領事故事：從《南京條約》到加入“維約”

屈辱中初識“洋領事”尊顏

1843年（清道光二十三年）11月的一天，一個高鼻深目的“洋鬼子”出現(xiàn)在上海南市附近逼仄的街道上，全然不顧路人的尾隨圍觀。當時的上海只是一個狹小的縣城，遠不如廣州，街面上的“洋鬼子”還是個稀罕的西洋景兒。不過，正是隨著這位“洋鬼子”的到來，上海人將很快發(fā)現(xiàn)，他們的城市將很快改變：洋人一批批涌入，城市迅速擴大，街巷里弄變成了“馬路”，租界一個個建立起來，而且，這些洋人似乎越來越變成了這個城市，甚至全中國的主人——幾乎同時，全中國的百姓都會有同樣的感受。

一年多以前，1842年8月29日（清道光二十二年七月二十四日），在南京下關江面停泊的英軍旗艦“康華麗”號上，欽差大臣耆英與英國維多利亞女王特派全權公使大臣璞鼎查男爵，各自代表“大清大皇帝”和“大英君主”，簽署了中英《南京條約》。這是中國被迫與列強簽訂的第一個不平等條約。條約共13款，其中第二款規(guī)定：“自今以后，大皇帝恩準英國人民帶同所屬家眷，寄居大清沿海之廣州、福州、廈門、寧波、上海等五處港口，貿易通商無礙；且大英國君主派設領事、管事等官（條約英文文本用詞為Superintendents or Consular Officer——引者注）住該五處城邑，專理商賈事宜，與各該地方官公文往來”。這就是“五口通商”和“派駐領事”條款。由此，源于西方的領事制度，在西方堅船利炮的護送下被正式引入中國，中國人第一次認識到了“領事”這個職務。

行走在上海街道的這個“洋鬼子”，就是英國政府根據條約派駐上海的首任領事、鴉片戰(zhàn)爭期間英軍“馬德拉斯炮兵隊”上尉參謀喬治·巴富爾爵士，此時他正著急地物色即將開業(yè)的大英帝國領事館館址。與英國急不可耐的侵略野心相適應，幾天后他果然迅速建立了英國領事館，同時宣布上海正式對外開埠通商，中英之間簽署的所有條約的相關條款，均同時生效，隨后經過同清朝官員多次談判，大致劃定了英租界的界址。中國淪為列強半殖民地的歷史，就從他的手里具體地開始了。

“我很想考證一下，為什么第一個翻譯的人要把Consul譯為‘領事’？”一個半世紀以后擔任過中國外交部領事司司長、擔任過中國駐“世界首都”紐約大使銜總領事的張宏喜，仍然感到好奇?！拔彝葡氲谝粋€把Consul譯為中國古已有之的‘領事’一詞的人，可能是想‘領事就是管事的人，總領事就是總管事的’，這同英文的含義比較貼近，也符合中國人的思維，使我們比較好理解，于是就把Consul譯為領事。”

“其實在1843年之前英國就已單方面往中國派了幾任領事，只是當時是掛著‘商務監(jiān)督’的頭銜，不準見官，只能同指定的商行聯(lián)系?！笔熘I事制度歷史的張宏喜，向筆者追溯了領事制度進入中國的過程。電影《林則徐》和《鴉片戰(zhàn)爭》中那個破壞禁煙，力促“女王陛下政府”發(fā)動鴉片戰(zhàn)爭的義律，就是英國派駐中國廣州的第三任商務總監(jiān)督。不僅如此，他還是在中國擅自行使領事裁判權的第一人。1839年6月，有英國水手與中國村民發(fā)生毆斗，致使一名村民傷重不治。義律以擁有領事裁判權為由，單方面自行審訊兇手，對五名兇手輕判罰金和監(jiān)禁后送回英國服刑，并在事后才知會中國官方。林則徐在查證后發(fā)現(xiàn)義律根本不具備領事裁判權，由此，他對英人進行了制裁，這也是義律力促發(fā)動侵華戰(zhàn)爭的原因之一。

“領事”是帶著“領事裁判權”一同進入中國的?！赌暇l約》簽訂后，中英于次年續(xù)訂《中英五口通商章程》和《虎門條約》，英國進一步取得眾多特權。“領事裁判權”即是其中之一。《中英五口通商章程》規(guī)定，如英人在華涉訟，“其英人如何科罪，由英國議定章程、法律發(fā)給管事官照辦”。這就是最初的領事裁判權。

中英《南京條約》之后，美、法分別逼迫中國簽訂《中美望廈條約》、《中法黃埔條約》，美法兩國在中國享有了英國包括領事裁判權在內的在一切特權甚至更多特權。隨后許多西方國家援引這些先例，也取得了在華的領事裁判權。曾經在中國享有領事裁判權的國家竟達20余國。

“自近代以來西方列強對中國進行侵略，所謂‘領事’在其中扮演了重要角色，成了外國侵略中國一個非常重要的手段。”張宏喜說，“因此當時中國人恨透了外國領事，很多文藝作品都把外國領事描寫成特務、間諜、侵略者，所謂‘領事裁判權’、‘治外法權’就是帝國主義在中國重要的特權，中國人對此深惡痛絕，自辛亥革命后就努力爭取廢除這些不平等權益。這是我們整個國家的歷史記憶?！?/p>

“為什么中國長期不愿與別國簽訂領事條約、不愿加入《維也納領事關系公約》？”在張宏喜司長之前兩度擔任外交部領事司司長、為新時期中國領事工作做出很大貢獻的前輩外交家聶功成，也從歷史角度分析了新中國對領事工作的認識過程?！皬臍v史上看，鴉片戰(zhàn)爭后，中國是被迫接受外國領事和領事條約的。那些條約規(guī)定中國割地、賠款、開放口岸、外國領事在中國享有領事裁判權、設立法院，還設有他們?yōu)樗麨榈淖饨?。領事是帝國主義侵略、干涉中國的急先鋒，中國人民無法忘懷這些喪權辱國的往事。”

打掃干凈屋子，但同時也心有余悸

“由于那些慘痛的歷史記憶，甚至我們的外交人員在很長時間內也對領事工作充滿誤解?！睆埡晗沧匪萘诵轮袊鴮︻I事工作認識的變化。新中國建立后，中國外交揭開全新的一頁，但新中國的領事工作卻在相當一段時間內不進反退：因為我們當時只看到舊中國外國領事對我們的危害，讓我們心有余悸。

張宏喜說，主要原因就在于，舊中國外國領事給我國人民留下了極壞的印象。到解放前，共有33個國家在我國47個城市設立了196個領館，僅日本一國就在舊中國設了42個領館，在上海的領館堪稱“國中之國”，在東北甚至縣級地區(qū)，日本都設置領館。這些都是為其侵略中國而服務的。新中國成立初期，徹底清除了帝國主義在華勢力和影響。毛澤東強調“打掃干凈屋子再請客”，中國政府取消帝國主義一切在華不平等權益，撤銷租界、收回兵營，不承認其地位。這些做法意義重大，也大快人心。

但是另一方面也不能不看到，對外國領事的厭恨情緒嚴重妨礙了我們去冷靜地研究一下領事制度，更不大想去考慮一下領事制度能不能也為我所用，為我們國家利益和社會主義建設服務。

建國后很長時間內我國對外交往不多，領事工作不是很復雜，這都影響了人們對面領事工作的看法。建國后我們繼承了國民黨政權在國外設立的一些領館，也設立了一些新的領館，但這些領館一度都逐漸被撤回。甚至有我某駐外領館的總領事向外交部寫信稱，由于受到駐在國監(jiān)視做不成事、中國在該國僑民不多等，中國沒有必要在該國設立領館。

聶功成談得更詳細。他說，新中國根據獨立自主的原則發(fā)展對外關系，不承認國民黨時代的任何外國駐華外交、領事機構和外交領事人員的地位，關閉了帝國主義國家原來在華設立的全部領事館。帝國主義在中國的各種特權，包括領事裁判權被徹底取消。本著“另起爐灶”的方針，新中國在平等互惠的基礎上，同外國談判建立和發(fā)展領事關系。到1958年外國在我國設有30個領事館，我國在外國設有14個領事館。1959年和1960年我國分別同民主德國、蘇聯(lián)和捷克斯洛伐克簽訂了領事條約。60年代初一些國家同我國關系惡化，關閉了他們的領事館，在文化大革命期間，我國同外國的領事關系受到很大影響，到1978年底，外國在中國的領事館只有四個，我國在外國的領事館也只有七個。

聶功成也談到了另一方面的原因。新中國成立后，西方對中國采取敵視、制裁和封鎖，政治上孤立、軍事上威脅、經濟上封鎖、文化上滲透，從各個方面限制中國的對外活動。一些外國領事在我國當間諜，搞情報，煽動暴亂，進行顛覆。同時，一些國家怕我國搞“赤化”，對中國領事的職能和活動范圍采取種種限制。這也使中國的領事活動處于一種長期不發(fā)展的狀態(tài)。

加入“維約”：一個轉折

上世紀70年代末張宏喜從駐外使館工作回國后，被安排到領事司工作，很多同志都為他感到惋惜。的確，那時在很多人心目中，領事工作就是填填報、蓋蓋章、發(fā)發(fā)護照什么的。

情況是在我國進入改革開放時期后逐漸發(fā)生轉變的。隨著國家對外交往的增多，一些領導同志和領事工作者進行了深入研究，認識到領事工作對國家的重要作用，為開展新時期領事工作做出重大貢獻。張宏喜說，80年代初期吳學謙同志擔任外交部長時，某國外交部長曾對他說，其國家有很多海外領館，領事經費占到整個外交經費的一半。吳學謙很吃驚，就讓人調查一下全世界各國共有多少領館，結果發(fā)現(xiàn)，那些世界性的大都會如紐約、悉尼、香港等，各國設立了非常多的領館，且這些領館發(fā)揮的作用十分巨大。由此，外交部更加重視領事工作。張宏喜特別提到當時的主管部領導張燦明、領事司老司長聶功成等，他們對領事工作推動很大。

聶功成，兩度出任外交部領事司司長，參與了中國1979年加入《維也納領事關系公約》的全過程，以后又陸續(xù)參與了與十幾個國家簽訂領事條約的過程。

“其實，無論是加入《維約》，還是后來與各國談判簽署領事條約，當時我們都是迫于形勢，不是自愿的。從某種意義上講，中國對領事和領事制度都是被動接受的?！币呀?5歲高齡的聶功成，與老伴在遠離京城喧囂的燕郊，過著平淡而充實的退休生活。

他說，新中國成立后，在很長一段時間內沒有同外國談判簽訂領事條約或領事協(xié)議，甚至一些社會主義國家提出這種要求，我國也未采取積極的響應態(tài)度。1959年與民主德國簽訂的領事條約，是新中國簽訂的第一個領事條約，當時的主要考慮是在東西方對峙、東西德并立的情況下從政治上支持民主德國。隨后于1959年和1960年分別簽訂了中蘇和中捷領事條約。此后近20年，我國再沒同任何國家商談過簽訂領事條約。直到改革開放初期，有的國家要求我們參加“維約”，我們還是不愿參加；要同我們簽訂領事條約，我們也婉言拒絕。我國還是主張原則上不單獨搞領事協(xié)議，有關領事事務由雙方按一般國際慣例及本國有關法規(guī)處理。實際上，所謂國際慣例，也就體現(xiàn)在“維約”上。

聶功成回憶說， 70年代末中國開始實行改革開放，形勢發(fā)生了巨大變化。一些國家或為了體現(xiàn)同我國友好關系的發(fā)展，或出于同我國發(fā)展經濟、貿易、科技和文化等關系，希望意同我國建立領事關系。有些國家為了在中國擴大投資和經濟技術合作，要派大批人員來華，更是急切地希望同中國建立和發(fā)展領事關系，盡快在中國設立領事館，以利于保護它們來中國進行經濟、貿易活動的各方面人員和公司企業(yè)等法人的權益。

但是，那些想在中國設立領事館的國家，又都擔心領事館得不到保護，因為中國未參加《維也納領事關系公約》。因此，它們總是希望我們加入《維約》，如美國、聯(lián)邦德國、意大利都提出這樣要求。聶功成說，這使我們感到，不加入《維約》已成為我國打開對外領事關系新局面的一個嚴重障礙。這就是我國加入《維約》的歷史背景。

1979年7月，外交部長黃華向聯(lián)合國秘書長遞交了“加入書”，隨即該公約對我國發(fā)生效力。

歷史的一個循環(huán)

聶功成說，加入維約，適應了中國走向世界的需要和世界對中國的期盼，實現(xiàn)了同國際接軌，開創(chuàng)了中國發(fā)展對外領事關系的新局面，標志著中外領事關系進入了一個全面發(fā)展的新時期。

加入“維約”后，我國又與一系列國家簽訂了雙邊領事關系條約。1979年11月，中美雙方就簽訂中美領事條約在北京開始談判，1980年9月17日簽訂了《中美領事條約》。這是新中國與西方國家訂立的第一個領事條約，也是中國同資本主義國家簽訂的第一個平等的領事條約。

從1842年的《中英南京條約》、1844年的《中美望廈條約》和《中法黃埔條約》，到1980年的《中美領事條約》，歷史完成了一個循環(huán)。其中涵義，中國人不言自明。此后，我國分別與南斯拉夫、波蘭、朝鮮、德意志民主共和國、匈牙利、意大利、蒙古、蘇聯(lián)、墨西哥等國家簽訂了領事條約。

到上世紀90年代，領事工作在觀念轉變、人員任用、領導重視方面都發(fā)生了變化。張宏喜說，隨著改革開發(fā)的深入，國內外人員往來頻繁、數(shù)量增多，領事工作僅僅停留在發(fā)放護照階段，是遠遠不夠的，必須發(fā)生根本性的改變以適應新的需要。

張宏喜特別提到當時擔任外交部領導的唐家璇同志。他在擔任部長助理、副部長時，一直主管領事司，擔任外交部長時也主管過領事司。這使得外交部高層充分了解了領事工作在新形勢下對國家的重要性。此后，領事司在制度建設、人員配備及思想認識上有了很大的發(fā)展。

上世紀90年代，我國與西方一些敵對勢力進行過針鋒相對的激烈斗爭，領事工作引起中央的重視。張宏喜回憶說，當時我國駐外領館工作條件依然相當落后，仍是傳統(tǒng)的手工作業(yè)。有一次為了查清一件簽證，某領館動員全館的同志把一箱箱表格重新手工查閱，整整查了一天一夜。聞此，國家領導人特批專款2000萬元人民幣用于為領館配備電腦，實行電腦辦證登記，有力地推動了領事工作信息化發(fā)展。2003年，我國湖南教育代表團在美國賓州發(fā)生車禍，幾位教授不幸身亡。時任國家主席胡錦濤對此非常重視，對保護我在海外人員的安全等問題做出重要批示。此后，領事工作有了突飛猛進的發(fā)展。過去，保護海外人員的事件多是以個案的形式出現(xiàn)，沒有把保護中國公民上升到國家意志、變成常規(guī)化工作。而現(xiàn)在，隨著中國真正成為世界舉足輕重的國家，領事工作的重要性迅速提高，出現(xiàn)嶄新的局面，有力地服務了我們的改革開放事業(yè)。

不久前，我留學人員在美國波士頓爆炸案中不幸傷亡，習近平主席對此作出重要批示并請有關部門向遇難者家屬和傷者轉達慰問。這更加彰顯了黨的十八大以后，新一屆領導集體對民生問題的高度關注，也充分說明領事工作關系到民生福祉，已成為中國政府的海外“民生工程”。