條文很“枯燥”，實踐很生動

相比環(huán)境、核不擴散等領(lǐng)域的國際公約，調(diào)整領(lǐng)事關(guān)系的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》（下稱《維約》）在國內(nèi)受關(guān)注度并不高。這可能與歷史上聲名狼藉的“領(lǐng)事裁判權(quán)”有關(guān)，許多國人對“領(lǐng)事”二字天然反感。還可能與另一部維約——《維也納外交關(guān)系公約》的存在有關(guān)，許多人往往不加區(qū)分地捆綁提及“兩維約”。再有就是《維約》中的特權(quán)豁免章節(jié)有些扎眼，當年筆者在國內(nèi)法學院讀本科學到這一條約時，和很多同學一樣，認為這只是一部“各國領(lǐng)事官員俱樂部福利章程”，與百姓生活無關(guān)。

實際上，領(lǐng)事并不是外交的“窮親戚”，有自己的濫觴，與商業(yè)仲裁、海事制度密切相關(guān)的領(lǐng)事制度甚至比政治外交的歷史更為久遠。領(lǐng)事與外交確有概念競合的趨勢，但領(lǐng)事制度更貼近普通民眾的氣質(zhì)卻始終突出。常駐國外，從事過一線外交、領(lǐng)事工作后，再看《維約》，通篇早已是為人民服務的“義務”，那些諸如保障“與派遣國國民通訊及聯(lián)絡”、“執(zhí)行領(lǐng)事職務不受接受國司法或行政機關(guān)管轄”的“福利”只是對履行“義務”的基本保障。

外交部領(lǐng)事司是國內(nèi)應用《維約》最集中、最直接的部門。作為領(lǐng)事人，結(jié)合日常工作的大量案例，查閱中外學者的論述注釋，再與傳統(tǒng)外交加以比較，仔細玩味，還是品出不少“領(lǐng)事《維約》”不同于“外交《維約》”的桀驁之處、“接地氣”和“惠民生”的親切之處以及趣味盎然的生動之處。

“國與國間領(lǐng)事關(guān)系之建立，以協(xié)議為之；除另有聲明外，兩國同意建立外交關(guān)系亦即謂同意建立領(lǐng)事關(guān)系；斷絕外交關(guān)系并不當然斷絕領(lǐng)事關(guān)系?！?/p>

由于與生俱來的“務實性”和“民間性”，領(lǐng)事關(guān)系自近代以來常與外交關(guān)系分開使用，同時也成為反映外交關(guān)系的晴雨表。有拿領(lǐng)事關(guān)系“開刀”的，比如上世紀六七十年代中國分別與印度、越南關(guān)系惡化時，將關(guān)閉駐對方國家領(lǐng)館和撤走領(lǐng)事官員作為一項政策宣示。有拿領(lǐng)事關(guān)系“養(yǎng)刀”的，比如美國斷絕與伊朗正式外交和領(lǐng)事關(guān)系后，通過在瑞士駐伊使館設立“利益處”來維持兩國間實際存在的領(lǐng)事交往。有拿領(lǐng)事關(guān)系“問路”的，比如前蘇聯(lián)與以色列曾將互派領(lǐng)事代表團作為恢復官方關(guān)系的第一步。也有拿領(lǐng)事關(guān)系“帶路”的，比如英國通過業(yè)已存在的領(lǐng)事渠道向新中國遞交了承認中國政府的法律文書?！毒S約》開篇便力圖用簡練的語言總結(jié)關(guān)于領(lǐng)事關(guān)系的豐富實踐，以期規(guī)范國際行為準則，但實際上對于建立和斷絕領(lǐng)事關(guān)系的形式要件，至今各國仍有不同理解。

“本公約并不禁止各國間另訂國際協(xié)定以確認、或補充、或推廣、或引申本公約之各項規(guī)定?！?/p>

二戰(zhàn)后關(guān)于領(lǐng)事關(guān)系出現(xiàn)了許多的雙邊條約范本，最有代表性的是英美模式和蘇聯(lián)模式，主要區(qū)別在于是否明確承認領(lǐng)事官員的政治任務、對名譽領(lǐng)事制度的態(tài)度、領(lǐng)館館舍的絕對豁免權(quán)等。1963年制定的《維約》在老牌國家與新興獨立國家、資本主義與社會主義國家之間達成了最廣泛的合意，并賦予各國另立協(xié)議確認或微調(diào)公約的權(quán)利，成為國際法編纂史上的重要成果和范例?！毒S約》是一部“活著”的法，是中國政府辦理領(lǐng)事事務的重要依據(jù)，對一些沒有通過雙邊協(xié)議固定下來的領(lǐng)事關(guān)系，《維約》的條文更被直接在談判中引用。

“領(lǐng)館須經(jīng)接受國同意始得在該國境內(nèi)設立?！?/p>

雖然領(lǐng)事關(guān)系不以設立領(lǐng)館為必要條件，但領(lǐng)館的建立乃至數(shù)量卻是反映兩國關(guān)系的重要表現(xiàn)。《維約》關(guān)于設領(lǐng)程序的表述看似清晰明了，但“經(jīng)授權(quán)國同意”幾個字背后卻留足玄機，將裁量權(quán)留給了接受國。美國曾通告各國政府其接受設領(lǐng)的標準，要求書面提供經(jīng)濟商業(yè)關(guān)聯(lián)度、簽證護照量、領(lǐng)區(qū)規(guī)模等方面的信息。我國也對申請國與其擬設領(lǐng)地區(qū)的經(jīng)濟、文化、人員交往程度、領(lǐng)區(qū)劃分的科學性等各方面因素進行綜合評估。在國際領(lǐng)事實踐中，一般以互換照會、協(xié)議等方式就設領(lǐng)達成一致。根據(jù)對等原則，各國一般還會提出在對方國家設領(lǐng)或保留設領(lǐng)權(quán)利。早期蘇聯(lián)堅定奉行對等原則，曾主動關(guān)閉在外領(lǐng)館，以創(chuàng)造對等關(guān)閉外國在蘇領(lǐng)館的前提。由于一些國家的反對，《維約》沒有明示確立設領(lǐng)對等的原則。

“領(lǐng)事官員不得予以逮捕候?qū)徎蛄b押候?qū)?，但遇犯嚴重罪行之情形，依主管司法機關(guān)之裁判執(zhí)行者不在此列……領(lǐng)館人員得被請在司法或行政程序中到場作證?！?/p>

外交和領(lǐng)事官員的特權(quán)與豁免被人羨慕，但也經(jīng)常被媒體和影視作品諷刺揶揄。實際上，享受特權(quán)豁免的限定條件很多，而領(lǐng)事特權(quán)豁免的范圍、層級更明顯低于外交特權(quán)豁免。根據(jù)《維約》，領(lǐng)事官犯有重罪時可以被逮捕，而外交官則絕對不可侵犯；外交官無作證義務，但領(lǐng)事官一定程度上確有作證義務；前蘇聯(lián)曾主張領(lǐng)館館舍的絕對不可侵犯，但《維約》則認為在火災等情況下，即使館長沒有同意，也可以視為同意而進入館舍救災。另一方面，隨著外交、領(lǐng)事工作的發(fā)展，不少國家通過簽訂雙邊領(lǐng)事條約的方式，對領(lǐng)事特權(quán)與豁免進行延伸，向外交特權(quán)豁免看齊。美國在批準《維約》前，曾基于這一理念裁決阿根廷駐紐約總領(lǐng)事享有一定外交免稅特權(quán)。

“各國可自由決定是否委派或接受名譽領(lǐng)事官員?！?/p>

古希臘城邦政治創(chuàng)造了選派本國人作為“外國人代表”為其所代表的國家的國民提供服務的制度，學者將其看做名譽領(lǐng)事制度的起源。近代以來，北歐、荷蘭、西班牙等國家出于海事和商業(yè)的發(fā)展，熱衷在他國港口城市委派名譽領(lǐng)事，甚至有時幾個國家共同委派同一個當?shù)厝送瑫r代表多國利益。但這一制度在全球范圍遠未形成共識，許多國家對當?shù)鼗虻谌龂藫蚊u領(lǐng)事心存疑慮。于是《維約》不避冗繁，專設章節(jié)突出這一制度的任選性。我國內(nèi)地原則上不派遣也不接受名譽領(lǐng)事，對變相的名譽領(lǐng)事要求同樣不予接受。例如歐洲某大國曾提出希委派其中國籍雇員擔任內(nèi)地一省的“總代表”，此議自然難獲批準。

“遇有領(lǐng)館轄區(qū)內(nèi)有派遣國國民受逮捕或監(jiān)禁或羈押候?qū)?、或受任何其他方式之拘禁之情事，?jīng)本人請求時，接受國主管當局應迅即通知派遣國領(lǐng)館?！?/p>

據(jù)記載，締約談判時，關(guān)于領(lǐng)事通報和探視制度的權(quán)責劃分談判非常艱難，差點阻礙整部《維約》的達成。最后《維約》確立了接受國政府“通知當事人擁有相關(guān)權(quán)益”和“經(jīng)當事人請求時通報當事國”的雙重義務。《維約》沒有規(guī)定最晚通報時間、探視頻率等，對當事人拒絕通報的權(quán)利和拒絕探視的表示方式等也言之不詳，許多國家各有側(cè)重地通過雙邊條約做出明確規(guī)定。比如，中澳（大利亞）領(lǐng)事協(xié)定中規(guī)定了最多三天的通報期限；中俄領(lǐng)事條約規(guī)定當事人必須以書面形式明示反對其所屬國領(lǐng)事官員探視等。但在實踐中，許多國家基層執(zhí)法意識不足、通訊條件有限，很難做到嚴格按約定期限和形式進行通報和安排探視，需要堅持不懈地進行普法教育和能力建設加以改進。領(lǐng)事通報不及時是雙邊領(lǐng)事關(guān)系中的“熱點”問題，美國還曾因此被德國、墨西哥等告上國際法院。

維也納并不只有音樂?！毒S也納外交關(guān)系公約》、《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》、《維也納條約法公約》等一系列著名公約的締結(jié)使這座城市在國際法學界揚名，并從另一角度詮釋了維也納的獨特氣質(zhì)。《維約》誕生50來，為規(guī)范各國間領(lǐng)事關(guān)系，推動國際法發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但立法往往滯后于實踐，豐富多彩的領(lǐng)事實踐不斷向《維約》發(fā)出與時俱進的信號，許多國家提出修訂《維約》的建議。法律的生命力需要遵循、注釋、引申乃至挑戰(zhàn)來維持。值得自豪的是，國際法的勃勃生機中越來越多地出現(xiàn)了中國印跡，中國以自己的實踐豐富著國際法律體系。筆者曾在中國駐維也納聯(lián)合國代表團工作，切身感受過條約談判的艱苦以及中國外交成就的來之不易。小文一篇，謹以此向《維約》50年致敬，向幾代外交和領(lǐng)事人的智慧與汗水致敬。