美國(guó)政府再演關(guān)門危機(jī)

2013年10月10日，聚集在華盛頓的美國(guó)民眾高聲抗議，要求結(jié)束政府關(guān)門事件。

圖片來(lái)源/Imaginechina

2013年10月16日晚10點(diǎn)20分，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院以285比144投票通過(guò)了兩個(gè)小時(shí)前參議院通過(guò)的法案版本，將為聯(lián)邦政府在2014年1月15日之前的運(yùn)轉(zhuǎn)提供臨時(shí)撥款，并將聯(lián)邦政府政府的舉債能力延續(xù)到2014年2月7日。法案隨著奧巴馬的簽署生效，2014財(cái)年16天的政府關(guān)門危機(jī)暫且停止，17日聯(lián)邦雇員復(fù)工、相關(guān)機(jī)構(gòu)再度開(kāi)放。不過(guò)，必須看到的是，本次在17日債務(wù)上限到期前夜的妥協(xié)，只是暫時(shí)性的權(quán)宜之計(jì)。圍繞財(cái)政議題的驢象纏斗，仍如陰霾般籠罩在華府上空。

空前嚴(yán)峻的關(guān)門危機(jī)

隨著1974年確立由國(guó)會(huì)主導(dǎo)立法撥款的聯(lián)邦財(cái)政框架以來(lái)，由于府會(huì)掣肘而導(dǎo)致的關(guān)門危機(jī)也接踵而至。從1977財(cái)年開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦政府已在12個(gè)財(cái)政年度遭遇了17次關(guān)門困境，最長(zhǎng)為21天，最短為1天。2013年10月1日開(kāi)始的關(guān)門危機(jī)距離1995年到1996年的前次危機(jī)已時(shí)隔18年，這也是在過(guò)去12個(gè)財(cái)年之間間隔最長(zhǎng)的一次?？梢韵胍?jiàn)，1995年到1996年關(guān)門危機(jī)留下了嚴(yán)重的負(fù)面政治后果，以至于其后兩黨政治人物均極力避免重蹈覆轍。而在這一情況下，2013年關(guān)門危機(jī)的再現(xiàn)，再度詮釋了當(dāng)前華府政治的撕裂程度。值得玩味的是，從歷史回溯來(lái)看，2013年這次的政府關(guān)門與18年前存在著某些關(guān)鍵異同之處。

事實(shí)上，克林頓時(shí)代的那段府會(huì)危機(jī)釀成了兩次關(guān)門，第一次為5天、第二次為21天。第一次關(guān)門發(fā)生在已經(jīng)實(shí)施了多個(gè)延續(xù)決議案的1995年11月13日，其時(shí)新財(cái)年已開(kāi)啟了一個(gè)半月。而本次關(guān)門卻直接發(fā)生在10月1日，即新財(cái)年的頭一天，毫無(wú)彈性的延續(xù)撥款嘗試可言。這充分揭示了本次關(guān)門危機(jī)所蘊(yùn)含矛盾的不可調(diào)和性。

同時(shí)，克林頓時(shí)期引發(fā)關(guān)門危機(jī)的兩黨爭(zhēng)議焦點(diǎn)是增支與減稅的分歧，而本次關(guān)門危機(jī)背后雖然仍舊涉及財(cái)政收支的老問(wèn)題，但其核心為對(duì)奧巴馬全民醫(yī)療改革計(jì)劃的全盤(pán)否定。換言之，克林頓時(shí)期兩黨玩的是更為動(dòng)態(tài)的數(shù)字游戲，是存在相對(duì)充分的妥協(xié)與討價(jià)還價(jià)余地的。而本次關(guān)門危機(jī)的爭(zhēng)議點(diǎn)則是是否為奧巴馬醫(yī)改提供財(cái)政支持，即一個(gè)靜態(tài)的非黑即白的問(wèn)題，要么支持、要么反對(duì)。這就意味著，本次危機(jī)中兩黨達(dá)成妥協(xié)的難度空前激增，進(jìn)而增加了新財(cái)年開(kāi)啟就陷入僵局的可能性。

2013年10月的政府關(guān)門和債務(wù)上限危機(jī)又一次印證了財(cái)政議題在當(dāng)今美國(guó)政壇斗爭(zhēng)中的工具地位。財(cái)政議題本質(zhì)上是政府如何使用資源的問(wèn)題，關(guān)乎政府職能行使的程度與向度。在財(cái)政議題上的爭(zhēng)議，多數(shù)情況下的落腳點(diǎn)都不在財(cái)政。換言之，財(cái)政議題只是其他更為具體議題的載體和表象，其本身往往并不構(gòu)成主要問(wèn)題。相比之下，奧巴馬醫(yī)改所引發(fā)的爭(zhēng)議的確是當(dāng)今美國(guó)政壇更為棘手的難題。之所以棘手，原因有二。其一，醫(yī)改議題是一個(gè)在國(guó)家、聯(lián)邦政府、州政府、社會(huì)、個(gè)人等幾乎所有層次上都存在激烈價(jià)值觀沖突的復(fù)雜事宜。其二，醫(yī)改議題是一個(gè)最為直觀明確劃分兩黨陣營(yíng)的爭(zhēng)議議題，這就意味著該議題具有了集結(jié)本黨勢(shì)力的潛在作用。正是因?yàn)槠浼种?，才在黨爭(zhēng)中成為了所謂的抓手議題。

當(dāng)然，本次政府關(guān)門危機(jī)在債務(wù)上限到期前夜得到迅速緩解，也說(shuō)明了一旦財(cái)政議題超越其他議題上升為主要矛盾，即財(cái)政上升為影響美國(guó)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位的議題時(shí)，迫于強(qiáng)大的政治負(fù)擔(dān)和民意壓力，立法者往往會(huì)暫時(shí)擱置其他爭(zhēng)議，轉(zhuǎn)而優(yōu)先解決財(cái)政事務(wù)。

失控的共和黨

9月20日，國(guó)會(huì)眾議院在可能在新財(cái)年開(kāi)始之前無(wú)法通過(guò)相應(yīng)撥款法案的預(yù)期下，通過(guò)了第59號(hào)決議案，即2014財(cái)年的延續(xù)撥款法案。該版本中加入的有關(guān)限制為奧巴馬醫(yī)改計(jì)劃提供資金支持的條款，在隨后的參議院審議中被刪除，直接導(dǎo)致得克薩斯州國(guó)會(huì)參議員泰德·克魯茲上演了一場(chǎng)政治鬧劇，他采取了長(zhǎng)達(dá)21小時(shí)19分鐘的冗長(zhǎng)發(fā)言來(lái)阻止參議院版本的決議案的通過(guò)，雖然參議院隨后還是投票通過(guò)了無(wú)醫(yī)改限制版本的決議案，但日期已至27日，兩院協(xié)商已無(wú)充分時(shí)間，最終導(dǎo)致了政府的關(guān)門。

2014財(cái)年延續(xù)撥款法案中的這條涉奧巴馬醫(yī)改的修正條款，出自路易斯安那州共和黨籍國(guó)會(huì)眾議院史蒂文·斯卡利斯之手，此人是“茶黨”陣營(yíng)中的旗手式人物，斯卡利斯這次提出修正案的舉動(dòng)完全是“茶黨”介入政策過(guò)程的重要一步。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，雖然奧巴馬醫(yī)改議題是黨爭(zhēng)的一個(gè)抓手議題，但與要維持聯(lián)邦政府正常運(yùn)營(yíng)的財(cái)政撥款相比，急迫性顯然較低。共和黨議員特別是溫和派，完全可以在不考慮醫(yī)改議題的情況下，放行撥款法案。但一旦醫(yī)改議題被放上桌面時(shí)，幾乎所有共和黨議員都不得不跟進(jìn)表態(tài)，而且是無(wú)一例外地反對(duì)。這就如同斯卡利斯等人打開(kāi)了潘多拉魔盒，將財(cái)政議題與醫(yī)改議題掛鉤，迫使共和黨陣營(yíng)必須保持一致地站在與奧巴馬及其民主黨人無(wú)法調(diào)和的對(duì)立面上。

面對(duì)失控的共和黨，眾議院議長(zhǎng)博納本人在危機(jī)中的地位凸顯尷尬。在1995年到1996年那場(chǎng)關(guān)門危機(jī)中，身為時(shí)任眾議院議長(zhǎng)金里奇左膀右臂的博納，見(jiàn)證了共和黨在1996年大選中遭遇民意報(bào)復(fù)，因而并不希望再鋌而走險(xiǎn)，斷送其在2014年和2016年共和黨內(nèi)的選舉機(jī)會(huì)。但博納所代表的溫和派在黨內(nèi)日漸失去主導(dǎo)地位，不但無(wú)法阻止“茶黨”將爭(zhēng)議議題復(fù)雜化，更無(wú)力緩解共和黨整體在奧巴馬醫(yī)改議題上的強(qiáng)硬立場(chǎng)。

斯卡利斯等人對(duì)本次撥款立法的挾持、博納等人對(duì)整個(gè)共和黨陣營(yíng)的控制失控，預(yù)示著共和黨進(jìn)一步保守化甚至極端化的總體態(tài)勢(shì)。1960年，以巴里·戈德華特為首的保守派和以納爾遜·洛克菲勒、喬治·羅姆尼等為代表的溫和派曾在共和黨黨內(nèi)展開(kāi)激烈爭(zhēng)斗，前者將后者為共和黨設(shè)置的路線評(píng)價(jià)為“統(tǒng)治或者毀滅”。但有趣的是，前者雖最終勝出，但也令共和黨遭遇了1964年大選那樣的慘敗，直到1980年里根的當(dāng)選才算恢復(fù)元?dú)?。如今，在“茶黨”勢(shì)力驅(qū)動(dòng)下的共和黨或者可以被稱為是“統(tǒng)治并且毀滅”了：一方面，在極化的選民結(jié)構(gòu)中，他們享有著相對(duì)穩(wěn)固的當(dāng)選或者“統(tǒng)治”基礎(chǔ)；另一方面，這些極端保守且?guī)в小胺粗恰?、“反傳統(tǒng)”色彩的政治人物又有幾個(gè)具備豐富的政策經(jīng)驗(yàn)和國(guó)家責(zé)任感呢？

分裂的民主黨

在本次危機(jī)中，奧巴馬本人似乎給人感覺(jué)有一種“孤家寡人”、“孤軍奮戰(zhàn)”的味道。對(duì)比其上任以來(lái)的類似困境，無(wú)論是2011年的債務(wù)上限還是2013年財(cái)政懸崖，奧氏的副手喬·拜登都扮演著舉足輕重的角色。作為擔(dān)任過(guò)32年國(guó)會(huì)參議員的資深華府人士，拜登的確具有豐富的國(guó)會(huì)政治經(jīng)驗(yàn)，也在兩黨范圍內(nèi)擁有較好的人脈關(guān)系，這些都是化解危機(jī)時(shí)所必備的。但是，對(duì)于拜登的談判能力，民主黨內(nèi)也有一些其他聲音，即認(rèn)為拜登的行動(dòng)是結(jié)果導(dǎo)向而非價(jià)值導(dǎo)向，太過(guò)妥協(xié)而不堅(jiān)守理念。

根據(jù)相關(guān)報(bào)道，早在本次關(guān)門危機(jī)前夕，作為國(guó)會(huì)參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖的哈里·里德就曾向奧巴馬要求，本次府會(huì)兩黨談判中必須把拜登“拒之門外”，即參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖要求身為參議院議長(zhǎng)的副總統(tǒng)不要插手。有趣的是，奧巴馬竟然接受了這一“僭越”的要求。

里德對(duì)拜登的排斥，除了存在某些捍衛(wèi)理念的意味之外，也存在要維護(hù)參議院多數(shù)黨及其本人政治影響力的考慮。2010年在“茶黨”阻擊下艱難連任的里德，希冀通過(guò)本次危機(jī)的化解談判彰顯其本人的領(lǐng)導(dǎo)能力，也在黨內(nèi)強(qiáng)化其主流價(jià)值觀的正統(tǒng)性，弱化黨內(nèi)同僚對(duì)其反對(duì)控槍改革的反感。維持領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的動(dòng)機(jī)，同樣也表現(xiàn)在了一直被認(rèn)為覬覦民主黨領(lǐng)袖寶座的紐約州國(guó)會(huì)參議員查克·舒默身上，他也被禁止參與本次危機(jī)的內(nèi)核決策。

奧巴馬同意里德建議的動(dòng)機(jī)其實(shí)也很簡(jiǎn)單。本來(lái)在分立府會(huì)和競(jìng)選周期的雙重打壓下，其剛剛開(kāi)始的第二任期就呈現(xiàn)出了跛腳態(tài)勢(shì)。如果在本次危機(jī)中，再次讓可能角逐2016年大選的拜登大出風(fēng)頭，則可能出現(xiàn)在政治生態(tài)意義上的大權(quán)旁落。因而，奧巴馬不得不在關(guān)門危機(jī)面前一馬當(dāng)先，迎難而上。同樣的情況也發(fā)生在9月初敘利亞動(dòng)武的國(guó)會(huì)授權(quán)上，雖然國(guó)會(huì)最終沒(méi)有表決，但在整個(gè)過(guò)程中動(dòng)員國(guó)會(huì)的任務(wù)從拜登轉(zhuǎn)移到了克里那邊。

行政分支的副總統(tǒng)、立法分支的國(guó)會(huì)參議院議長(zhǎng)，身兼兩職、聯(lián)通兩個(gè)分支且具有豐富從政經(jīng)驗(yàn)的拜登，顯然是處理目前僵局的極佳人選。但他的出現(xiàn)，將同時(shí)卡位奧巴馬和里德兩人。在聯(lián)邦陷入政治危機(jī)、國(guó)家面對(duì)違約困境之時(shí)，即便是最為核心的政治人物仍舊將權(quán)斗作為同等重要的因素加以考量，很難說(shuō)是負(fù)責(zé)任的執(zhí)政態(tài)度。這一幕，勢(shì)必將寫(xiě)入對(duì)奧巴馬總統(tǒng)歷史遺產(chǎn)的評(píng)價(jià)當(dāng)中。