城鄉(xiāng)一體化與同城化齊舉并進(jìn)

黨的十八大報(bào)告提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；強(qiáng)調(diào)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，通過(guò)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題，提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，我想從以下三個(gè)方面談一談對(duì)目前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的一些思考。

一、中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)變遷的歷史與現(xiàn)實(shí)

回溯歷史有助于我們“道往而明來(lái)”。事實(shí)上，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架不過(guò)是現(xiàn)代進(jìn)程的產(chǎn)物，其歷史極為有限。在此之前，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的獨(dú)有特征早已存在，這就是城與鄉(xiāng)的社會(huì)一體性關(guān)系：鄉(xiāng)村社會(huì)與城市社會(huì)很大程度上是亦此亦彼的，并不存在非此即彼的隔離。可以說(shuō)，鄉(xiāng)村與城市始終是中國(guó)社會(huì)彼此交融的兩個(gè)側(cè)面。

1.傳統(tǒng)中國(guó)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)體制。中國(guó)統(tǒng)一規(guī)劃的城市體制始于秦。據(jù)相關(guān)研究，秦統(tǒng)一六國(guó)后，普行郡縣制，確立了以首都為中心、以郡縣城市為網(wǎng)點(diǎn)的大一統(tǒng)的首都郡縣制城市體系。城市成為各級(jí)政權(quán)所在地，城市的政治功能是第一位的。城鎮(zhèn)并不是單獨(dú)的行政單位，城市體制是城鄉(xiāng)合治體制的一個(gè)組成部分。（熊月之：《中國(guó)傳統(tǒng)城市特質(zhì)的變易與延續(xù)》，《學(xué)術(shù)月刊》2009年第2期）從研究可見(jiàn)中國(guó)城市體制的兩個(gè)突出特點(diǎn)，一是城鄉(xiāng)文化一致性，二是城鄉(xiāng)行政一體性。這也賦予了中國(guó)城市治理與歐洲不同的意義：城市與鄉(xiāng)村的位置是平行的，城市在文化上并不比鄉(xiāng)村更優(yōu)越，在行政上也并不比鄉(xiāng)村的地位更高。在這方面，韋伯所持的觀點(diǎn)較為極端，他對(duì)中國(guó)城市現(xiàn)象持否定態(tài)度。在他看來(lái)，城市是與鄉(xiāng)村分立的另一種共同體，城市也是西方工業(yè)化和現(xiàn)代化過(guò)程中獨(dú)有的現(xiàn)象，西方城市的一些特征（社區(qū)、社團(tuán)、市民等）是東方地區(qū)缺乏的。（[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》下冊(cè)，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第567頁(yè)）韋伯的觀點(diǎn)顯然不適合用于解釋中國(guó)的城市現(xiàn)象。

2.近代以來(lái)的中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。從中外學(xué)者的研究來(lái)看，多以中國(guó)社會(huì)的殖民地化、半殖民地化作為近現(xiàn)代中國(guó)城市的起點(diǎn)。與殖民地化、半殖民地化同步的中國(guó)城市相伴而行的一個(gè)進(jìn)程，就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不均衡性。城市差距擴(kuò)大，中東部少數(shù)沿海沿江的開(kāi)埠通商城市發(fā)展較快，與內(nèi)陸城市形成了發(fā)展差距；地區(qū)差距擴(kuò)大，東部、中部、西部的不平衡發(fā)展格局的持續(xù)凸顯；城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，隨著外國(guó)資本輸入和本土資本興起，城市成為經(jīng)濟(jì)和政治中心，對(duì)中國(guó)農(nóng)村的支配和剝奪機(jī)制逐漸形成?？傊?，傳統(tǒng)上城鄉(xiāng)合治的社會(huì)體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)文化一致性和行政一體性不復(fù)存在。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不均衡，城市與鄉(xiāng)村大分流，形成了一般所說(shuō)的城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元分立過(guò)程的種種巨變匯成了一種大時(shí)代背景，在鄉(xiāng)土社會(huì)與城市社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的理論前提下，費(fèi)孝通先生建立了一套范式和框架，如鄉(xiāng)土社會(huì)與城市社會(huì)、鄉(xiāng)下人與城里人、熟人社會(huì)與陌生人世界、禮治與法治、習(xí)慣與契約、安土重遷與分化流動(dòng)等等，對(duì)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元化特點(diǎn)及其相互區(qū)隔給予了生動(dòng)的描述與深入的刻畫(huà)。

3.當(dāng)代中國(guó)的城鄉(xiāng)差別與同城差別。改革開(kāi)放以來(lái)，城市化的超速推進(jìn)不斷導(dǎo)致兩個(gè)差別的劇烈擴(kuò)張。其一是城鄉(xiāng)差別不斷拉大。根據(jù)城鄉(xiāng)居民人均收入數(shù)據(jù)變化來(lái)看，城鄉(xiāng)居民收入差距一直是不斷拉大的趨勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109元人民幣，而農(nóng)村居民人均純收入為5919元，城鄉(xiāng)收入比3.23∶1。近幾年，城鄉(xiāng)收入比一直都高于3∶1。此外，農(nóng)村居民享有的社保、醫(yī)保的水平和普惠程度都大大低于城市居民，農(nóng)民工與城市居民同工但得不到同等的社保和醫(yī)保。同時(shí)，目前農(nóng)村的突出問(wèn)題還有，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快；人多地少水缺的矛盾加劇，農(nóng)產(chǎn)品需求總量剛性增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)，農(nóng)業(yè)對(duì)外依存度明顯提高；農(nóng)村勞動(dòng)力大量流動(dòng)，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯。建立城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制的要求更為迫切，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距任重道遠(yuǎn)。

其二是同城差別的日益顯著。2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字是51.27%，但城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%，前后相差16個(gè)百分點(diǎn)。這意味著有1億多生活在城鎮(zhèn)里的人沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，不能享有城鎮(zhèn)居民待遇。相關(guān)資料顯示，目前的城鎮(zhèn)化率存在“虛高”現(xiàn)象，有10%―12%的城鎮(zhèn)人口是農(nóng)民工及其家屬，他們僅在統(tǒng)計(jì)上歸入了城鎮(zhèn)人口，實(shí)際上并沒(méi)有真正享受市民待遇。每年數(shù)千萬(wàn)農(nóng)村人口涌入城市中，城鄉(xiāng)差距在更為有限的城市空間中經(jīng)過(guò)聚合與銳變，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之外又添加了一種非此非彼同時(shí)也亦此亦彼的同城差距狀態(tài)。

事實(shí)上，我國(guó)許多城市都面對(duì)一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)，這就是三大人口群體——本地農(nóng)民、本地市民和外來(lái)流動(dòng)人口——的同城差別問(wèn)題，這種差別表現(xiàn)在身份、權(quán)利、待遇的各個(gè)方面，形成了一種具有三元化特征的社會(huì)利益格局：第一，本地農(nóng)民與本地市民兩個(gè)群體的利益關(guān)系。國(guó)家在城市和農(nóng)村的土地、住房、計(jì)劃生育等方面實(shí)行的不同政策，本地農(nóng)民與本地市民的同城不同權(quán)利不同待遇，使國(guó)民的社會(huì)權(quán)利和義務(wù)體制形成了切分。第二，本地農(nóng)民與外來(lái)流動(dòng)人口兩個(gè)群體的利益關(guān)系。外來(lái)流動(dòng)人口分為兩部分——外地農(nóng)村戶籍人口和外地城鎮(zhèn)人口，其共同特點(diǎn)是與本地市民和農(nóng)民的權(quán)利和待遇也基本不同。第三，本地農(nóng)民、本地市民與外來(lái)流動(dòng)人口兩個(gè)群體的利益關(guān)系。外地農(nóng)民雖異地謀生，享有的承包地、宅基地、計(jì)劃生育指標(biāo)等待遇，在當(dāng)?shù)貨](méi)有實(shí)際優(yōu)勢(shì)；外地市民與本地市民相比，在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、住房、社會(huì)保障等都不能享有同城待遇。除此之外，本地農(nóng)民、本地市民和外來(lái)流動(dòng)人口在政治參與、社會(huì)參與、社區(qū)參與（譬如選舉權(quán)和被選舉權(quán)等）方面也有差別。

總之，通過(guò)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的歷史與現(xiàn)實(shí)的簡(jiǎn)要回溯和分析，有助于我們把握未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的兩大必然趨勢(shì)——加快城鄉(xiāng)一體化與推進(jìn)同城化。

二、同城化過(guò)程與新型城鎮(zhèn)化

目前，本地市民、本地農(nóng)民和外來(lái)流動(dòng)人口這三大人口群體之間的關(guān)系最為典型地表現(xiàn)了同城差距，一種具有三元化特征的社會(huì)結(jié)構(gòu)，或者說(shuō)三元化特征的社會(huì)利益格局也在同城差距中顯現(xiàn)出來(lái)。事實(shí)上，“三分天下”的人口格局和三元化特征的利益格局不僅存在于一座城市中，甚至存在于一個(gè)社區(qū)中。學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的實(shí)地調(diào)查也印證了這一點(diǎn)。大量社區(qū)中既有本地農(nóng)民和本地市民，也有相當(dāng)數(shù)量的外來(lái)流動(dòng)人口。在這樣的社區(qū)中，三個(gè)群體不同的利益訴求可以說(shuō)是隨處可見(jiàn)。

可以這樣說(shuō)，以往在廣大區(qū)域中的城鄉(xiāng)二元差距，成為了一個(gè)城市空間下高度濃縮的各種差別，并且是更為狹小有限的社區(qū)空間下的各種差別，這就是我們面對(duì)的身份、權(quán)利、待遇的同城差別、甚至同社區(qū)差別。這是我們身在其中的日常生活現(xiàn)實(shí)，是可以處處觀察到和時(shí)時(shí)感受到的。同在一座城市中生活，在身份、權(quán)利、待遇方面卻明顯不同，這種同城差別造成了同城群體的利益破碎。

對(duì)此我們的建議是，以“以人為本”理念為指導(dǎo)，通過(guò)“身份―權(quán)利―待遇”同城指標(biāo)體系的操作，逐漸弱化和消除三大人口群體的利益區(qū)隔，縮小城鎮(zhèn)居民在社會(huì)權(quán)益方面的現(xiàn)實(shí)差別。這種平抑不公、消除區(qū)隔、縮小同城差距的過(guò)程將促進(jìn)三大群體在利益訴求方面的相互包容、開(kāi)放和共享，不斷趨近“身份―權(quán)利―待遇”體系的同城同構(gòu)的愿景目標(biāo)。

這就要對(duì)“身份―權(quán)利―待遇”體系同城化進(jìn)行技術(shù)性設(shè)計(jì)，建立同城居民城鄉(xiāng)一體化社會(huì)權(quán)益指標(biāo)體系的基本框架。為此需要幾個(gè)相應(yīng)的步驟和措施：其一是對(duì)城市三大人口群體的身份、權(quán)利、待遇現(xiàn)狀進(jìn)行甄別和分析，形成同城差別的具體評(píng)估；其二是根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的“以人為本”理念，對(duì)同城居民的社會(huì)權(quán)益指標(biāo)體系進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)；同時(shí)，對(duì)農(nóng)村戶籍和土地制度的利益驅(qū)力采取弱化措施，柔化或消除同城居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益、社會(huì)權(quán)益、環(huán)境權(quán)益等的實(shí)際差別。

在同城化的探索方面，廣東省中山市的探索很有意義。他們現(xiàn)在已經(jīng)在工作成熟的基礎(chǔ)上，廢除了過(guò)去城鄉(xiāng)不同的戶口本，發(fā)放了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口本，加速了在身份、利益和待遇等方面的同城化過(guò)程。十多年前，他們開(kāi)始引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上推進(jìn)了農(nóng)民市民化的過(guò)程。近年來(lái)，他們又通過(guò)對(duì)本地農(nóng)民原來(lái)分紅資產(chǎn)的股份化，把這部分財(cái)產(chǎn)量化在每個(gè)農(nóng)民的賬戶上，為順利處理本地農(nóng)民與本地市民的利益關(guān)系，也為處理好本地人與外地人的利益關(guān)系，避免利益沖突打下了基礎(chǔ)。本地農(nóng)民和本地市民構(gòu)成了他們所說(shuō)的“老中山人”，外來(lái)人口則構(gòu)成“新中山人”。當(dāng)?shù)卮龠M(jìn)新老中山人融合的主要措施是采取公共服務(wù)均等化。他們根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)立一些重要的指標(biāo)，通過(guò)積分鼓勵(lì)等方法，讓外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員獲得本市戶口，使外來(lái)人員從被動(dòng)融入變?yōu)橹鲃?dòng)融入。這個(gè)做法實(shí)施三年來(lái)，已經(jīng)有近3萬(wàn)外來(lái)人員獲得了本地戶口。他們還在制度上規(guī)定在社區(qū)管理等方面要有外來(lái)人員的代表。

三、美麗城鄉(xiāng)建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過(guò)程，也是美麗城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程，既要建設(shè)美麗城鎮(zhèn)，也要建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。近年來(lái)，隨著“美麗城鄉(xiāng)”行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，在“北上廣”等大城市或特大城市郊區(qū)、郊區(qū)縣及其周邊地區(qū)，帶動(dòng)了一批亮麗鄉(xiāng)村迅速崛起。

以北京市為例。北京以農(nóng)村作為首都新的戰(zhàn)略發(fā)展空間，努力構(gòu)建一二三產(chǎn)相互融合的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在快速發(fā)展中，首都北京越來(lái)越認(rèn)識(shí)到，城鄉(xiāng)是同等重要的、城鄉(xiāng)是相互依存的、城鄉(xiāng)是相互需要的、城鄉(xiāng)是相互融合的，并且集社會(huì)各界之力共同接補(bǔ)“三農(nóng)”短板，以最終實(shí)現(xiàn)人文北京、科技北京、綠色北京及世界城市的建設(shè)目標(biāo)。這些年，北京市“美麗城鄉(xiāng)”建設(shè)取得了明顯效果。在北京迅速邁向國(guó)際化大都市的同時(shí)，周邊也不斷涌現(xiàn)出越來(lái)越多的亮麗鄉(xiāng)村，一個(gè)個(gè)最美鄉(xiāng)村從方方面面展現(xiàn)了生產(chǎn)美、生活美、環(huán)境美、人文美的風(fēng)貌?！懊利惓青l(xiāng)”建設(shè)對(duì)北京城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程做出了重要貢獻(xiàn)。

同時(shí)，北京城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)、社會(huì)保障、資源要素優(yōu)化配置和人口轉(zhuǎn)移流動(dòng)方面實(shí)行“五個(gè)一體化”，基本建立了覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施體系，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，但在城鄉(xiāng)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、文化服務(wù)更趨均衡等方面，仍須加大推進(jìn)力度和速度。同時(shí)，必須高度重視城鄉(xiāng)一體化“以人為本”的理念，如果仍然“以物為本”、“以地為本”，城鄉(xiāng)一體化就會(huì)走到類似“土地城市化”的方向上去，偏離“以人為本”的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo)。