我國出版監(jiān)管制度之反思與完善

[摘要]我國出版監(jiān)管制度不僅預防性監(jiān)管機制比較薄弱，而且充分合理監(jiān)管的程度低下，積極監(jiān)管功能弱化以及立體性監(jiān)管機制缺乏。產(chǎn)生這些問題的根源在于對出版監(jiān)管制度建構(gòu)的法理基礎缺乏應有的認識。因此，必須在對出版監(jiān)管制度建構(gòu)的法理基礎認識充分的基礎上，增強出版監(jiān)管制度的預防性監(jiān)管機制，提高出版監(jiān)管制度的監(jiān)管機能，強化出版監(jiān)管制度的監(jiān)管功能，并構(gòu)建出版監(jiān)管制度的立體性監(jiān)管體系。

[關鍵詞]出版監(jiān)管 制度 問題 建設

[中圖分類號]G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2013） 02-0057-07

自1997年以來，我國陸續(xù)出臺了《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章，基本形成了我國出版監(jiān)管制度的體系框架，對規(guī)范出版行為、發(fā)展和繁榮具有中國特色社會主義出版產(chǎn)業(yè)和出版事業(yè)、保障公民依法行使出版自由的權(quán)利、促進社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設都起到了非常重要的作用。但面對文化大發(fā)展和建設的新形勢，我國出版監(jiān)管制度仍存在諸多缺漏，無法全面遏制出版違法行為、保護出版當事人的合法權(quán)益以及對出版市場發(fā)展進行有效規(guī)范。因此，可以肯定地認為，對我國出版監(jiān)管制度作進一步的完善是非常必要的。

1 對我國出版監(jiān)管制度之反思

從我國出版監(jiān)管制度的現(xiàn)狀來看，主要存在以下缺陷。

1.1 出版監(jiān)管制度的預防性監(jiān)管機制薄弱

第一，對設立出版單位的資格標準規(guī)定不夠完善，導致出版行政主管機關的初始監(jiān)管功能難以發(fā)揮。通常說來，出版行政主管機關的監(jiān)管是從出版單位市場準入開始的，這是因為，出版單位是出版市場中最活躍和最基礎的主體，所以，設立出版單位的資格標準對出版行政主管機關的初始監(jiān)管有著重大影響。而《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》等法規(guī)和部門規(guī)章并沒有賦予出版行政主管機關對設立出版單位的資格標準解釋的權(quán)力，因此，在設立出版單位資格標準不完備的情況下，勢必會使出版行政主管機關的監(jiān)管無法保持中立而具有一定的傾向性甚至片面性。眾所周知，對設立出版單位資格標準的確立，只能是唯一的，因此，出版行政主管機關在監(jiān)管時應按照唯一標準進行，沒有可選擇的空間和比較的方案，只有這樣，出版行政主管機關的初始監(jiān)管才是有效的。目前，《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》等法規(guī)和部門規(guī)章雖然對設立出版單位的資格標準作出了規(guī)定，但過于原則，操作性不強，不利于出版行政主管機關進行正常監(jiān)管和作出理性判斷。

第二，對出版單位資格瑕疵缺乏規(guī)定，導致出版行政主管機關對出版單位的監(jiān)管難以到位。在出版市場中，出版單位有著舉足輕重的地位，它不僅推動著出版市場的發(fā)展，而且對出版市場秩序有著決定性影響。在這種情況下，出版單位的資格是非常重要的，無論是進入出版市場之前還是進入出版市場之后，均應是合法有效的，資格上不能有半點瑕疵，否則，會造成出版市場的混亂。然而，《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》等法規(guī)和部門規(guī)章對出版單位資格瑕疵并沒有規(guī)定，由此使出版行政主管機關很難對出版單位進入出版市場之前進行“靜態(tài)”監(jiān)管，同時，也很難對出版單位進入出版市場之后動態(tài)監(jiān)管，以及相應監(jiān)管權(quán)力和義務的配置。

1.2 出版監(jiān)管制度的充分合理監(jiān)管程度低下

第一，對監(jiān)管標準沒有進行規(guī)定，導致出版行政主管機關的監(jiān)管質(zhì)量降低。作為出版監(jiān)管的準繩和尺度的監(jiān)管標準，對于保證出版行政主管機關的監(jiān)管質(zhì)量具有重要意義，它不僅為出版行政主管機關的監(jiān)管提供了客觀的依據(jù)和指南，使其監(jiān)管符合標準，而且促進了出版行政主管機關監(jiān)管行為的統(tǒng)一與規(guī)范，從而降低了出版行政主管機關的監(jiān)管成本，還為出版行政主管機關在監(jiān)管上提供了一種責任要求，有助于出版行政主管機關提高監(jiān)管質(zhì)量。但目前未在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章中對出版監(jiān)管標準進行規(guī)定，因此，出版行政主管機關的監(jiān)管質(zhì)量難以得到保證。

第二，對監(jiān)管程序缺乏規(guī)定，導致操作上存在障礙，使出版行政主管機關的監(jiān)管作用無法有效發(fā)揮，不利于我國出版產(chǎn)業(yè)和出版事業(yè)發(fā)展與繁榮的促進，以及對公民出版自由權(quán)利的保障。監(jiān)管程序的功能在于通過程序參與者的角色定位而明確其權(quán)利（權(quán)力）義務（職責），使其各司其職又互相牽制，從而減少恣意的發(fā)生[1]。但目前《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章沒有規(guī)定出版監(jiān)管程序，因此，出版監(jiān)管成為一個只是出版行政主管機關對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體權(quán)利漠視而恣意的過程，不僅難以達到對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體絕對權(quán)利的限制，而且難以達到對出版行政主管機關絕對權(quán)利的限制，甚至難以保證出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體機會的公平。由于出版監(jiān)管程序是出版行政主管機關與出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體之間聯(lián)系的紐帶，在出版監(jiān)管程序缺乏的情況下，這就意味著出版行政主管機關的監(jiān)管沒有載體，而導致寸步難行，也無法實現(xiàn)監(jiān)管的目標。

第三，對監(jiān)管范圍規(guī)定過于狹窄，導致出版行政主管機關的監(jiān)管無法達到合理的邊界。目前《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的監(jiān)管范圍僅限于對出版物的內(nèi)容、編校、印刷或者復制、裝幀設計，出版物的發(fā)行、進口交易，出版單位是否具備行政許可的法定條件，出版人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等方面的監(jiān)管，而對選題、出版之前計劃的編制、出版計劃執(zhí)行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面沒有實施監(jiān)管，因此，沒有達到對出版行為的合理監(jiān)管，留有死角。

1.3 出版監(jiān)管制度的積極監(jiān)管功能弱化

由于《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章忽視了出版行政主管機關對秩序與公平實現(xiàn)的需求，因此，將其置于勢微的地位，使出版行政主管機關對出版市場消極監(jiān)管，而不是積極監(jiān)管。眾所周知，出版市場在一定程度上是文化市場，具有特殊性，它需要出版行政主管機關積極地進行監(jiān)管，但積極監(jiān)管功能的發(fā)揮有賴于出版行政主管機關職能的全面和多方位實現(xiàn)。目前，我國出版行政主管機關存在如下問題：一是對出版行政主管機關的監(jiān)管權(quán)限規(guī)定得太窄。通常情況下，出版不僅關涉出版產(chǎn)業(yè)和出版事業(yè)的發(fā)展與繁榮，而且關涉公民出版自由權(quán)利的實現(xiàn)，還關涉社會主義精神文明和物質(zhì)文明的建設，客觀上要求出版行政主管機關有更大的監(jiān)管權(quán)限去對違法事務進行處理，這既是對出版監(jiān)管制度有效實施的前提，也是對出版監(jiān)管制度有效實施的保證。雖然《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定了出版行政主管機關享有一定的監(jiān)管權(quán)，但所規(guī)定這些監(jiān)管權(quán)限難以全面履行其職能，使出版監(jiān)管無法實現(xiàn)秩序與公平的目的。二是在出版行政主管機關中沒有設置專門的監(jiān)管機構(gòu)。出版是一種文化傳播，它不僅需要豐富的專業(yè)知識，而且需要嚴謹?shù)某绦蜃鞅Ｕ?，更需要一批專業(yè)人士參與，因此，出版活動離不開由既通曉現(xiàn)代出版知識又掌握出版市場運行規(guī)律的專門機構(gòu)的監(jiān)管。我國目前正缺乏這樣的監(jiān)管機構(gòu)，使出版專門的監(jiān)管職責無法真正落實與履行，導致專門監(jiān)管工作變?yōu)閷娌牧线M行橡皮圖章式的“審核”。

1.4 出版監(jiān)管制度的立體性監(jiān)管體系缺乏

第一，過分注重事后監(jiān)管，對事前監(jiān)管缺乏。目前我國還沒有形成對出版的有效監(jiān)控，在許多方面的約束性不夠突出，因此，導致選題、出版計劃的編制、執(zhí)行、委托印刷或復制、發(fā)行、進口交易等方面存在一定的隨意性。尤其是《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》等法規(guī)和部門規(guī)章對出版單位的選題、出版計劃的編制和審批程序沒有作出規(guī)定，這使出版單位的選題、出版計劃的編制和審批程序不可能產(chǎn)生制約性，所以，出版單位對選題、出版計劃的人為的、不合理的變更較為普遍。可見，我國的出版行政主管機關的監(jiān)管并非從出版單位的選題、出版計劃的編制這一環(huán)節(jié)開始，而是將監(jiān)管的重心后移，放在事后的監(jiān)管上。

第二，所構(gòu)建的“內(nèi)部監(jiān)管”不健全。根據(jù)《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，目前的出版監(jiān)管主要是由出版行政主管機關、出版單位的主辦單位及其主管機關的監(jiān)管貫穿于出版活動的整個過程，以及印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體之間的互相監(jiān)督。這種“內(nèi)部監(jiān)管”的優(yōu)點在于不僅具有靈活性，而且具有及時性，還在監(jiān)管與效率之間容易達到平衡。由于這種“內(nèi)部監(jiān)管”是以縱向監(jiān)管為主，橫向監(jiān)管為輔的模式，因此，從宏觀上實施監(jiān)管較為困難。同時，各個監(jiān)管系統(tǒng)相互獨立并有著自己的功能，導致互相之間缺乏制約，無法形成有機的整體。

第三，沒有對公民和社會組織的監(jiān)督予以規(guī)定，導致“外部監(jiān)管”乏力。在出版監(jiān)管體系中，雖然出版行政主管機關的“內(nèi)部監(jiān)管”十分重要，但也有“失靈”、效率低下以及出現(xiàn)腐敗的時候，因此，需要發(fā)揮“外部監(jiān)管”的作用，如審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)管。它們不僅具有嚴格的法律形式，而且產(chǎn)生直接的法律效力，起到明顯的威懾和預防作用。不過，它們的監(jiān)管主要側(cè)重于事中和事后監(jiān)管[2]，也無法做到全面、隨時隨地的監(jiān)管，所以，離不開公民和社會組織的監(jiān)督。它們應是出版監(jiān)管體制中最為重要的主體。然而，《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章未對公民和社會組織監(jiān)督作出規(guī)定，使“外部監(jiān)管”乏力。

上述問題的存在雖然原因是多方面的，但最不可忽視的原因是我們對出版監(jiān)管制度建構(gòu)的法理基礎缺乏應有的認識。因此，對出版監(jiān)管制度的完善，首先應厘清出版監(jiān)管制度建構(gòu)的法理基礎。

2 出版監(jiān)管制度建構(gòu)之法理基礎

2.1 出版監(jiān)管制度對秩序價值的追求

“秩序總是意味著社會進程中某種程度的關系的穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)的一致性、行為的規(guī)則性、進程的連續(xù)性、事件的可預測性、人身財產(chǎn)的安全性”[3]。而“作為規(guī)則的外在形態(tài)之一的法律與秩序有著千絲萬縷的聯(lián)系，自從國家產(chǎn)生以來，不存在離開法律的秩序的社會，秩序作為法律的至愛追求，甚至可以等同于法律”[4]。作為具體法律制度的出版監(jiān)管制度，其自身無疑是以秩序為價值。換言之，它是通過法律規(guī)范對出版市場秩序及出版監(jiān)管秩序的建立和維護，以促進出版產(chǎn)業(yè)和出版事業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展。就出版市場秩序而言，通過出版監(jiān)管制度對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體市場準入條件和資格進行規(guī)范，并建立有效的出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體參與出版活動的監(jiān)控體系。例如：對設立出版單位資格標準的確立，能夠保證進入出版市場的出版單位是符合法律要求的主體，使整個出版市場的運行既穩(wěn)健又安全；對出版單位資格瑕疵的規(guī)定，能夠保證出版單位始終是適格的主體，使出版市場變得有序。就出版監(jiān)管秩序而言，“由于法律對權(quán)力的無限制的行使設定了障礙，并試圖維持一定的社會平衡，所以在許多方面都必須將它視為社會生活中的限制力量”[5]。因此，“掌握權(quán)力的人必須受到法律的制約，并服從于法律的強制力”[6]。通過出版監(jiān)管制度，一方面從實體上嚴格界定出版行政主管機關的權(quán)力范圍，防止權(quán)力的過度膨脹而對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體不當干預，甚至否認它們作為市場主體的獨立性、自主性，實現(xiàn)出版監(jiān)管的秩序化；另一方面從程序上明確出版行政主管機關實施監(jiān)管行為的步驟和程序，使其權(quán)力運行規(guī)則化、制度化，維護出版監(jiān)管秩序。

2.2 出版監(jiān)管制度對效率原則的貫徹

眾所周知，效率或效益，“即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。除此之外，效率還意味著根據(jù)預期目的對社會資源的配置和利用的最終結(jié)果的社會評價，即社會資源的配置和利用使越來越多的人改善境況而同時又沒有人因此而境況變壞，則意味效率提高了。如果說前一種意義的效率是屬于經(jīng)濟效益，后一種意義的效率則是社會效益”[7]。效率原則在出版監(jiān)管制度中的貫徹，既是出版監(jiān)管適應出版市場發(fā)展的必然要求，也是出版監(jiān)管制度作為法律制度內(nèi)在的要求。第一，從實踐涵義的角度來看，出版監(jiān)管制度所追求的效率不僅包括出版監(jiān)管的經(jīng)濟效率，即通過監(jiān)管的作用，使出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等各類主體之間的正當競爭，以提高出版的整體效率，而不是導致出版效率的喪失，而且包括出版監(jiān)管的行政效率，即出版行政主管機關應以最少的監(jiān)管費用的支出實現(xiàn)最多的監(jiān)管目標。這就要求出版行政主管機關依精簡原則合理設置內(nèi)部機構(gòu)，明確職責，提高監(jiān)管的運行效率。第二，從制度對資源配置和利用效率的角度來看，出版監(jiān)管制度所追求的效率應包括出版監(jiān)管制度的規(guī)范效率和制度效率。一方面要求出版監(jiān)管制度的內(nèi)容不僅具有科學性、概括性，而且具有公正性、權(quán)威性和現(xiàn)實性，同時，既要對出版運行實踐進行深刻而透徹的反映，也要將出版產(chǎn)業(yè)和出版事業(yè)未來發(fā)展目標的實現(xiàn)作為重點，促進出版產(chǎn)業(yè)和出版事業(yè)的繁榮與進步，并提供更為廣闊的制度空間；另一方面要求出版監(jiān)管制度不僅在體系上是完整的、結(jié)構(gòu)上是合理的，而且在內(nèi)容上有利于執(zhí)行和遵守。此外，還應包括經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。雖然出版監(jiān)管制度的規(guī)定都是以獲取經(jīng)濟效益為出發(fā)點，但是，出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體所追求的經(jīng)濟效益又必須符合社會整體利益的要求，畢竟出aKa3tCsfbBf7nMx5RA8TfA==版具有突出的社會公共利益性。因此，出版監(jiān)管制度必須做到經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一。

2.3 出版監(jiān)管制度對公民出版自由權(quán)利的保障

“沒有出版自由，其他一切自由都是泡影”[8]。在一個民主與法治的國家里，應當允許各種不同的思想發(fā)表出來，出版自由就是一種個人表達思想的自由權(quán)利。對出版自由的保障，就是對表達自由思想的個人權(quán)利的保障。它作為憲法權(quán)利與人權(quán)，國家有義務不斷完善和健全出版制度，減少其實現(xiàn)的困難和障礙。但是，要真正實現(xiàn)這項權(quán)利，還須出版監(jiān)管制度的有效保障。具體表現(xiàn)為：第一，通過出版監(jiān)管制度對出版行政主管機關的監(jiān)管格局進行合理設計，促進公民在出版物上自由表達自己對國家事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務的見解和意愿，自由發(fā)表自己從事科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的成果，嚴禁出版行政主管機關以不合法的理由限制、剝奪公民出版自由權(quán)利。第二，通過出版監(jiān)管制度為實現(xiàn)出版監(jiān)管的目的對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體設計諸多限制性規(guī)范，這些主體必須遵守，即“不論具體情況如何，對于具有相同的特點，根據(jù)這些特點，法律將他們劃分為同一類型的人，法律在適用時不能有所例外”[9]。對于那些阻礙公民出版物的出版，利用其優(yōu)勢地位侵犯公民出版自由權(quán)利的出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體，出版行政主管機關必須采取強有力的措施予以嚴厲禁止，以保障公民出版自由權(quán)利。第三，為了保障公民出版自由權(quán)利，應以必要的程序作保證。程序的實體意義主要表現(xiàn)為“正當過程”，它能夠起到限制政府濫用權(quán)力的作用[10]。因此，通過出版監(jiān)管制度明確規(guī)定出版行政主管機關的監(jiān)管程序，即實施監(jiān)管的具體程式、步驟、方法。對這個程序的執(zhí)行過程，就是對公民出版自由權(quán)利保障的過程。

3 完善我國出版監(jiān)管制度之構(gòu)想

基于上述的思考，以及針對我國出版監(jiān)管制度存在的不足，筆者認為，應當采取以下措施對出版監(jiān)管制度進行完善。

3.1 增強出版監(jiān)管制度的預防性監(jiān)管機制

出版秩序的形成是建立在出版監(jiān)管制度中預防性監(jiān)管機制基礎之上的，是預防性監(jiān)管機制運行的結(jié)果，沒有預防性監(jiān)管機制的存在，出版秩序難以形成。同時，它的有效性是由預防性監(jiān)管機制所展現(xiàn)的對出版監(jiān)管參與的廣泛程度和深度所決定的。因此，對預防性監(jiān)管機制的增強，不僅能夠促進出版秩序的形成，而且提升了出版秩序形成的有效性。

有鑒于此，第一，完善設立出版單位的資格標準。也就是將《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》等法規(guī)和部門規(guī)章中關于設立出版單位的資格標準的規(guī)定作進一步的具體化。例如：把設立出版單位的資格標準分為“基本資格標準”和“特定資格標準”兩類，“基本資格標準”是針對設立出版單位的一般資格條件加以規(guī)定的，只要滿足這個基本條件，出版單位就可以設立。至于“特定資格標準”，則主要涉及有關類別、經(jīng)驗、技術手段等方面的特殊要求。根據(jù)我國現(xiàn)階段出版業(yè)發(fā)展和社會性規(guī)制的實際情況，在設立出版單位的資格標準上，可采取多種方式。一是建立按專業(yè)劃分出版單位類別的資格認證制度。其中，對于綜合類、社科類、文藝類、民族類出版單位的設立，采取較為嚴格的資格標準，即不僅要滿足“基本資格標準”，而且要滿足“特定資格標準”；對于科技、教育、少兒、美術、古籍等出版單位的設立，則采取較為普通的資格標準，即滿足“基本資格標準”就可以。二是在打破出版單位經(jīng)營范圍規(guī)制的基礎上，可根據(jù)設立出版單位的不同所有制形式，區(qū)別對待設立的資格標準，適當擴大非國有出版單位的設立[11]。第二，對出版單位資格瑕疵的規(guī)定。對出版單位資格瑕疵作出規(guī)定是構(gòu)建我國出版單位資格認證制度的重點，在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》等法規(guī)和部門規(guī)章中可以作出如下規(guī)定：出版行政主管機關在任何時候發(fā)現(xiàn)出版單位提交的關于資格方面的資料為虛假資料或在實質(zhì)性方面失真，即應取消出版單位的資格；對出版單位資格瑕疵如果出版行政主管機關提出要求，出版單位未能迅速矯正弊端，可取消出版單位的資格[12]。

3.2 提高出版監(jiān)管制度的監(jiān)管機能

第一，對出版監(jiān)管標準進行規(guī)定。從本質(zhì)上看，出版監(jiān)管標準是一種認識，也是一種具有可接受性的客觀依據(jù)，它不僅為出版行政主管機關的監(jiān)管提供了標準和尺度，而且反映了出版行政主管機關與監(jiān)管對象和內(nèi)容之間的現(xiàn)實聯(lián)系。由此看來，出版行政主管機關要正確履行監(jiān)管職責，就離不開出版監(jiān)管標準。因此，應在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定出版監(jiān)管標準，但必須遵循主觀性與客觀性相統(tǒng)一的原則，同時，既對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體意愿和利益予以體現(xiàn)，也對出版發(fā)展規(guī)律和要求予以體現(xiàn)，還要對出版政策因素進行考慮。

第二，對出版監(jiān)管程序予以規(guī)定。出版監(jiān)管程序是一種新型程序規(guī)范，是為了滿足出版監(jiān)管的需要而產(chǎn)生的。因此，應在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章中對出版監(jiān)管程序作出如下規(guī)定：其一，受理程序。它是出版監(jiān)管程序的初始程序，因以下幾種情況而啟動：一是出版單位的主辦單位及其主管機關的交付；二是出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體的提起；三是因爭議而提起。其二，聽證程序。它是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，其目的在于出版行政主管機關能夠聽取當事人的意見，不僅有助于落實當事人的一些權(quán)利，而且給當事人提供了質(zhì)證和辯解的最好機會和方式，因此，應確立聽證程序。它的內(nèi)容包括：首先，出版行政主管機關須在舉行聽證會之前告知當事人關于聽證會的日期、地點以及聽證的內(nèi)容。當事人被告知后必須按時到會聽證，否則，將受到處罰[13]。其次，除涉及商業(yè)秘密和國家秘密之外，聽證會應公開舉行，在出版行政主管機關的主持下，允許聽證雙方以事實為根據(jù)和以法律為準繩進行辯論。最后，聽證過程必須以記錄的形式保存下來，作為出版行政主管機關處理的依據(jù)。

第三，對出版監(jiān)管范圍的擴大。從科學和理性的角度來看，在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章中對出版監(jiān)管范圍的擴大應根據(jù)一定的條件，否則，將是一種盲目的行為。通常要滿足以下條件：一是特定性。必須是由出版監(jiān)管對象實施的行為，其他的行為不能納入出版監(jiān)管的范圍。二是公共管理性。成為出版監(jiān)管范圍中的對象必須是一種職責行為，是從事具有社會公共利益性的出版活動所作出的行為。三是法律性。納入出版監(jiān)管范圍的行為應該是一種法律行為，是履行法定義務或約定義務的行為。這就是擴大出版監(jiān)管范圍的標準。有鑒于此，應將選題、出版之前計劃的編制、出版計劃執(zhí)行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況以及出版市場運行情況等方面的內(nèi)容納入監(jiān)管的范圍，這是一種合理選擇，使出版行政主管機關的監(jiān)管有恰當?shù)倪吔纭?/p>

3.3 強化出版監(jiān)管制度的監(jiān)管功能

在出版領域中，出版行政主管機關是重要的監(jiān)管主體，對出版監(jiān)管制度的積極監(jiān)管功能進行強化，意味著不僅要提高出版行政主管機關的整體地位，而且要提高出版行政主管機關對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體的實質(zhì)性作用。這需要真正賦予出版行政主管機關足夠的職權(quán)，尤其是獨立的監(jiān)管權(quán)，并建立專門的監(jiān)管機構(gòu)，只有這樣，才能使出版監(jiān)管制度的積極監(jiān)管功能發(fā)揮出來，并提高監(jiān)管效率，實現(xiàn)出版有序與公平的要求。因此，第一，對出版行政主管機關的監(jiān)管權(quán)限擴大。雖然在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定了出版行政主管機關享有對出版物的內(nèi)容、編校、印刷或者復制、裝幀設計等質(zhì)量方面實施監(jiān)督檢查權(quán)，對涉嫌違法從事出版物出版、印刷或者復制、進口、發(fā)行等活動的行為進行查處的權(quán)力，對出版單位綜合評估權(quán)等，但這些權(quán)力對保障監(jiān)管工作有序進行不太足夠。在這種情況下，為了保證出版行政主管機關有效履行職能，還必須具備以下權(quán)力：一是事前審查權(quán)。它是指出版行政主管機關對出版事務的前期審核與檢查的權(quán)力，例如：出版單位在選題和出版計劃通過之前或之后的法定時間內(nèi)將選題和出版計劃送交出版行政主管機關，由其進行合法性審查。二是特別調(diào)查權(quán)。它是指出版行政主管機關在審查爭議時，有權(quán)調(diào)閱相關文件和材料，并作出決定的權(quán)力。目前各級出版行政主管機關對情況的了解主要是通過看材料、聽下級匯報以及檢查等方式，但這些方式不易發(fā)現(xiàn)與弄清問題，即使發(fā)現(xiàn)與弄清了問題，要公正、準確、及時地解決也很困難。因此，賦予出版行政主管機關特別調(diào)查權(quán)是非常必要的。第二，在出版行政主管機關中設置專門的監(jiān)管機構(gòu)。由于出版監(jiān)管的專業(yè)性極強，其作業(yè)也精細，因此，需要專門的監(jiān)管機構(gòu)去開展這方面的工作，這不僅可以改變目前對專門監(jiān)管職責無法履行或不當履行的尷尬局面，而且可以增強出版監(jiān)管的客觀性與獨立性。

3.4 建立出版監(jiān)管制度的立體性監(jiān)管體系

第一，建立以事前和事中監(jiān)管為主，事后監(jiān)管為輔的機制。出版是一個有序過程，每一環(huán)節(jié)都離不開監(jiān)管。如選題、出版計劃的編制出版合同的簽訂、履行、委托印刷或復制、發(fā)行、進出口交易等，都需要監(jiān)管的保證。事前監(jiān)管是出版行政主管機關對出版監(jiān)管對象進行的出版活動之前的監(jiān)管，它不僅可以減少事中和事后監(jiān)管的盲目性，而且可以防患于未然。其主要內(nèi)容是對選題和出版計劃的監(jiān)管。因為選題和出版計劃是出版活動的第一道關口，也是整個出版過程中一個非常關鍵的環(huán)節(jié)。從源頭上控制盲目出版、重復出版和非法出版等問題，所實施的監(jiān)管才是有效的監(jiān)管[14]。事實上，對出版的監(jiān)管是為了防止不當?shù)某霭嫘袨椋^非是對不當出版行為的事后調(diào)查。因此，出版監(jiān)管體系的重心不在事后監(jiān)管，而在事前和事中監(jiān)管。事中監(jiān)管主要是對出版計劃執(zhí)行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面進行監(jiān)管，它是出版監(jiān)管體系中的重要一環(huán)，如果失去事中監(jiān)管，那么整個監(jiān)管體系就變成一種責任追究機制。因事中監(jiān)管實效不僅是由出版行政主管機關得到出版活動的全面與真實信息的程度決定，也是由記錄出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體行為結(jié)果的系統(tǒng)和出版單位及出版物進口經(jīng)營單位報告系統(tǒng)的完善程度和面向出版行政主管機關的開放程度決定。事后監(jiān)管主要是對出版行為結(jié)果的監(jiān)管，看是否存在不合法或不符合出版政策的問題，并對相關負責人予以責任追究。但往往發(fā)現(xiàn)問題比追究責任更困難，這是因為出版的效果不僅受國家出版政策、出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體競爭程度的影響，而且受出版行政主管機關監(jiān)管水平等因素的影響，同時，很難將這些因素的影響程度加以準確區(qū)分。因此，出版行政主管機關對出版行為的結(jié)果進行評價的方式主要是對出版計劃執(zhí)行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面的檢查權(quán)和對特定事項的調(diào)查權(quán)。通過對出版計劃執(zhí)行情況、委托印刷或復制情況、出版合同的履行情況、出版市場運行情況等方面的檢查和對特定事項的調(diào)查，在形成可靠結(jié)論的基礎上，對出版單位、印刷或者復制單位、從事出版物發(fā)行業(yè)務的單位、出版物進口經(jīng)營單位等主體采取相應的法律措施。

第二，對公民和社會組織的監(jiān)督予以規(guī)定，健全以社會力量為核心的出版監(jiān)管制度。為了消除“內(nèi)部監(jiān)管”的失靈、效率低下以及出現(xiàn)腐敗的現(xiàn)象，在強化審計、監(jiān)察等部門監(jiān)管的同時，必須借助社會的監(jiān)督力量，鞏固和提升“內(nèi)部監(jiān)管”。在整個出版監(jiān)管體系中，公民和社會組織的監(jiān)督是不容忽視的。因為出版行為承載著知識、信息的傳播，思想、文化的交流和意見的表達，它需要公民和社會組織的監(jiān)督，況且，這種監(jiān)督是國家監(jiān)管的社會基礎。在一個民主和法治的國家里，不可能沒有公民和社會組織的監(jiān)督[15]。因此，在《出版管理條例》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《圖書出版管理規(guī)定》《電子出版物出版管理規(guī)定》《期刊出版管理規(guī)定》《出版物市場管理規(guī)定》《復制管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定公民和社會組織的監(jiān)督，健全以社會力量為核心的監(jiān)管制度，有利于做到“內(nèi)部監(jiān)管”與“外部監(jiān)管”的有機結(jié)合。

注 釋

[1][2][12][13][14]程亞萍，胡偉.政府采購法監(jiān)督制度的反思與重構(gòu)[J].海南大學學報（人文社會科學版），2007（1）：49-53

[3][7]張文顯.法哲學范疇研究[M].北京：中國政法大學出版社，2001：196-256

[4]劉大洪，廖建求.論市場規(guī)制法的價值[J].中國法學，2004（2）：93

[5][美]博登海默著；鄧正來譯.法理學：法哲學及其方法.北京：中國政法大學出版社，1999：348

[6][英]斯坦·香德著；王獻平譯.西方社會的法律價值[M].北京：中國人民公安大學出版社，1990：2-93

[8][9]馬克思恩格斯全集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1956：49

[10]季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京：中國政法大學出版社，2000：13

[11]夏大慰，史東輝.政府規(guī)制：理論、經(jīng)驗與中國的改革[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2003：314-315

[15]黃建武.法理學[M].廣州：廣東高等教育出版社，1998：332

（收稿日期：2012-12-24）