戶籍改革，30多年的深切期待

戶籍問題，自新中國(guó)建立以來(lái)，就一直困擾著人們，影響著人們的權(quán)利，然而，建國(guó)以來(lái)所有的全國(guó)人大通過的法律，都找不到對(duì)于中國(guó)公民的戶籍（戶口）有什么嚴(yán)格的規(guī)定和限制，更找不到以戶口來(lái)區(qū)分公民的身份等級(jí)和福利待遇的依據(jù)?？墒?，現(xiàn)實(shí)情況卻是，人們的公民身份等級(jí)、福利待遇，產(chǎn)權(quán)、股權(quán)和土地分配等公民的實(shí)質(zhì)權(quán)利，都深受戶籍（戶口）影響。

甚至還出現(xiàn)了很多以戶籍（戶口）為依據(jù)的不合理現(xiàn)象：比如農(nóng)村人口要四個(gè)人才頂城里一個(gè)人的選舉權(quán)，同人不同權(quán)；同一宗事故意外死亡賠償城里人要比農(nóng)村人多幾倍，同人不同命；這些事例都來(lái)源于人大和最高法院的解析，可是依據(jù)是什么法律呢？這又沒有明確的說(shuō)明了。受此種種因戶籍而受到不平等對(duì)待的事情的影響，人們?cè)絹?lái)越期待戶籍能有所改革。

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也越來(lái)越重視戶籍改革問題，多方面探討，希望能夠解除受戶籍制度捆綁的諸如住房、教育、養(yǎng)老、社保等諸多公共福利，使得“進(jìn)城農(nóng)民難享市民待遇”、“高額戶改成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)”等深層次的問題逐步得到解決。十八屆三中全會(huì)的召開，讓人們對(duì)這一改革攻堅(jiān)戰(zhàn)有了更多期待。

可是戶籍改革為何成為難啃的“硬骨頭”？進(jìn)入深水區(qū)的戶籍改革突破點(diǎn)又在哪里？

劉麗麗（化名，24歲，山東人，來(lái)北京打工）：我離開山東農(nóng)村老家來(lái)北京打工已經(jīng)四年了，換過兩份工作，如今在北京一家醫(yī)療糾紛調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)工作。像很多同齡人一樣，我也帶著“城市夢(mèng)”在北京打拼。但和很多人不同的是，一紙農(nóng)村戶口讓我在工作和生活中飽受歧視和委屈。有時(shí)候，戶口本拿出來(lái)上面寫著農(nóng)業(yè)戶口，經(jīng)常會(huì)受到歧視，說(shuō)你是農(nóng)民工沒素質(zhì)，還說(shuō)你是土包子。上保險(xiǎn)不一樣，農(nóng)村戶口是上三險(xiǎn)，城市戶口就是四險(xiǎn)。買房這方面，必須要5年以上納稅證明。不過，以我現(xiàn)在的收入狀況也買不起。

楊光林（四川人，建筑工）：我沒有本地戶口，只能通過用工單位購(gòu)買綜合社保。但是像我這樣在工地打短工，今天在這家做水泥工，過3個(gè)月又去那家做鋼筋工，不可能長(zhǎng)期固定，社保也從沒有辦妥過。由于沒有各種保險(xiǎn)，我們覺得心里總是沒底。平時(shí)小病小痛忍著，比較嚴(yán)重的，就去小診所隨便開點(diǎn)藥，甚至到“黑診所”求醫(yī)。這些就罷了，最讓我們頭疼的是孩子上學(xué)的事，當(dāng)?shù)啬茏屛覀兺獾貞艨诘暮⒆由蠈W(xué)的學(xué)校條件一般都太差了，好學(xué)校又不能去。而且去了學(xué)校，他們說(shuō)我們是外地戶籍，入學(xué)要交贊助費(fèi)，一開口就是好幾千一年，我們咋交得起？嘴上老說(shuō)著明年就不干了回老家，但是每年都這么說(shuō)，每年都沒能下定決心回去，說(shuō)到底，還是舍不得這大城市。要是能像本地人一樣，啥保險(xiǎn)都能買，啥政策都能享受，該多好！

20世紀(jì)50年代，由于城市就業(yè)機(jī)會(huì)、生活資料供給不足，為了限制農(nóng)村向城市、小城市向大城市的人口流動(dòng)，中國(guó)的戶籍制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)運(yùn)而生。如今，戶籍制度已嚴(yán)重制約勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但取消它卻難走“回頭路”。原因在于60年間，戶口被附加了太多公民權(quán)益與社會(huì)福利，打破戶籍壁壘必然存在利益再分配。對(duì)此，本地市民有著不同的看法。

反對(duì)開放戶籍的本地市民：像北京、上海這些大城市已經(jīng)人滿為患了。開車上班根本走不動(dòng)。買房難、買車難，還有小孩上學(xué)，像我們有北京戶口的孩子想上好學(xué)校都不容易，競(jìng)爭(zhēng)太激烈了。我覺得大城市的戶口門檻不能降低。

不反對(duì)開放戶籍的本地市民：人家（流動(dòng)人口）也為你這個(gè)城市做出貢獻(xiàn)了，為什么不能享受公平的待遇？不能因?yàn)榕赂?jìng)爭(zhēng)就不讓外來(lái)人口落戶。農(nóng)村人優(yōu)秀了可以來(lái)北京上學(xué)，你城里人競(jìng)爭(zhēng)不過，就應(yīng)該被淘汰。我是認(rèn)為，該開放外來(lái)人口的限制，這并不會(huì)影響本地戶籍的利益。

一邊是有限的公共服務(wù)資源，一邊是亟待解決的社會(huì)公平。盡管已經(jīng)呼吁多年，但橫亙?cè)诔青l(xiāng)、區(qū)域之間的這堵墻卻遲遲難以打破，根本原因在哪兒呢？

鄭風(fēng)田（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授）：關(guān)鍵要政府增加財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，但地方政府在這方面動(dòng)力不足。中央政府希望各地推進(jìn)，但地方政府沒有這個(gè)積極性。北京800多萬(wàn)流動(dòng)人口，上海、深圳流動(dòng)人口有1000多萬(wàn)，這些人在此工作，為城市做貢獻(xiàn)，但他們的住房、流動(dòng)兒童上學(xué)需要很大成本支出，各地對(duì)這些成本支出沒有積極性。這就是追求短期效應(yīng)，利用人口紅利，但你的負(fù)擔(dān)我不解決。要解決這個(gè)問題，必須要中央出臺(tái)措施，對(duì)各地解決外來(lái)人口設(shè)定解決指標(biāo)。防止一些地方政府有所謂把外來(lái)人口趕出去的可笑說(shuō)法。

有研究顯示，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約13萬(wàn)元，預(yù)計(jì)2030年前我國(guó)有3.9億農(nóng)民需要市民化。以此粗略計(jì)算，市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元。這對(duì)地方政府而言確實(shí)是一筆龐大的資金。不過，成本支出對(duì)政府而言真是無(wú)解的難題嗎？

蔡昉（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口研究所研究員、兼任浙江大學(xué)“卡特中心”教授、北京天則經(jīng)濟(jì)研究所特約研究員、農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)委員會(huì)委員、勞動(dòng)與社會(huì)保障部專家委員會(huì)委員）：戶改決策權(quán)還是要中央來(lái)把握。從大的原則來(lái)看，中央在推進(jìn)改革過程中會(huì)適當(dāng)調(diào)整事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，承擔(dān)更多責(zé)任。戶改應(yīng)該僅針對(duì)農(nóng)民工，而不包括大學(xué)生。官方要求戶改“分步改革”，我的理解是有諸多“分步”：按照規(guī)模，先小城市、中大城市，后大城市、特大超大城市。北京這樣的城市肯定到最后才改革。另外，1.63億在城市就業(yè)的農(nóng)民工存量和未來(lái)增量的分步；存量里就業(yè)穩(wěn)定、有合法住宅、對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)大的農(nóng)民工和相反情況的分步；舉家外遷和單身外遷，也需要分步。

段成榮（中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授）：造成這種情況的根本原因在于各類資源高度集中在少數(shù)大城市。如果繼續(xù)保持現(xiàn)有的城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展格局，大城市必須要逐步放開戶籍限制，但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，區(qū)域平衡發(fā)展才是解決問題的根本。戶籍改革要突破字面意義，從發(fā)展格局來(lái)改變，要讓更多城市發(fā)展起來(lái)，不要讓所有的機(jī)會(huì)和項(xiàng)目都放在少數(shù)的幾個(gè)大城市。從根上講就是要區(qū)域均衡發(fā)展。

厲以寧（著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，北京大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)部主任，北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師，中國(guó)民生研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，中國(guó)企業(yè)發(fā)展研究中心名譽(yù)主任）：在城鎮(zhèn)化的體制轉(zhuǎn)型任務(wù)中，破除城鄉(xiāng)二元體制尤為重要，一定要把城鄉(xiāng)戶籍的二元化改為城鄉(xiāng)戶籍的一元化。城鄉(xiāng)一體化要走一條穩(wěn)妥的道路，先做好大量準(zhǔn)備工作，循序漸進(jìn)，不能急于求成，否則只會(huì)使社會(huì)動(dòng)蕩，無(wú)助于城鎮(zhèn)化的有序進(jìn)行。具體路徑上，應(yīng)堅(jiān)持新社區(qū)先行，中小城市次之，大城市再次，特大型城市最后，“水到渠成”，這才是符合中國(guó)國(guó)情的戶籍一元化的基本途徑。

人民日?qǐng)?bào)：黨的十八大明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。今年以來(lái)，戶籍制度改革進(jìn)程加速推進(jìn)。2月，三部委出臺(tái)《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出 “實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障卡制度”、“全國(guó)統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度”、“全民醫(yī)保體系”、“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制”等，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。5月6日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定今年將出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)在于戶籍制度改革。6月26日，在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史作了《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》，報(bào)告中稱，我國(guó)將全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

中國(guó)要想推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要戶籍制度改革的配合。這其中不僅僅是戶口本身，還包括與此相關(guān)的就業(yè)、居住、養(yǎng)老及其他的基本福利保障。只有擁有真正的市民身份，享受同城化待遇，農(nóng)村人口走入城市才能消除后顧之憂，真正融入城市生活，成為所在城市的“主人”。