北極圈論壇：北極理事會的“榻旁之虎”？

10月12日，“北極圈論壇”（Arctic Circle Forum）于冰島首都雷克雅未克宣告成立。200余名相關(guān)國家的政要、企業(yè)家和學(xué)者圍繞北極科學(xué)、軍事安全、資源開發(fā)和環(huán)保等一系列問題展開了平等協(xié)商，旨在推動各北極利益行為體的多邊對話與協(xié)調(diào)。該論壇是繼北極理事會之后成立的另一個專注于北極事務(wù)的國際論壇，對所有國家開放，甚至南亞的不丹等國也派員參會，可見其代表性之廣。這個北極圈論壇成立的背景是什么？它與北極理事會之間是什么關(guān)系？

北極理事會難以“服眾”

隨著北極冰融，北極正在成為一個新的國際政治熱點，但北極國家對于非北極國家的參與持狐疑和排斥態(tài)度。1996年由北極國家成立的北極理事會被認(rèn)為是最重要的北極論壇，非北極國家只能以觀察員身份參與，2007年和2009年中國兩度申請被拒。2011年北極理事會努克會議提高了觀察員的入門標(biāo)準(zhǔn)（核心要求是必須承認(rèn)北極國家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，一般稱為“努克標(biāo)準(zhǔn)”。實際上因為存在大量的海洋劃界糾紛，北極國家之間尚且無法真正做到互相承認(rèn)），竭力強化其作為一個特殊俱樂部的地位。此外，北極國家之間也齷齪不斷，北極八國（又稱A8）存在“等級”之分。北冰洋沿岸五國（俄羅斯、美國、加拿大、挪威和丹麥）在北極事務(wù)中處于核心（被稱為A5），而北歐的冰島和瑞典、芬蘭三國處于外圍，在事關(guān)北極治理和防務(wù)的重大問題上屢遭排斥。2008年北極五國外長聚會格陵蘭伊路麗薩特和2010年再次聚首加拿大切爾西時，北歐三國和原居民“永久參與者”都被冷置一旁。被邊緣化的隱憂一直縈繞于北歐三國心頭。

出于防止被排斥和被邊緣化的相近考慮，非北極國家和北歐三國及其他有類似境遇的行為體形成了支持北極圈論壇的基礎(chǔ)力量，而成立一個類似北極理事會而又不同于北極理事會的論壇，符合大家的共同追求。因此，當(dāng)4月15日冰島總統(tǒng)格里姆松在華盛頓“美國國家新聞俱樂部”宣布計劃成立北極圈論壇消息的時候，立即引起了國際社會的廣泛關(guān)注，在北極國家中得到了“積極”反響，北極國家不得不重新審視針對非北極國家的觀察員政策。

北極圈論壇的價值在于制衡

是否接納非北極國家，北極國家大部分政界和學(xué)界精英們有著清醒認(rèn)識。此前輿論即認(rèn)為，如果中國等非北極國家申請觀察員的努力再一次被拒，它們很可能另起爐灶，成立自己的論壇，走自己的道路。有西方學(xué)者建議，北極國家欲抑制中國的北極雄心，約束中國的北極行為，就必須把中國納入北極理事會。皮尤基金會北極項目國際部主任海里曼認(rèn)為，如果把中國排斥在外，有關(guān)國家為了對抗中國的北極存在可能要付出更高代價。一旦北極圈論壇風(fēng)生水起，不排除北歐國家和其他北極行為體受到吸引而把大量資源投入到體制外的北極圈論壇中去，北極理事會這個最大的北極政策論壇可能面臨被邊緣化的危險。

曾對中日韓三國進(jìn)行過實地調(diào)研的加拿大學(xué)者馬尼克姆和萊肯波爾也認(rèn)為，東北亞國家可以在更廣闊的國際舞臺上實現(xiàn)自己的國家利益，如《聯(lián)合國海洋法公約》和國家海事組織不必依賴北極理事會的觀察員席位，這種情況下排斥亞洲國家的加入將削弱北極理事會在北極事務(wù)中的合法性。因為一種國際制度的合法性不僅僅來源于體制內(nèi)部，也需要取得體制外國家賦予的合法性。如果不能獲得體制外國家的支持，就不會對它們產(chǎn)生拘束力，將面臨嚴(yán)重的合法性赤字，而且解決問題的能力也大打折扣。在今年基律納會議上，北極理事會最終接納了中國等六個國家為觀察員，其合法性、權(quán)威性和有效性得到認(rèn)可和加強，特別是吸收中國為觀察員，意味著把一個游離于體制外的大國引入北極理事會，這對于北極理事會的發(fā)展以及維護(hù)北極國家的北極事務(wù)主導(dǎo)權(quán)十分有利。主持基律納會議的瑞典外交大臣卡爾·比爾特在基律納會議之后的記者招待會上說，中國等國家的加盟，“將提升北極理事會在國際舞臺上的地位”。大量國際實踐表明，北極圈論壇在推動北極理事會擴容方面發(fā)揮了積極作用。

然而，北極國家仍未根本性改變對非北極國家的政策，在基律納會議上北極理事會專門制定《觀察員手冊》，繼承了努克標(biāo)準(zhǔn)，對觀察員嚴(yán)加約束，警告觀察員若不守“規(guī)矩”，可能被逐出會場。這一情況下北極圈論壇這只“榻旁之虎”的存在，可以對北極理事會構(gòu)成持續(xù)壓力，而這種壓力對于北極國家和非北極國家之間建立起相互尊重和相互理解的平衡關(guān)系很有必要。有制衡的格局才是穩(wěn)定的格局，有制衡的合作才是能夠持久的合作。

北極圈論壇的使命與中國的策略

有一些北極國家學(xué)者指出，北極圈論壇無法構(gòu)成對北極理事會的實質(zhì)性挑戰(zhàn)，它只是一個議而不決的大party，雖然創(chuàng)立伊始即設(shè)立秘書處（而北極理事會直到2011年才設(shè)秘書處），但相比于北極理事會，北極圈論壇不可能出臺類似《北極?？账丫葏f(xié)定》和《北極油污防治協(xié)定》之類的具有約束力的軟法文件。實際上，這些狀況與1996年剛剛誕生時的北極理事會十分相似，卻沒有妨礙北極理事會從一個政策塑造型的政府間高級論壇邁向政治決策型的組織機構(gòu)。目前無人敢斷言，北極圈論壇這條蚯蚓未來能否飛天成龍。也有人質(zhì)疑，北極理事會具有“先行者優(yōu)勢”，會限制替代體制的產(chǎn)生，但現(xiàn)實是北極理事會不能擔(dān)當(dāng)起溝通北極地區(qū)內(nèi)外利益行為體的歷史使命，包括中國、歐盟等大量富有活力的國家和地區(qū)被排斥在外，國際上尚缺乏一個跨越北緯66°34'線的組織來協(xié)調(diào)各國利益，傾斜的北極治理天平遲早要回歸平衡。北極圈論壇的創(chuàng)立，正當(dāng)其時。

北極圈論壇是世界各國討論北極事務(wù)的一個平臺，參與各方通過開放的、平等的對話，推動北極地區(qū)治理，是全球治理的有機構(gòu)成部分。該論壇將與北極理事會互相促進(jìn)，互相補充，共同推進(jìn)北極治理機制的建設(shè)。在可預(yù)見的未來，北極圈論壇不會替代北極理事會，但它的存在無疑具有特殊價值，為域外國家參與北極治理提供了一條重要路徑。

追溯13世紀(jì)以來的北歐歷史，尤其是二戰(zhàn)前后和冷戰(zhàn)時代，可以發(fā)現(xiàn)北歐地區(qū)從來就不乏外部大國的身影。一個歷史規(guī)律是：外部勢力一家獨大時北歐國家往往利益受損；兩強甚至多強并存時，北歐國家因成為各方爭取對象而大得其益。

北極圈論壇的創(chuàng)立和發(fā)展，使北歐國家徒添一個重要的杠桿支點，無疑將提升北歐國家在北極事務(wù)中的話語權(quán)。北歐國家的北極利益觀與美俄加等國不同，中國不被視為威脅。在它們的北極外交戰(zhàn)略中，引中國入北極，利用中國的北極存在平衡其他北極大國的強勢，實現(xiàn)以小博大，無疑是一種聰明的選擇。

北極圈論壇起于冰島的倡議，這一過程中當(dāng)事國冰島獲益匪淺。作為一個只有10萬平方公里、人口僅33萬的國家，冰島借助北極圈論壇的創(chuàng)辦和靈活外交，發(fā)揮了遠(yuǎn)超其實力的國際影響，被視為準(zhǔn)A5國家。通過“交好”中國，冰島手中增加了同其他大國交易的籌碼。而中國外交堅持惠及交往對象的原則，已經(jīng)成為北歐可以借重的外部力量，今后將會有更多的北歐國家向中國伸出橄欖枝。但問題在于，中國能否因此而獲得相應(yīng)的利益或者回報？我們看到了冰島對中國在觀察員問題和極光觀測臺建站方面的支持，也看到了中國商人的冰島購地和租地協(xié)議被屢屢撕毀。在這場博弈中的利用與被利用的辯證關(guān)系、戰(zhàn)術(shù)與戰(zhàn)略的得失定性撲朔迷離，是對中國外交智慧的考驗。制衡原則不但適用于北極圈論壇與北極理事會之間，也適用于中國—北歐國家間。

在可預(yù)見的未來，北極圈論壇不會替代北極理事會，但它的存在具有特殊價值，為域外國家參與北極治理提供了一條重要路徑。