領(lǐng)事服務(wù)：還是“灰姑娘”嗎

在歷史上，領(lǐng)事作為外交的一部分，其地位曾經(jīng)不被重視。領(lǐng)事曾被認(rèn)為是“外交的窮親戚”。但近幾十年來由于全球化的快速發(fā)展，人口跨界流動(dòng)增加，國際安全形勢(shì)日益復(fù)雜化，公民對(duì)政府提供保護(hù)的期望值和需求上升，媒體對(duì)此類事件格外關(guān)注，所有這些因素交織在一起，使得領(lǐng)事工作尤其是領(lǐng)事保護(hù)的重要性凸顯出來，領(lǐng)事服務(wù)成為“眾人矚目的灰姑娘”。

近些年來，中國的領(lǐng)事工作取得了很大的成就。多次大規(guī)模的海外撤離事件讓人們驚嘆中國領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急工作的高效。環(huán)顧世界，美國、英國、澳大利亞、加拿大等國家都十分重視領(lǐng)事服務(wù)工作，領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢(shì)。

更新海外公民登記系統(tǒng)，

掌握海外公民情況

近幾年，美國國務(wù)院在以前登記系統(tǒng)的基礎(chǔ)上推出了新的“聰明旅行者登記計(jì)劃（Smart Traveler Enrollment Program， STEP）”，在國外旅行的美國公民，不論短期還是長期，都可通過該系統(tǒng)登記海外旅行路線、在國外的住所和緊急聯(lián)絡(luò)方式。旅行社可以在該系統(tǒng)中登記客戶的相關(guān)信息。美國公司可以通過該系統(tǒng)登記在海外工作的美國員工的相關(guān)信息。STEP系統(tǒng)中所有的關(guān)于海外美國公民的登記數(shù)據(jù)會(huì)自動(dòng)進(jìn)入美國國務(wù)院的“領(lǐng)事綜合數(shù)據(jù)庫（CCD）”。

法國外交部自1995年開始，每年都對(duì)旅居國外的法國公民進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，包括分布在世界各大洲、各地區(qū)、各國及主要城市的法國公民的具體數(shù)字。同時(shí)，針對(duì)每年法國公民在世界各國的流動(dòng)情況，寫一份詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析材料，內(nèi)容包括法國公民在世界各國的主要流向、人數(shù)的增減及變化的主要原因等。

自2006年起，英國外交部每年發(fā)布《海外英國公民行為報(bào)告》，分析英國公民在不同國家所遇到的困難及原因，并告知人們對(duì)各類情況應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施。

2011年，英國外交部提出，準(zhǔn)備試點(diǎn)利用手機(jī)短信系統(tǒng)進(jìn)行登記。明確提出應(yīng)對(duì)危機(jī)的信息技術(shù)應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：有效的登記服務(wù)、關(guān)于危機(jī)期間求助的英國公民的數(shù)據(jù)庫、促進(jìn)外交部與其他危機(jī)應(yīng)對(duì)的利益相關(guān)者，尤其是其他政府部門的合作、危機(jī)處理現(xiàn)場的官員能夠便利地獲取有關(guān)信息、優(yōu)化現(xiàn)有的為海外公民提供登記服務(wù)的LOCATE軟件，以便公民能夠輸入更為簡單的信息，并在此基礎(chǔ)上生成危機(jī)應(yīng)對(duì)的數(shù)據(jù)庫。目前英國外交部正在通過跨國性的移動(dòng)電話運(yùn)營商沃達(dá)豐建立通過短信進(jìn)行公民登記的系統(tǒng)，并可以在危機(jī)前和危機(jī)發(fā)生的時(shí)刻與公民進(jìn)行溝通。作為外交部更新危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的一部分，外交部還會(huì)加強(qiáng)對(duì)駐外使領(lǐng)館在危機(jī)溝通方面的指導(dǎo)。

利用各種渠道實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)

從2010-2011年度開始，澳大利亞外交部利用推特來發(fā)送旅行信息。另外，公民還可以訂閱外交部網(wǎng)站提供的信息服務(wù)，并通過撥打電話的方式獲知該網(wǎng)站提供的旅行信息。在制定應(yīng)對(duì)領(lǐng)事危機(jī)的方案方面，各國外交部和駐外使領(lǐng)館也十分重視聽取公民個(gè)人的意見。例如，當(dāng)某個(gè)國家局勢(shì)緊張時(shí)，當(dāng)?shù)孛绹桂^就會(huì)召集所有在當(dāng)?shù)氐拿绹碎_會(huì)，討論安全形勢(shì)及應(yīng)對(duì)辦法。2010年10月，澳外交部邀請(qǐng)悉尼和墨爾本黎巴嫩裔居民和澳駐黎巴嫩使館的官員，就澳外交部能夠?yàn)樵诶璋湍鄣陌墓袼峁┑姆?wù)進(jìn)行溝通和交流。海外僑民組織也會(huì)提供相關(guān)的信息服務(wù)。美國、英國、澳大利亞等國的海外僑民都有自己的組織，這些組織都建有專門的網(wǎng)站，例如“海外美國公民協(xié)會(huì)”網(wǎng)站http：//www.aaro.org/、“海外英國公民組織”網(wǎng)站http：//www.britsabroad.com/、“海外澳大利亞公民組織”網(wǎng)站http：//www.australiansabroad.com/等。海外公民可以通過這些網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記，加入小組網(wǎng)上討論，分享異域生活經(jīng)驗(yàn)和感受。網(wǎng)站還分國家和地區(qū)地介紹海外生活必需了解的注意事項(xiàng)，甚至提供一些當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、租房等信息。有關(guān)國家的政府部門也可以通過這些網(wǎng)站來了解海外僑民的生存狀況。

在危機(jī)事件后對(duì)領(lǐng)事保護(hù)的

應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行評(píng)估和改進(jìn)

以英國為例，2002年巴厘島爆炸后，英國外交部成立了快速部署小組。該小組成員來自外交部部內(nèi)各個(gè)部門，他們加入小組后會(huì)接受一系列的應(yīng)急處理能力培訓(xùn)。然后，他們會(huì)被分成小組，隨時(shí)準(zhǔn)備著被派往世界的任何地方。在2002～2012的十年時(shí)間里，英國外交部50多次派出快速部署小組。2012年，英國外交部還擴(kuò)大了快速部署小組網(wǎng)絡(luò)，覆蓋了中東地區(qū)。

2011年7月，英國外交大臣威廉·黑格通知英國議會(huì)，在利比亞撤離事件之后，英國外交部對(duì)撤離海外公民的程序進(jìn)行了檢查和評(píng)估，并將書面材料《領(lǐng)事撤離程序檢查》存入了議會(huì)的圖書館?？紤]到有些地區(qū)危機(jī)頻發(fā)，外交部提出了設(shè)立“地區(qū)危機(jī)建議官（Crisis Regional Advisers）”的概念，該官員應(yīng)與地區(qū)領(lǐng)事主任（Consular Regional Directors）及其團(tuán)隊(duì)有緊密聯(lián)系。外交部危機(jī)處理司的人員從16人增加到28人，提升了對(duì)危機(jī)的監(jiān)控和應(yīng)對(duì)能力。在經(jīng)歷了2011年一系列事件包括新西蘭地震、日本地震海嘯和“阿拉伯之春”等后，2012年10月，“7×24”工作制的英國外交部危機(jī)處理中心宣布成立，使得指揮應(yīng)對(duì)危機(jī)的機(jī)構(gòu)更集中。

利比亞撤離事件發(fā)生后，英國外交部進(jìn)一步完善了關(guān)于海外公民救護(hù)的資金安排，建立關(guān)于海外公民危機(jī)救助費(fèi)用減免的快速?zèng)Q定程序。2007～2008年度，澳大利亞外交部啟動(dòng)了領(lǐng)事應(yīng)急經(jīng)濟(jì)資助計(jì)劃，駐外使領(lǐng)館可以對(duì)赤貧的海外公民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)救助，而無需他們將來償還。2010～2011年度，按照該計(jì)劃，駐外使領(lǐng)館對(duì)五名公民進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)救助，總額為14692澳元。

重視對(duì)領(lǐng)事人員的

培訓(xùn)和應(yīng)急計(jì)劃的演習(xí)

英國外交部重視對(duì)應(yīng)急人員的培訓(xùn)活動(dòng)和應(yīng)急計(jì)劃的演習(xí)。2011年度，英外交部設(shè)計(jì)了針對(duì)駐外使領(lǐng)館的二把手的危機(jī)處理訓(xùn)練。受“領(lǐng)事進(jìn)修項(xiàng)目”的資助，很多外交部官員接受了領(lǐng)事應(yīng)急溝通技巧方面的培訓(xùn)，以便接到通知后立刻赴任去處理危機(jī)。2011年，在一些安全風(fēng)險(xiǎn)比較高的地區(qū)的英國使領(lǐng)館進(jìn)行了13次演習(xí)。

官學(xué)共同開展領(lǐng)事事務(wù)的研究工作

外交部門重視與學(xué)術(shù)界交流，聽取專家學(xué)者對(duì)領(lǐng)事事務(wù)改革的意見。2011年，荷蘭Clingendael國際關(guān)系研究所的學(xué)者們編寫出版了《領(lǐng)事事務(wù)與外交》（Consular Affairs and Diplomacy），參與該書寫作的不僅有國際問題的研究人員，也包括來自美國國務(wù)院和荷蘭外交部的領(lǐng)事官員。

加拿大外交部為了應(yīng)對(duì)日益增加的領(lǐng)事工作量，提高領(lǐng)事服務(wù)的質(zhì)量，于2008年成立了一個(gè)新部門——“領(lǐng)事、安全和危機(jī)管理部門”。該部門的負(fù)責(zé)人為外交部主管領(lǐng)事事務(wù)的助理副外長威廉·克羅斯比?？肆_斯比上任以后，訪問了很多國家，與各國外交部主管領(lǐng)事事務(wù)的官員和研究領(lǐng)事事務(wù)的學(xué)者進(jìn)行座談。2012年6月，他在與筆者會(huì)談時(shí)表示，他想推動(dòng)于近一兩年內(nèi)舉辦一次國際領(lǐng)事事務(wù)研討會(huì)，邀請(qǐng)一些感興趣的國家的外交部官員和有關(guān)學(xué)者參加，就領(lǐng)事工作面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行討論。

2013年1月，美國塔夫茨大學(xué)弗萊徹法律和外交學(xué)院舉辦了紀(jì)念“《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》50周年”研討會(huì)。來自美國國務(wù)院、加拿大外交部、加拿大司法部、墨西哥駐波士頓總領(lǐng)事館、奧地利駐紐約文化辦公室、弗萊徹學(xué)院、波士頓大學(xué)、魯汶大學(xué)全球治理研究中心、加拿大蒙克全球事務(wù)學(xué)院和中國外交學(xué)院的專家和學(xué)者參加了研討。美國負(fù)責(zé)領(lǐng)事事務(wù)的首席副助理國務(wù)卿米歇爾·邦德大使在研討會(huì)上強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)事事務(wù)不再是美國全球外交內(nèi)容的一小部分，領(lǐng)事工作的重要性不亞于其他外交工作，并和高級(jí)政治緊密聯(lián)系。美國領(lǐng)事官員影響著美國的國家形象。

以上充分說明，在各國交往日益密切的大背景下，領(lǐng)事服務(wù)工作受到了各國的普遍重視，從外交舞臺(tái)的邊緣走向中心，成為“聚光燈下的灰姑娘”。