利益”概念的研究傳入美國之后，因當(dāng)時美國轉(zhuǎn)型時期的各種矛盾沖突日益加劇，黨派斗爭、勞資矛盾、民族沖突以及美國人排斥外來移民等，不一而足。所以，“利益”日漸成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。相應(yīng)地，美國學(xué)界的研究發(fā)展之快、成果之豐碩，以至于芝加哥大學(xué)社會學(xué)系主任阿爾賓·斯莫爾（Albion Small）驚訝地發(fā)現(xiàn)：“沒有哪一個術(shù)語比‘利益’概念的使用更加頻繁?！惫_發(fā)表成果中關(guān)于個體與群體利益的概念、含義及其與社會發(fā)展關(guān)系的研究，都達(dá)到了相當(dāng)精深的程度。例如，1908年美國學(xué)者阿瑟·本特利（Arthur Bentley）在其《政府程序》一書中提出了“無一集團(tuán)無利益”的精彩論斷。他認(rèn)為，無論是個體或群體，其活動都是利益驅(qū)動的結(jié)果。人們之間無不因共同的利益觀念而聚為一體，從而形成利益集團(tuán)?！懊總€群體的行動就是其價值判斷或利益的表達(dá)?！盵1]（P362，367）到20世紀(jì)30年代，把利益問題提高到國家層面上進(jìn)行研究的第一人是美國著名歷史學(xué)家查爾斯·比爾德。他在1934年出版的《國家利益的觀念》中，從經(jīng)濟(jì)利益的角度探討了從王朝到現(xiàn)代國家發(fā)展過程中國家利益的表達(dá)與實(shí)踐。在這部具有開拓性意義的著作中，他認(rèn)為美國國家利益的核心不是國家安全，而是體現(xiàn)美國地方與全國發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益。為追求國家利益而制定的外交政策實(shí)際上是滿足美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，它是美國不同地區(qū)利益集團(tuán)及代表在國會和白宮相互斗爭與妥協(xié)的結(jié)果。[2]

遺憾的是，比爾德關(guān)于國家利益的研究卻因二戰(zhàn)的爆發(fā)而被打斷。隨著戰(zhàn)后冷戰(zhàn)格局的形成，美國學(xué)界關(guān)于國家利益的研究發(fā)生轉(zhuǎn)向。學(xué)界研究的重點(diǎn)不再是滿足于美國社會發(fā)展需求的經(jīng)濟(jì)利益，而是如何應(yīng)對以蘇聯(lián)為核心的社會主義國家對以美國為首的資本主義世界的生死威脅。雖然這一時期爭論的焦點(diǎn)是以強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與軍事實(shí)力為代表的現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派和以強(qiáng)調(diào)道德范式、輸出美國意識形態(tài)與核心價值觀為代表的理想主義學(xué)派之間的爭論，但是，關(guān)注美國外部環(huán)境安全與國家的生存卻成為美國學(xué)界研究的重中之重，并一直持續(xù)到80年代末期。在蘇東劇變后，雖然美國國家安全所面臨的外部威脅不復(fù)存在，可是美國學(xué)界圍繞國家利益的研究仍未脫離外交領(lǐng)域。略有不同的是，研究內(nèi)容中增加了些許國內(nèi)因素。例如，亨廷頓在其《國家利益的侵蝕》一文中認(rèn)為：“冷戰(zhàn)結(jié)束后的年代見證了圍繞美國國家利益激烈的、廣泛而混亂的辯論?！逼湓蚴?，國際上貧富國家之間的沖突、回歸民族傳統(tǒng)的政治運(yùn)動、部族間無政府主義沖突、民族融合與分離的沖突等，都對美國的價值觀構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。在美國國內(nèi)，復(fù)雜多變的社會矛盾也加劇了美國國家利益的不確定性。特別是在1965年移民法頒布之后，隨著亞洲、拉丁美洲和非洲國家有色種族移民涌入，美國人口、種族和文化等都發(fā)生顛覆性變化，原有的以盎格魯-撒克遜民族為單一核心的民族文化被日益成為主流的民族多元化趨勢所替代。這些有色種族的移民不像二戰(zhàn)前的歐洲移民那樣積極融入美國社會，而是各自保留著自己的文化。他們“拒絕承認(rèn)美國存在著共同的文化……提倡種族、民族和其他的次國家文化認(rèn)同（sub-national cultural identity）與群體特征的重要性”。由于美國“沒有一種明確的國家認(rèn)同意識，美國人已經(jīng)變得不能界定他們的國家利益。結(jié)果，次國家的商業(yè)利益、超國家和非國家的民族利益已經(jīng)開始支配外交政策”。亨廷頓所指的次國家、超國家和非國家的民族利益，是指美國的有色種族群體在金融資本、專業(yè)技術(shù)和商品生產(chǎn)等各方面支持母國的社會發(fā)展。同時，他們還利用手中的政治資源，調(diào)動美國的政治力量為其母國服務(wù)。這種少數(shù)民族利益影響美國外交政策的“國內(nèi)化趨勢”構(gòu)成了美國最大的威脅。[3]（P28-29，33-34，40）因?yàn)樗斐闪嗣绹鴩鴥?nèi)缺乏共同的國家認(rèn)同，無法形成共同的國家意識形態(tài)，美國人為之奮斗的自由、平等、民主觀念就失去了其存在的基礎(chǔ)，以這種基礎(chǔ)為目標(biāo)的國家利益也就失去了方向。

幾乎與此同時，著名學(xué)者約瑟夫奈也提出了自己的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，在現(xiàn)代國際關(guān)系史上，“沒有單一的國家利益”。美國的國家利益是相對于他國的國家利益而言的，保衛(wèi)美國國家利益的方式、目標(biāo)和程度，都取決于美國與外國的關(guān)系。在他看來，類似于蘇聯(lián)那樣能夠?qū)γ绹鴩疑媾c安全構(gòu)成重大威脅的對手已不復(fù)存在，取而代之的是一種撲朔迷離的多重矛盾組合，其大致可分為三類：A是類似于冷戰(zhàn)時期蘇聯(lián)對美國生存的威脅；B是對美國利益不可避免的威脅，例如伊拉克和朝鮮；C是可能會對美國的安全產(chǎn)生間接威脅的國家和事件，如海地、盧旺達(dá)、索馬里和科索沃等種族清洗事件。在上述三類目標(biāo)中，美國面臨的威脅類別可能會發(fā)生置換。C類目標(biāo)可能升遷到B類，“科索沃本身不是一項(xiàng)重要的美國國家利益，它只是觸及A類目標(biāo)中的問題”。因此，美國應(yīng)根據(jù)形勢變化調(diào)整自己的國家利益目標(biāo)。維護(hù)國家利益的手段既可以使用“硬實(shí)力”，也可以使用“軟實(shí)力”?！霸谛畔⒒瘯r代，軟實(shí)力變得比以往任何時候都更加迫切。”[4]（P23，25，26-30，34）

在這個時期，美國學(xué)界關(guān)于美國國家利益的研究中，關(guān)于利益集團(tuán)游說與兩黨政治的研究日益增多。有的美國學(xué)者認(rèn)為，美國進(jìn)入了“一個由有組織的利益集團(tuán)在全國政治中從事生氣勃勃的活動的時代。在過去20多年來……私有利益集團(tuán)在華盛頓提出的要求之多，實(shí)質(zhì)上達(dá)到了一種爆炸性的程度”[5]（P587）。在研究的內(nèi)容中，有的學(xué)者以經(jīng)濟(jì)全球化中的相互依賴為視角，認(rèn)為美國各州政府也被納入新型的國家經(jīng)貿(mào)秩序之中。各州為增加出口和經(jīng)濟(jì)收入，都在保護(hù)當(dāng)?shù)毓I(yè)。在全國性決策中，由于“國內(nèi)和國外因素相互交織，國家管轄的外交事務(wù)中夾帶著越來越多的傳統(tǒng)的州政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民福利的各種特權(quán)”。于是，美國的國家利益就成為一種應(yīng)對“復(fù)雜多樣的國內(nèi)政治和經(jīng)濟(jì)需求”[6]（P81）的政策。有的學(xué)者專門研究了利益集團(tuán)如何在國會游說及其對提交給國會專業(yè)會委員會議案命運(yùn)的影響。在此過程中，利益集團(tuán)不僅影響著持支持立場的議員，而且被游說的議員還會通過自己的影響力去打動更多的議員，以求獲得更加廣泛的支持。一些資本雄厚的利益集團(tuán)甚至可以越過其在國會的支持者，直接在那些態(tài)度尚不明確的議員之間進(jìn)行游說，最終使通過的立法滿足自己的要求。[7]（P775）還有學(xué)者認(rèn)為，在美國這樣的民主國家中，“政府決策者的決定就是國家利益”。因?yàn)檎畵碛写砩鐣餐w行使國家權(quán)力的公眾授權(quán)。它規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)者行使權(quán)力的范圍與監(jiān)督機(jī)制，而政府決策的責(zé)任制度決定了政府政策的可信度。所以，政治授權(quán)中的限制性條款能夠確保國家領(lǐng)導(dǎo)人不會做出與社會福祉相反的決策?！叭绻豁?xiàng)民主共識能夠得到表達(dá)，它就會使得某些決策等同于國家利益?！盵8]（P41-42） 因?yàn)閲依婢褪墙⒃谖彰癖娬J(rèn)同的公共利益基礎(chǔ)之上的政策目標(biāo)。在這個意義上，“國家利益等同于政府政策”[8]（P49-50）。

上述成果顯示，盡管美國學(xué)界的研究視角已經(jīng)觸及國內(nèi)決策過程，但充其量只是從政治學(xué)角度拓寬了外交領(lǐng)域研究的層面。研究視域仍未超出外交是美國“公共利益中的分支”的局限。[8]（P37）實(shí)際上，在一個國家的發(fā)展中，除表現(xiàn)在外交領(lǐng)域之外，國家利益還體現(xiàn)在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、種族關(guān)系、政治權(quán)力和社會環(huán)境等許多方面。若忽略了美國社會發(fā)展需要，其國家利益的概念必然是殘缺不全的。而且，迄今為止，國內(nèi)學(xué)界研究美國國家利益的成果多數(shù)來自非歷史學(xué)科。歷史學(xué)科研究中對美國國家利益研究比較全面而深入的學(xué)者只有北京大學(xué)王希教授一人。他在評述美國學(xué)界成果的基礎(chǔ)上，圍繞美國歷史上國家建設(shè)和民族建設(shè)兩大主題展開縱向論述，將兩者視為兩個相互強(qiáng)化的側(cè)面。他認(rèn)為美國的國家利益是一個“具有歷史沉淀的概念”?！安煌瑲v史發(fā)展階段的‘國家利益’具有不同的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式，同一階段的‘國家利益’同時具備外部和內(nèi)部兩個側(cè)面，并相互發(fā)生影響。”在國家建設(shè)和民族建設(shè)兩大主題之下，美國歷史發(fā)展的結(jié)果之一是產(chǎn)生了一種泛義上的“利益共同體”：即公民個人利益——包括經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、文化利益、道德利益等與國家利益的相互認(rèn)同。[9]（P9，14-15，18）

具有歷史傳統(tǒng)的外來移民問題是美國國家利益表現(xiàn)的一個重要方面。過去兩百多年間，美國不同群體和階層關(guān)于外來移民與美國國家利益關(guān)系的言論從未間斷，但是，相關(guān)的學(xué)術(shù)仍然是鳳毛麟角。除前文述及的亨廷頓的研究之外，在移民政策方面最有影響的成果當(dāng)屬美國學(xué)者小佛農(nóng)布里格斯的《大規(guī)模的移民與國家利益》。他認(rèn)為美國移民政策是一項(xiàng)“短視的和錯誤的政治妥協(xié)”。它導(dǎo)致大批低學(xué)歷移民涌入美國就業(yè)市場，加劇了大都市區(qū)中心城市外來移民與美國黑人的就業(yè)競爭，阻礙了黑人在就業(yè)市場的流動性，因而美國移民政策成為“制度性種族主義的最新詮釋”。[10]（P513-514）這種觀點(diǎn)在他與另一位美國學(xué)者合著的《仍然是開放的門戶？》中再次得到闡述。此外，美國學(xué)者弗蘭克·比恩對二戰(zhàn)后各州與美國移民政策的關(guān)系進(jìn)行了分析，認(rèn)為美國聯(lián)邦政府在平衡各種地域性、行業(yè)性和族裔性利益的同時，并不為其中的某一種利益所左右，而是以美國的政治制度為基礎(chǔ)，試圖在其中尋找一種能夠滿足各方利益的平衡點(diǎn)，結(jié)果在最大限度地滿足各州利益的同時，進(jìn)一步完善了移民政策方面的制度建設(shè)。[11]（P563-565）還有些學(xué)者把移民作為社會利益集團(tuán)中的組成部分來看待，指出了它們在1896—1917年對美國總統(tǒng)和國會在制定移民政策中的影響。[12]（P600-602）

迄今為止的美國學(xué)術(shù)界尚未有成果專門從國家利益與美國人才吸引戰(zhàn)略中的制約因素進(jìn)行分析。由于人才吸引屬于美國移民政策中的重要組成部分，而移民政策本身又具有外交和內(nèi)政兩個方面，因而將其作為一個有益的視角分析具有特殊的重要意義。它一方面可以從實(shí)證角度豐富國家利益的概念和理論性探討，另一方面有助于準(zhǔn)確把握美國人才吸引戰(zhàn)略在美國社會發(fā)展中的歷史定位。

美國著名學(xué)者唐納德·紐切特雷恩按照問題的輕重緩急及其對于國家生死存亡與發(fā)展的關(guān)聯(lián)度，將國家利益劃分為四個層次：防止外國軍事攻擊的國防利益、保障國民福祉的經(jīng)濟(jì)利益、為本國建立一個和平與安全的外部環(huán)境的世界秩序利益和保持本國核心價值觀的意識形態(tài)利益。每種利益之下又按照輕重緩急可劃分為生存問題、至關(guān)重要的問題、主要問題和邊緣問題。[13]（P4-7）在上述四種利益類別與層次中，外部的軍事攻擊，或?qū)野踩珮?gòu)成威脅的國際環(huán)境與秩序的突變，都可能會涉及一個國家生存的問題。這類問題的共同特點(diǎn)是突發(fā)性強(qiáng)、裂變程度高，應(yīng)變的緊迫性極強(qiáng)，因而常常成為各國政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)；而國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治上的意識形態(tài)等問題則不具有上述特點(diǎn)，在決策上完全有充分的時間應(yīng)對，因而其受到關(guān)注的程度相對較弱。

客觀而言，人才吸引戰(zhàn)略作為美國移民政策中的重要組成部分，其形成和發(fā)展基本上是在二戰(zhàn)之后。雖然美國移民政策的發(fā)展取決于美國國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等諸多方面的需要，但是，由于外來移民遷入美國的時間、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等問題難免會涉及外國政治和經(jīng)濟(jì)形勢的變化，因而在美國移民政策特別是人才吸引戰(zhàn)略的形成和發(fā)展中，外部因素也會產(chǎn)生重要的影響。例如，在1880—1932年間，隨著亞洲移民和東南歐洲移民的增多，美利堅(jiān)民族結(jié)構(gòu)中的非盎格魯化趨勢加速了民族多元化格局的形成。與此同時，一些偽科學(xué)家利用種族基因遺傳的“劣勝優(yōu)汰”理論大肆宣傳，認(rèn)為白人與黑人生育的后代是黑人，白人與印第安人的后代是印第安人。這種蠱惑性的宣傳加劇了美國社會的恐懼心理，對美國國內(nèi)日益失控的排外主義狂飆起到了推波助瀾的作用。在這種理論的影響下，美國國會與主流社會把保護(hù)美利堅(jiān)民族的同質(zhì)性作為維護(hù)國家利益的核心，因而在確立的移民限額制度中，一方面禁止亞洲移民入境，另一方面以1920年美國人口中歐洲族裔人口比例為依據(jù)，確立各國每年向美國移民的限額，其中85%分配給西北歐國家的移民，東南歐國家的移民受到嚴(yán)格限制。在這種指導(dǎo)思想下，國會設(shè)立了具有歷史意義的“限額優(yōu)先原則”，規(guī)定了美國優(yōu)先歡迎的對象：（1）21歲以上的美國公民的雙親、妻子及其未成年子女；（2）精于農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)的移民、配偶和16歲以下的未成年子女。這種維護(hù)種族利益的政策與1920年以前為滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而奉行的門戶洞開、來者不拒的移民政策相比，顯然是以意識形態(tài)來犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的國家利益為前提的。

當(dāng)二戰(zhàn)剛剛結(jié)束、各國民眾對戰(zhàn)爭的恐懼心理尚未煙消云散時，以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營蓬勃發(fā)展，無疑加劇了美國人對共產(chǎn)主義的恐懼心理，認(rèn)為自己的國家受到了生死威脅，需要動用可以利用的軍事、經(jīng)濟(jì)與文化資源捍衛(wèi)美國的國家安全。在這樣的社會背景下，美國國內(nèi)也發(fā)生了具有歷史意義的以科技革命為先導(dǎo)的社會轉(zhuǎn)型。具體說，就是美國從工業(yè)社會向服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)方向的轉(zhuǎn)變。它在縱向上表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，在橫向上表現(xiàn)為美國由戰(zhàn)前的單中心結(jié)構(gòu)的城市化向以多中心結(jié)構(gòu)為主要標(biāo)志的大都市區(qū)化方向的發(fā)展。在上述兩方面的重大挑戰(zhàn)中，美國政府認(rèn)為外部的挑戰(zhàn)更為緊迫和致命，而國內(nèi)問題則可以通過市場運(yùn)作機(jī)制以和緩的方式完成。因此，從杜魯門政府到冷戰(zhàn)結(jié)束，美國歷屆政府都“將國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益置于外交政策的目標(biāo)之下”。不啻如此，除動用軍事和外交資源服務(wù)于美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略需要之外，美國政府還以向盟國開放美國國內(nèi)市場為代價，以求換取盟國在外交上對美國的支持。這種政策使美國付出了巨大代價，“美國政府犧牲了成千上萬的國內(nèi)就業(yè)崗位”。甚至在冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國仍然采取了“一系列單邊性的、非互惠性的讓步，逐漸地導(dǎo)致了國內(nèi)制造業(yè)的衰落和生產(chǎn)性崗位的流失”[14]（P135，152）。

這種以犧牲國內(nèi)發(fā)展來滿足外交利益的現(xiàn)象在戰(zhàn)后美國移民政策的改革中同樣體現(xiàn)得非常突出。1952年美國國會修訂移民法時，為維護(hù)美國國家安全利益而毫不猶豫地犧牲了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展對專業(yè)技術(shù)人才的需求。一方面，它不僅將1950年實(shí)施的嚴(yán)密甄別與打擊共產(chǎn)黨人的《國家安全法》納入其中，明令禁止任何與共產(chǎn)黨組織有聯(lián)系的人移民美國。移民入境后若從事任何與共產(chǎn)黨組織有關(guān)且旨在反對美國政府的活動，將被驅(qū)逐出境。另一方面，當(dāng)國會自由派要求廢除具有種族歧視性的民族來源條款的時候，那些在外交上的保守派堅(jiān)決反對，他們對于杜魯門總統(tǒng)為根除美國國內(nèi)種族歧視和隔離的政策也百般阻撓。換句話說，主張?jiān)趪H上堅(jiān)決反共的右翼勢力也是在國內(nèi)堅(jiān)決反對消除種族歧視和隔離的勢力，其代表就是來自種族主義思想十分突出的南部議員。[15]（P234）正是在他們的堅(jiān)持下，國會嘗試廢除種族歧視性條款的努力遭到失敗。這樣，雖然國會在1952年外來移民法中同意將每年50%的移民限額用于吸引外來人才，但由于亞洲和南歐國家移民限額少、申請者甚多，而西北歐國家的移民限額多而實(shí)際申請者少，所以，法案生效后就出現(xiàn)了各國移民限額分配與實(shí)際申請相悖的現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致吸引專業(yè)技術(shù)人才條款難以發(fā)揮有效的作用。正是基于這樣的認(rèn)識，有的美國學(xué)者認(rèn)為，1952年移民法的服務(wù)目標(biāo)脫離了美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，其“經(jīng)濟(jì)功能是邊緣性的，而且在相對的意義上并不重要”[16]（P370）。

盡管戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展對國外專業(yè)技術(shù)人才需求的勢頭一直持續(xù)到60年代末期，但與1952年移民法制定時十分相似的是，冷戰(zhàn)思維依然在1965年移民政策的改革中處于主導(dǎo)性地位。因?yàn)檫@次改革的核心是廢除移民政策中歧視亞洲和東南歐移民長達(dá)半個世紀(jì)之久的民族來源條款，以緩解它給美國外交帶來不必要的壓力。因?yàn)樵诋?dāng)時受到排斥的不僅有美國在歐洲的盟國希臘、土耳其和意大利等國的移民，而且還有在亞洲的盟國日本和韓國等的移民，以及與美國友好的菲律賓和印度等國的移民。然而，此時國會在廢除民族來源條款的同時，又在尋找一種既隱蔽又能產(chǎn)生限制有色種族移民的替代性條款。于是，建立在“一視同仁”地分配各國移民限額原則之上的家庭團(tuán)聚條款，作為民族來源條款的變種，就被堂而皇之地納入了1965年移民政策之中。它既能給移民法套上自由、公正和平等的光環(huán)，從而避免種族歧視之嫌，又能在客觀上限制有色種族的移民。因?yàn)樵?924—1965年間進(jìn)入美國的有色種族移民人數(shù)甚少。他們作為“種子移民”，其外籍親屬能夠移民美國的人數(shù)也是有限的。而且，與1952年移民法不同的是，國會有意擴(kuò)大了家庭團(tuán)聚所占限額的比例，壓縮了就業(yè)類移民的限額比例。難民問題首次被正式納入永久性移民政策之中。這表明美國為滿足其外交戰(zhàn)略利益的需要，再一次犧牲了其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對專業(yè)技術(shù)人才的需求。

有意思的是，反共作為戰(zhàn)后美國主流社會的意識形態(tài)，在限制美國人才吸引戰(zhàn)略的同時，又以不同的形式為美國吸引了大量的專業(yè)技術(shù)人才。眾所周知，冷戰(zhàn)時期美國頒布的難民法是為了配合美國外交戰(zhàn)略而實(shí)施的，它通過安置外國的反共分子，主旨就是宣傳美國的自由與民主思想，在政治上和心理上瓦解社會主義陣營，培植親美國的反共力量。為此，美國在1948—1962年先后頒布了20余項(xiàng)難民法。它們在滿足美國外交利益的同時，也吸引了大量專業(yè)技術(shù)人才。此外，美國為了在國際上拉攏更多的國家加入反共陣營，除了在經(jīng)濟(jì)上提供援助外，還實(shí)施了以攻心戰(zhàn)術(shù)為核心的文化與教育交流政策，其中包括《1946年富布賴特法》、《1948年情報與教育交流法》、《1956年留學(xué)生與移民地位法》和《1961年文化交流法》。這些法律實(shí)施后對美國吸引外國留學(xué)生，拓寬人才來源，豐富美國的多元文化都有積極意義。當(dāng)美國政府頒布允許留學(xué)生移民美國的政策之后，外國留學(xué)生逐漸成為美國外來專業(yè)技術(shù)人才的主要來源之一。[17]（P67-78）

誠然，筆者所說的美國國會以意識形態(tài)思維犧牲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才需求的利益，并非要完全徹底否認(rèn)它在人才吸引方面的事實(shí)。筆者是要說明，國會沒有將人才吸引置于首要位置。它在1952年移民法中規(guī)定：凡申請技術(shù)類移民的外籍人都必須“接受過高等教育，有技術(shù)培訓(xùn)的經(jīng)歷、專業(yè)化經(jīng)驗(yàn)或者其特殊才能、其服務(wù)為美國之急需”。如司法部長認(rèn)為申請者屬于“美國急需的并對美國國民經(jīng)濟(jì)、文化利益，或美國福利前景大有裨益的人”，可以作為永久性移民入境。[18]（P1691，1694）此外，國會在1952年移民法中設(shè)立了一個H類臨時勞工計劃，目的是招募具有突出才能的外籍勞工。他們?nèi)刖硶r持臨時簽證，在美國工作不超過六年。1雖然國會沒有規(guī)定其年度人數(shù)，但在該計劃實(shí)施后的數(shù)年間入境規(guī)模平均在10萬人左右。例如，在1983—1988年，入境的H-1類簽證的外籍人數(shù)達(dá)到323 397人，如果加上H-2類和H-3類簽證勞工，總數(shù)接近百萬人。2由于其入境者不是永久性移民，他們必須在合同工作期滿后離境回國。只有被公司愿意繼續(xù)雇傭者才可以申請永久性移民的資格。這種“短平快”的勞工引進(jìn)方式張弛有度、靈活有效。在經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展時期可以擴(kuò)大入境人數(shù)規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)蕭條時期可減少入境人數(shù)。入境者能否最終成為永久性移民，關(guān)鍵在于其勞動技能和技術(shù)是否屬于美國就業(yè)市場最迫切需要的。這種過濾性機(jī)制成為對移民限額制度的一種有效補(bǔ)充，因而在戰(zhàn)后美國人才戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要的作用。

隨著戰(zhàn)后科技革命的發(fā)展和跨國合作的加強(qiáng)，跨國公司越來越在跨國經(jīng)濟(jì)合作中發(fā)揮著重要的作用。在美國的跨國公司的推動下，美國國會在1970年頒布了新的移民法，設(shè)立了L類簽證：凡在跨國公司基層管理崗位或?qū)I(yè)技術(shù)崗位上工作一年以上的外籍人都可以申請。其入境后按照合同規(guī)定可以在美國工作7年。若合同期滿后，美國的跨國公司總部或分公司仍然愿意雇用，則可以申請永久性移民資格。3

到20世紀(jì)80年代末期，美國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過近20年的滯漲與蕭條之后，已顯露出信息技術(shù)發(fā)展中科技勞動力供不應(yīng)求的矛盾。此時，一些國會議員批評美國移民政策，認(rèn)為其“不能滿足美國這個國家的需要”[19]（P120-121）。美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會也呼吁：“國家在實(shí)施傳統(tǒng)的家庭團(tuán)聚條款的同時，應(yīng)與有針對性的技術(shù)移民結(jié)合起來，使國家受益更多。高學(xué)歷移民，或接受培訓(xùn)更多的移民，可以為美國經(jīng)濟(jì)做出更多的貢獻(xiàn)?！盵20]（P6717）更為緊迫的是，此時美國國內(nèi)信息技術(shù)人才供不應(yīng)求。畢業(yè)學(xué)生人數(shù)從1986年的78 178人減少到1990年的65 967人。換句話說，1990年的學(xué)士學(xué)位畢業(yè)生人數(shù)僅相當(dāng)于1986年同類畢業(yè)生數(shù)量的84.73%。4對此，美國社會各界一直要求在1990年移民法中增加技術(shù)類移民的比例，限制低學(xué)歷移民。國會經(jīng)過長達(dá)一年的辯論后通過了具有深遠(yuǎn)影響的1990年移民法。它在擴(kuò)大每年入境移民總量的同時，也將每年的技術(shù)類移民數(shù)量增至14萬。但從總體上看，家庭團(tuán)聚類移民仍占70%以上，而就業(yè)類移民不過20%。顯然，1952年移民法中夯實(shí)的、1965年移民法中確立的家庭團(tuán)聚與人才類移民的比例關(guān)系基本沒有變化。所以，一些人士批評該法案是一項(xiàng)不能“滿足所有美國國家利益的政策”[20]（P6776）。與1965年移民法中的技術(shù)類移民結(jié)構(gòu)比較，1990年移民法中關(guān)于專業(yè)技術(shù)人才的規(guī)定更加細(xì)致，結(jié)構(gòu)上更加合理。它在保留原有的有突出才能的和高學(xué)歷移民之外，還設(shè)立了（1）“首位勞工”計劃，它是指在科學(xué)技術(shù)、藝術(shù)、教育、工商和文化體育行業(yè)展示出非凡才能的外籍人，其業(yè)績得到國際組織的認(rèn)可。（2）“投資移民”每年不少于1萬名。到美國后能在高失業(yè)區(qū)投資不少于100萬美元或在低失業(yè)區(qū)投資不少于50萬美元，并雇傭10名美國人和合法移民。（3）在保留J類和L類簽證的同時，將H類簽證中H-1計劃一分為二，設(shè)立了H-1B計劃，每年限額6.5萬。1在北美自由貿(mào)易區(qū)形成后，美國又與加拿大和墨西哥啟動了吸引兩國技術(shù)勞工的“北美自由貿(mào)易區(qū)技術(shù)勞工工作計劃”。這些表明，在1990年移民法及其修正案中，引進(jìn)外籍臨時技術(shù)勞工計劃的規(guī)模有所增加。2

然而，在1990年移民法實(shí)施后，由于美國經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，專業(yè)技術(shù)勞工的供需矛盾不斷加劇，并在1996年起連年出現(xiàn)挪用下一年度限額的現(xiàn)象。于是，在企業(yè)界的推動下，美國國會相繼頒布了《1998年美國競爭力與勞工改進(jìn)法》和《21世紀(jì)美國競爭力法案》。它們將每年H-1B勞工入境人數(shù)從1990年的6.5萬提高到1998—2000年每年的11.5萬人3，然后再提高到2001—2003年每年的19.5萬人。到2004年，再恢復(fù)到每年6.5萬限額的水平上。4國會對H-1B勞工限額的頻繁改革，表明了其對就業(yè)市場的積極反應(yīng)。入境的臨時技術(shù)勞工人數(shù)也達(dá)到美國歷史最高水平。據(jù)統(tǒng)計，在2004—2008年間，美國引進(jìn)的各類臨時技術(shù)類勞工總計超過770萬人，其中持H-1B簽證者209.74萬人，突出才能者16.62萬人，持L簽證者169.38萬人，國際著名運(yùn)動員和影視人才等32.05萬人，北美自由貿(mào)易區(qū)專業(yè)技術(shù)勞工39.8萬人，跨國公司職員和投資商108萬人（含家屬），持J-1簽證的外國學(xué)者195萬人。[21]（P63-65）對于任何一個國家而言，如此龐大的臨時性技術(shù)勞工隊(duì)伍在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用都是不可低估的。

20世紀(jì)美國移民政策發(fā)展表明，在不同時期，決策者關(guān)于移民政策服務(wù)的國家利益有所不同。人才吸引的思想并非在美國移民政策中居于唯一的、至高無上的地位。冷戰(zhàn)時期的外部環(huán)境因素對于美國移民政策的影響超過了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的影響，因而在較長的時期內(nèi)，人才吸引的戰(zhàn)略作為一種居于次要地位的國家利益受到一定程度的壓抑。只是到90年代的后冷戰(zhàn)時期，人才吸引戰(zhàn)略才上升到移民政策中的第一位。這就是說，美國移民政策中的國家利益概念是隨著美國所面臨的國內(nèi)外形勢和挑戰(zhàn)而決定的。如果一味地從美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要認(rèn)識美國人才吸引戰(zhàn)略，就出現(xiàn)了一些無法解釋的問題。

如果說不同時期美國政府決策者的認(rèn)知與判斷對人才吸引及其在美國移民政策中的戰(zhàn)略地位具有重大影響，那么，從美國移民政策的結(jié)構(gòu)看，與人才吸引戰(zhàn)略并行不悖的還有另外兩項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)，那就是家庭團(tuán)聚與難民問題。關(guān)于這一點(diǎn)，美國移民改革委員會也在1995年提交給國會的報告中作了清楚的說明。美國移民政策的戰(zhàn)略性目標(biāo)是：（1）促進(jìn)美國公民和合法外僑與其外籍親屬的家庭團(tuán)聚；（2）吸引外國有用之才，滿足美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；（3）為外國遭受宗教、民族或政治壓迫的人們提供庇護(hù)。它們自從美國建國以來就一直實(shí)施，從未間斷，因而“代表著外來移民遷入美國的長期傳統(tǒng)的繼續(xù)”。到2006年，美國國會預(yù)算局在其年度報告中概括美國移民政策的戰(zhàn)略目標(biāo)時，在認(rèn)可上述目標(biāo)的同時，又增加了一條：鼓勵那些移民較少的國家的人口向美國移民，以豐富美國的文化多元化。1這一項(xiàng)是1990年移民法中新增的。這表明，從橫向看，在20世紀(jì)的任何一個歷史時期，美國移民政策在實(shí)踐中具有多重性的功能。它在政治上與美國外交密切聯(lián)系在一起，通過解決移民的家庭團(tuán)聚和安置所謂尋求政治自由的難民，彰顯美國政府重視人道主義的社會道德范式，宣傳美國的政治信仰與核心價值觀，同時它又通過人才吸引條款，將移民與國內(nèi)就業(yè)市場的勞工供求關(guān)系聯(lián)系在一起，來實(shí)現(xiàn)移民政策中的具有實(shí)用主義的戰(zhàn)略目標(biāo)。這種多重性的戰(zhàn)略意義在總體上與美國發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善國民福祉的國家利益在邏輯上是一致的。

然而，人才吸引戰(zhàn)略與家庭團(tuán)聚和難民法條款處MZ8dD7JqkHpWuH6gvR5yCQqvaAlImqaUcqKYqoFnfbc=于同一體系之內(nèi)，在實(shí)踐上既相互補(bǔ)充又彼此競爭。所謂相互補(bǔ)充是指在功能上共同服務(wù)于美國國家利益的不同層面，而相互競爭是指在每個年度移民限額相對固定的背景下，彼此圍繞國會規(guī)定的限額總量進(jìn)行競爭，其結(jié)果是人才吸引戰(zhàn)略可以利用的資源空間受到限制。這恰好驗(yàn)證了摩根索所說的為實(shí)現(xiàn)國家利益而出現(xiàn)的資源配置失衡現(xiàn)象。因?yàn)閲覠o法“以平等的力量動用其擁有資源去實(shí)現(xiàn)其所有需要的目標(biāo)”。相反，它“必須盡可能地合理分配其稀缺的資源。這種合理分配的不可多得的條件是，對國家利益的必要性與不同要素之間的Zf0njppDmrVRkkiDQs0eO+GRhp5BpEn9d05QDytdSoY=差異有清楚的認(rèn)識”。換句話說，“國家利益中的必然性要素都傾向于吞沒其他的各種要素，以至于到頭來，各種類型的目標(biāo)，不管是實(shí)際的還是潛在的，都會以國家的生存作為其合理的理由”[22]（P977）。

從歷史上看，自1924年美國國會設(shè)立移民限額制度以來，“家庭團(tuán)聚”類移民所占比例甚大。在1924年移民法中，雖然國會在優(yōu)先入境原則中只設(shè)立了家庭團(tuán)聚和精于農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)的移民，但它并未明確兩者的比例關(guān)系，因而在入境移民中，家庭團(tuán)聚類移民處于絕對的主導(dǎo)性地位。到1952年，國會在修訂移民法的時候，將優(yōu)先入境原則中50%的限額用于家庭團(tuán)聚條款之中。此后，它在頒布1965年移民法時將家庭團(tuán)聚條款所占移民限額比例提升到74%，而在1990年移民法中的比例雖然略有下降，但仍保持在71%以上。相反，從1952年到1990年，包括技術(shù)人才在內(nèi)的就業(yè)類移民的限額比例卻處于下降狀態(tài)，從50%下降到了20%，并且一直沿用至今。在這種條件下，還必須指出的是，國會在1965年移民法中增加了難民法條款，其占每年移民總限額的6%。一直到90年代冷戰(zhàn)結(jié)束后，具有反共意識的難民法不再成為移民政策中的主要議題。這些都表明，在20世紀(jì)后半期，美國移民政策中的首要服務(wù)目標(biāo)是美國公民和合法外僑的家庭團(tuán)聚，而不是為滿足美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的人才吸引戰(zhàn)略。對此，著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家博雅斯（George J. Borjas）指出：“家庭團(tuán)聚制度的弊端是：它生成的裙帶關(guān)系不利于有技能的移民比例的提高。與注重于家庭團(tuán)聚條款的移民政策相比，吸引人才的政策對于美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會產(chǎn)生巨大的推動作用?！?其他有識之士也對強(qiáng)調(diào)家庭團(tuán)聚的政策提出批評。例如，美國參議院司法委員會特別委員會主席約翰·科寧（John Cornyn）在國會指出：“美國的大學(xué)、公司和政府機(jī)構(gòu)為爭奪人才，發(fā)動了一場全球性的戰(zhàn)爭。但從各方面看，我們的移民法規(guī)和政策卻將我們置于競爭的不利地位……要保持我們在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢，美國需要積極地為爭奪全球的人才而競爭。”3為此，不少人提議改革移民政策，實(shí)施類似于加拿大的積分制，以便吸引更多的專業(yè)技術(shù)人才。但美國國會經(jīng)過廣泛的聽證之后，最終未予采納。因?yàn)榧幽么蟮姆e分制過分強(qiáng)調(diào)申請者的專業(yè)技術(shù)、語言和文化素質(zhì)，忽略了移民家庭分離背后潛在的社會問題。同時，它在操作上忽略了就業(yè)市場供求關(guān)系的作用，決定申請者能否入境的首要因素不是企業(yè)需求，而是申請者個人的就業(yè)技能。這就是說，該項(xiàng)制度的運(yùn)作基本上游離于加拿大就業(yè)市場機(jī)制之外，許多移民入境后因?qū)W無所用而紛紛失業(yè)或陷入貧困。在2000—2005年入境的移民中，年收入處于貧困線以下的比例高達(dá)36%，其中亞洲移民達(dá)41%，東南亞移民高達(dá)51%。移民子女貧困率達(dá)到41%，但土生公民子女僅為18%。1

美國國會之所以重視家庭團(tuán)聚條款，是因?yàn)樗趯?shí)踐上具有一種雙重功用。（1）它可以在人道主義的光環(huán)下，促進(jìn)美國公民與其外籍親屬的家庭團(tuán)聚?！凹彝ブ匦聢F(tuán)聚在一起，有益于美國社會和經(jīng)濟(jì)利益……促進(jìn)了家庭成員的穩(wěn)定、健康和生產(chǎn)力。”[23]（P31）這就是說，家庭作為社會的基本單位，其和諧與安定對于美國的社會安定具有十分重要的影響。通過家庭在物質(zhì)和精神上提供的支持，移民可以避免給國家和社會增添不必要的負(fù)擔(dān)。（2）從人才吸引的作用看，每年在家庭團(tuán)聚條款下入境的專業(yè)技術(shù)移民數(shù)量，并不比“就業(yè)類”條款下入境的專業(yè)技術(shù)人才少。例如，在1965年以前，按照1952年移民法中的人才吸引條款入境的科學(xué)家和工程師比例達(dá)到10%，其余90%是以家庭團(tuán)聚類移民和難民身份入境的。在1990年移民法實(shí)施后，每年在“就業(yè)類”條款下入境的技術(shù)類移民比例僅占1992—1993年入境移民的15%左右，此后到2002年才恢復(fù)到16%以上的比例，到歷史最高的2005年，也不過22%。2這就是說，在家庭團(tuán)聚條款下入境的移民不全是非熟練勞工。

與家庭團(tuán)聚條款相似的還有難民法。如前所述，雖然難民移民美國的歷史可溯至殖民地時代，但是，難民法的實(shí)施卻主要是在冷戰(zhàn)時期。它作為對美國外交戰(zhàn)略的有效補(bǔ)充，在國際上彰顯了美國自由與民主價值觀。正如美國移民政策改革委員會在其報告中所言，它有利于“支持美國為保持其自由斗士的努力，促進(jìn)美國社會上的自由精神”[23]（P32）。但在對外宣傳美國核心價值觀和政治道德范式的背后，美國政府并沒有忘記在具體操作上優(yōu)先安置那些經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越或具有專業(yè)技術(shù)的科學(xué)家和工程師。例如，在1933—1941年納粹德國瘋狂迫害猶太人時，美國政府抬高了移民入境所必需的經(jīng)濟(jì)條件，要求申請者提供其在美國不需要政府救濟(jì)的證明，否則會一概被拒之門外。然而，它卻在流亡難民中挑選了1300多名科學(xué)家和工程師。1948年難民法實(shí)施后，美國打著安置歐洲無家可歸的戰(zhàn)爭難民的旗號，在入境者中間至少有1/3是有大學(xué)學(xué)歷的人才。1949年新中國成立后，美國再次以安置難民的名義，將3000多名中國學(xué)生截留在美國。與此同時，它通過在我國臺灣和香港的反共宣傳，從中國大陸接走了3000多名知識分子。1959年古巴革命勝利后，美國于1980年再次如法炮制，將古巴上層社會大部分精英安置在美國。1975年越南戰(zhàn)爭結(jié)束后的五年間，親美的南越上層社會幾乎全部遷移到美國。1991年美國以保護(hù)中國留學(xué)生的名義，向5萬名中國學(xué)生發(fā)放了綠卡。種種事例表明，難民政策的實(shí)施成為美國巧取豪奪，擄掠他國人才的幌子。

顯然，盡管美國移民政策中關(guān)于就業(yè)類、家庭團(tuán)聚類和難民類移民限額分配比例各有規(guī)定，三者圍繞有限的移民限額形成了一種相互競爭的關(guān)系，結(jié)果在一定程度上抑制了人才吸引戰(zhàn)略所能獲得的資源和應(yīng)該產(chǎn)生的實(shí)踐效果，但是，三項(xiàng)條款作為對立統(tǒng)一的矛盾共同體，彼此在服膺于不同含義的美國國家利益的前提下，又以不同的方式和程度服務(wù)于美國人才吸引戰(zhàn)略的總體目標(biāo)，因而它們屬于一種相互補(bǔ)充的關(guān)系。

四、次國家利益的沖突及其抑制性作用

次國家利益（sub-national interest）是指國家利益形成之前，一個國家內(nèi)部不同個人、群體、地域和行業(yè)協(xié)會的利益。在國家利益形成的過程中，每個利益群體都希望自己的利益能夠在國家利益中得到最充分的表達(dá)，因而彼此都不同程度地存在著利益沖突，結(jié)果就會在決策過程中產(chǎn)生一種相互抑制和平衡的作用。

在美國人才吸引戰(zhàn)略形成與發(fā)展的過程中，始終存在著一種或多種矛盾性的社會心態(tài)。一方面，美國企業(yè)界和少數(shù)民族等利益集團(tuán)及其在國會的代表，主張實(shí)施開放性的人才引進(jìn)政策，有利于確保美國在全球科技發(fā)展中的領(lǐng)先地位；另一方面，以美國工會和行業(yè)協(xié)會為代表的利益集團(tuán)，從保護(hù)土生勞工利益的角度出發(fā)，要求限制或禁止外國技術(shù)人才進(jìn)入美國，避免其就業(yè)后對美國勞工的就業(yè)、工資、工作條件和福利等產(chǎn)生不良影響。同時，他們還呼吁盡量減少對外籍技術(shù)勞工的依賴，通過正規(guī)學(xué)歷教育或勞工培訓(xùn)，加強(qiáng)對本國人才的培養(yǎng)，從而使本土勞工資源得到充分利用。類似于這樣截然不同的聲音在平常狀態(tài)下不絕于耳，在國會立法時期更為尖銳和激烈。例如，在1990年美國國會修改移民政策的辯論中，代表美國30多萬名工程師的“電器、電子與計算機(jī)工程研究院”向國會呈文指出，自20世紀(jì)70年代初開始，紛至沓來的外籍工程師就業(yè)后，對勞工的工資水平產(chǎn)生了抑制性影響，甚至那些經(jīng)驗(yàn)豐富的本土工程師的工資也“沒有呈現(xiàn)出明顯的增長”。美國國家研究院在其《外籍人和外籍工程師》的研究報告中也得出同樣結(jié)論：自1985年以來大量外籍工程師的涌入，對本土婦女和少數(shù)民族進(jìn)入工科專業(yè)領(lǐng)域就業(yè)產(chǎn)生了消極的影響。在國會眾議院，一些議員認(rèn)為，討論中的議案以犧牲國家利益為代價，滿足了企業(yè)主和農(nóng)場主的利益。議案中沒有任何條款保護(hù)本土勞工的工資福利、工作環(huán)境和外來移民人口增長后對美國生態(tài)環(huán)境的壓力等，因而該議案“對美國的公眾利益產(chǎn)生了消極的影響”[20]（P6774-6775）。在1999年美國國會醞釀增加H-1B勞工計劃限額時，類似的聲音再次出現(xiàn)。美國西北部的一名代表在國會作證時持堅(jiān)決反對態(tài)度，因?yàn)椤懊绹e聚了數(shù)量驚人的、年齡在40歲以上的、不再從事原有職業(yè)的計算機(jī)編程人員”1。無獨(dú)有偶，美國工程協(xié)會人力委員會的代表在國會作證時指出，所謂美國信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)勞工短缺的危機(jī)是一種虛張聲勢的宣傳，是企業(yè)主不愿意提高工資水平的表現(xiàn)，或者說是因?yàn)樗麄儗φ衅腹ぷ鲘徫坏募夹g(shù)要求不明確，才出現(xiàn)所謂信息產(chǎn)業(yè)勞動力短缺的現(xiàn)象。該組織通過對美國勞工統(tǒng)計局的數(shù)字分析后認(rèn)為，“國內(nèi)存在著幾倍于需求的天才勞工”。此外，美國還有大量的稍加培訓(xùn)就能就業(yè)的技術(shù)勞工。[24]（P177）

對于社會上關(guān)注本土民眾公共利益的訴求，美國國會并非置若罔聞。它在戰(zhàn)后初期就認(rèn)識到了保護(hù)美國就業(yè)市場公平競爭的必要性和重要性，并在立法上做了明確的規(guī)定。1952年移民法規(guī)定，如果勞工部長認(rèn)定申請者入境就業(yè)后“會對就業(yè)的同類美國人的工資和工作條件產(chǎn)生消極影響，那么就禁止謀求到美國就業(yè)的外籍人入境”。然而，在實(shí)踐上，由于美國駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院、勞工部和司法部之間協(xié)作不力，缺乏定期通報機(jī)制，保護(hù)美國就業(yè)市場的條款束之高閣，形同虛設(shè)。有鑒于此，國會在1965年移民法中規(guī)定，如果勞工部認(rèn)為申請者入境后準(zhǔn)備從事的職業(yè)是美國人不能或不愿意從事的職業(yè)，其就業(yè)后不會引起美國勞工的失業(yè)或工作條件的惡化，就可以允許其入境。2在1990年移民法之中，國會對這項(xiàng)制度的具體實(shí)施做了進(jìn)一步的嚴(yán)格規(guī)定，要求企業(yè)在招聘勞工前，將崗位條件和應(yīng)聘者要求等信息分別向當(dāng)?shù)毓M織和勞工部等部門通報，同時還必須在當(dāng)?shù)孛襟w上廣而告之，說明待聘崗位的技術(shù)要求、待遇以及應(yīng)聘條件等。如果企業(yè)完成上述程序后依然無人應(yīng)聘，則可向美國勞工部遞交準(zhǔn)備雇傭外國勞工的申請，然后再代替被雇傭者申請永久移民的手續(xù)。對于有爭議的招聘，司法部和勞工部應(yīng)在企業(yè)提交證明文件后30日之內(nèi)舉行聽證會，對于有違法情節(jié)的企業(yè)則嚴(yán)懲不貸。[20]（P6743-6745）1998年國會在增加H-1B計劃年度限額的法律中，同樣規(guī)定了雇傭外籍勞工的標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序，要求雇主避免雇傭外籍勞工時造成本土勞工的解聘、工資水平下降或工作環(huán)境的惡化等問題。如果雇主在聘用勞工的過程中有誤導(dǎo)性和欺詐性行為，將受到法律懲罰，并取消其雇傭H-1B勞工的資格。1

與上述議題性質(zhì)相似的另一個關(guān)注焦點(diǎn)是：美國主流社會長期形成了一種共識——美國社會發(fā)展所需要的人才應(yīng)立足于本土培養(yǎng)，外來人才的引進(jìn)只是其有效補(bǔ)充。但是，人才引進(jìn)與本土人才培養(yǎng)的連接點(diǎn)應(yīng)把握在何種程度上，美國歷屆政府并不清楚。這一方面是因?yàn)槿瞬排囵B(yǎng)的周期相對較長，應(yīng)對市場需求的調(diào)節(jié)過程較慢；另一方面，經(jīng)濟(jì)形勢及其影響下的就業(yè)市場供求關(guān)系的波動和需求結(jié)構(gòu)變化等，需要最大限度的快捷反應(yīng)。在這種背景下，從20世紀(jì)50年代起，人才吸引與本土培養(yǎng)的模糊結(jié)合，構(gòu)成了戰(zhàn)后美國人才戰(zhàn)略資源開發(fā)中的重要內(nèi)容。在這種思想的指導(dǎo)下，歷屆美國總統(tǒng)與國會兩者并舉，形成了以本土培養(yǎng)為主、引進(jìn)為輔的戰(zhàn)略決策。然而，到60年代末期，當(dāng)美國社會和國會圍繞外籍人才是否流失而議論紛紛的時候，加強(qiáng)本土人才培養(yǎng)的呼聲再起。在當(dāng)時美國國會舉行的聽證會上，不少代表都在建議美國政府加大培養(yǎng)力度，更多地培養(yǎng)本國的人才。然而，隨著旅美留學(xué)生人數(shù)的增長，特別是其中研究生比例的提高，美國人的恐懼心理也隨之加劇。他們認(rèn)為，美國的研究生培養(yǎng)資源是一種零和游戲，外籍學(xué)生的增多意味著本土學(xué)生機(jī)會的減少，因而對本土學(xué)生產(chǎn)生了一種“排擠性效果”。對于少數(shù)民族和婦女學(xué)生而言，“這種排擠效果在一些名校之間最為強(qiáng)烈”2。美國勞工部長助理雷蒙德·尤納爾德（Raymond J. Unalde）指出，由于勞動力市場內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制在調(diào)控勞動力供求關(guān)系的環(huán)節(jié)中無法避免供求關(guān)系失衡問題，因而還需要通過引進(jìn)外國技術(shù)勞工來實(shí)現(xiàn)供求關(guān)系的平衡，但是，過分依賴外國勞工也會產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)榇笈鷦诠さ牡絹?，增加了勞動力供給，會抑制工資的增長，對本土勞工的教育培訓(xùn)和學(xué)生學(xué)習(xí)理工科專業(yè)的積極性等，會產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。因此，要解決技術(shù)和經(jīng)濟(jì)重構(gòu)引起的生產(chǎn)技術(shù)失衡問題，美國政府的首要目標(biāo)是，“把增加移民視為解決技術(shù)勞動力最后的而非首要的政策選擇”。換言之，即使引進(jìn)外籍技術(shù)勞工，也應(yīng)該“與優(yōu)先改善美國勞工技術(shù)的整體目標(biāo)是一致的”3。

可是，當(dāng)留學(xué)生決定回國或前往第三國就業(yè)的時候，美國人仍然處于一種矛盾心態(tài)中。他們擔(dān)心外籍科技人才回國，或遷移到第三國，將自己在美國所學(xué)習(xí)的知識和經(jīng)驗(yàn)，用于母國或第三國社會經(jīng)濟(jì)活動中，并與美國“在工商業(yè)高技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行競爭”。[20]（P6724-6726）2008年，蘭德公司在提交給美國國防部和國會的報告中指出，一旦外來移民或留美學(xué)生在美國工作多年后回國，或前往與美國處于競爭或敵對關(guān)系的國家工作，那將會給美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全帶來巨大的威脅。因此，“外來移民并非是從長遠(yuǎn)解決美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中技術(shù)勞動力短缺問題的答案。在一個富有競爭性的經(jīng)濟(jì)中，除了土生科學(xué)家和工程師以外，沒有其他替代者”。報告中指出：“我們不能，而且也不應(yīng)該如此地依賴于外國的人才，來填補(bǔ)教師、研究和工業(yè)領(lǐng)域的關(guān)鍵性崗位?！盵25]（P81，87）

針對上述兩類情況，美國國會都做出了相應(yīng)規(guī)定。（1）美國政府在20世紀(jì)80年代就規(guī)定，凡與國防科技相關(guān)的敏感專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域和工作崗位，除美國本土公民以外的外籍學(xué)生和技術(shù)人員不得申請。即使是那些已經(jīng)被歸化為美國公民的外來技術(shù)人才，如果在安全檢查方面不符合條件，也不能上崗?？墒牵捎诿绹鴩拦I(yè)可以雇傭的勞動力資源十分有限，各專業(yè)中土生公民的比例基本上平均在60%左右，如果不適當(dāng)放寬雇用條件和應(yīng)聘范圍，就會出現(xiàn)許多崗位因閑置而無謂浪費(fèi)的問題。于是，美國工程師國際交換與遷移委員會等機(jī)構(gòu)在給國會的報告中建議：“在被那些有選擇的、相對不太敏感的國防工程專業(yè)領(lǐng)域聘用上崗之前，外國的和外國出生的并在外國有親屬的研究生，應(yīng)該受到持續(xù)的嚴(yán)格篩選辦法的考察。”1不言而喻，美國人擔(dān)心的是，“隨著經(jīng)驗(yàn)豐富的勞工遷移到第三國，或者回國，他們攜帶的不僅僅是金融資本，而且還可能會帶去一些技能和技術(shù)知識，而這些技能和技術(shù)知識可能會被用來對付研究這些技術(shù)的美國”[25]（P33）。即使那些在美國一直工作的學(xué)生也需要提防，因?yàn)椤霸诿绹鴦趧恿χ虚g，外國出生的科學(xué)家和工程師的擴(kuò)張導(dǎo)致了更快的、更加廣泛的美國技術(shù)發(fā)明流向外國，它們利用這些技術(shù)生產(chǎn)更新或更加廉價的產(chǎn)品，進(jìn)而傷害到美國的企業(yè)；敏感技術(shù)和訣竅流向潛在的敵對國家后，它們就會用這些技術(shù)來反對美國……”[26]（Pxxii-xxiii）如果流失的技術(shù)屬于最前沿的國防高科技，其對美國國家安全構(gòu)成的威脅可能會更大。（2）為避免引進(jìn)外籍人才而損害本土勞工的利益，美國國會在通過《1998年美國勞工競爭力與改善法》和《面向21世紀(jì)的競爭力法案》時規(guī)定，任何一位H-1B勞工，無論是首次應(yīng)聘，還是延聘或更換雇主，每個環(huán)節(jié)都必須繳納500美元的簽證申請費(fèi)。如果三個環(huán)節(jié)發(fā)生在同一位H-1B勞工身上，其雇主至少要交納1500美元。按照這種方式計算，這項(xiàng)規(guī)定實(shí)施后，每一財政年度可以qOE4ZRnJLfiQSTWn+7Jf6A==帶來4.5億美元的收入。2這項(xiàng)規(guī)定的用意在于：（1）盡可能提高雇傭外籍勞工的成本，鼓勵企業(yè)雇傭美國勞工。（2）利用H-1B勞工計劃帶動美國理工科專業(yè)人才的培養(yǎng)。因此，H-1B勞工計劃實(shí)施后企業(yè)繳納的外籍勞工簽證申請費(fèi)，將用于美國中學(xué)和大學(xué)鼓勵學(xué)生學(xué)習(xí)理工科專業(yè)的獎學(xué)金，最高金額可達(dá)人均1萬美元。到2005年底，各地雇傭H-1B勞工的企業(yè)主實(shí)際繳納的費(fèi)用達(dá)10億美元以上，受益大學(xué)本科生達(dá)4萬人，人均獎學(xué)金達(dá)1萬美元。在為高中學(xué)生設(shè)立的53個項(xiàng)目中，受益教師3000多人，學(xué)生7.5萬人，受訓(xùn)勞工8.2萬人。3可見，通過雇傭外籍勞工帶動本土勞工人才培養(yǎng)和勞工技術(shù)培訓(xùn)，是一件一箭雙雕的事情。

以上史料表明，在人才吸引戰(zhàn)略作為國家利益被轉(zhuǎn)化為政府可以操作的政策時，它實(shí)際上是國內(nèi)各種利益需求“‘有機(jī)組合后’的總體利益”表現(xiàn)，是一個必須包容不同地域、不同行業(yè)和不同利益集團(tuán)的利益訴求過程。在此過程中，每個利益集團(tuán)的利益訴求中都或多或少地兼容了部分國家利益，因而它們在獲得最廣泛支持的游說中，自覺與不自覺地“將自己的訴求與國家利益”聯(lián)系在一起，并期望自己的利益在國家立法中得到最大化的表達(dá)。在這個意義上，國家利益是“不同地域性利益的妥協(xié)”，是“產(chǎn)生于相互競爭的地域性利益的博弈中，是一種大于任何一個特定的地域性利益，或者是其總和”。正因?yàn)槿绱?，“在所有被關(guān)注的利益中，這種在妥協(xié)中形成的國家利益有很多并非令人滿意”[22]（P974）。但是，作為追求國家利益載體的國家政策，“國家利益表示的是一種政策方向，以示與其他可選的政策區(qū)別”。作為一種旨在促進(jìn)國家而非個人或次國家群體利益的政策，“它所強(qiáng)調(diào)的是將其他利益置于國家利益之下”4。表現(xiàn)在人才吸引戰(zhàn)略與政策上，就是當(dāng)美國國會注重本土勞工利益、就業(yè)市場運(yùn)作秩序和美國人才培養(yǎng)等核心利益的時候，它也從另一方面限制并明確了人才吸引戰(zhàn)略在美國人才資源開發(fā)總體戰(zhàn)略中的補(bǔ)充性地位。在這種前提下，今后美國人才吸引戰(zhàn)略可能還會因?yàn)槊绹鴩依娴恼{(diào)整而出現(xiàn)波動，但是，美國作為一個依靠外來移民及其后裔建設(shè)和發(fā)展起來的國家，其接納外來移民，吸納外國有用之才的政策還會持續(xù)。

結(jié) 語

綜上所述，在美國移民政策中，特別是在美國人才吸引戰(zhàn)略形成和發(fā)展過程中：（1）“國家利益始終處于動態(tài)形成與調(diào)整過程之中。”[27]（P160-161）它經(jīng)歷了從冷戰(zhàn)時期以服務(wù)于美國對外戰(zhàn)略為最高目標(biāo)向90年代以服務(wù)于美國經(jīng)濟(jì)高速繁榮發(fā)展需要為最高目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。不同時期的政策主旨差異導(dǎo)致了人才吸引戰(zhàn)略作為國家利益受到重視程度的不同。在冷戰(zhàn)時期它居于次要地位，服從于冷戰(zhàn)時期美國外交上保護(hù)國家安全的需要；而到冷戰(zhàn)結(jié)束后，滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要這一戰(zhàn)略目標(biāo)才上升到首要位置。（2）無論是在冷戰(zhàn)時期，還是在之后的20多年間，移民政策作為人才吸引戰(zhàn)略和追求國家利益的載體，其戰(zhàn)略目標(biāo)并非是單一的，而是具有多重性的含義。國會制定的關(guān)于就業(yè)類、家庭團(tuán)聚類和難民類條款都有各自的社會功用。它們作為服膺于美國國家利益總體目標(biāo)之下的組成部分，處于一種既競爭又相互補(bǔ)充的對立統(tǒng)一狀態(tài)中，它們在實(shí)踐上發(fā)揮各自被賦予的作用同時，都在不同程度上通過殊途同歸的方式為美國吸引了大量專業(yè)技術(shù)人才。（3）在美國人才吸引戰(zhàn)略和政策實(shí)施的過程中，不同的利益集團(tuán)都在最大限度地追求自己的利益。這意味著國家利益作為不同地域、行業(yè)和群體的利益的載體，始終存在內(nèi)在的甚至是固有的利益沖突，其結(jié)果必然是導(dǎo)致各方在國家利益政策上的妥協(xié)。受到影響的美國人才吸引戰(zhàn)略則被定位在一種對美國人才資源有效補(bǔ)充的戰(zhàn)略層面上。這是我們理解和認(rèn)識美國人才吸引戰(zhàn)略發(fā)展的基本前提。

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[責(zé)任編輯 王雪萍]