關(guān)于建立和完善財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的思考

隨著公共財(cái)政框架的逐步完善，作為公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系正在大力構(gòu)建和推進(jìn)。一些地方已開始實(shí)行財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)估，并逐步著手建立財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)估制度。本文結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)如何構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)估制度，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管進(jìn)行探討，提出一些建議。

一、支農(nóng)資金預(yù)算安排和執(zhí)行中存在的問題

當(dāng)前支農(nóng)資金使用管理中許多突出問題，因涉及到預(yù)算業(yè)務(wù)，現(xiàn)有資金管理制度難以解決，迫切需要構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系加以化解。

（一）支農(nóng)專項(xiàng)資金安排彈性大。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展迅猛，各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)要求財(cái)政扶持的資金需求量很大。通常，涉農(nóng)預(yù)算專項(xiàng)的設(shè)置，主要依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央、省有關(guān)涉農(nóng)支出政策而安排，部分根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)就某項(xiàng)具體工作的批示設(shè)立。在具體操作中，由于缺少前期論證、法定程序以及細(xì)化安排，導(dǎo)致涉農(nóng)專項(xiàng)預(yù)算申報(bào)需求水分大、安排隨意性大、執(zhí)行彈性大。2012年前三個(gè)季度，我市農(nóng)口各部門提出新設(shè)立專項(xiàng)資金有市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金、花卉苗木發(fā)展資金、農(nóng)村扶貧專項(xiàng)資金等，要求的資金額大大超過(guò)了支農(nóng)資金的增長(zhǎng)額度。一些農(nóng)口部門缺乏投入產(chǎn)出觀念，求大求多，資金需求泛濫成災(zāi)，財(cái)政部門難以招架。而已安排的專項(xiàng)資金，有的法定預(yù)算常常因人為因素而未經(jīng)法定程序進(jìn)行調(diào)整、變更；有的預(yù)算專項(xiàng)資金在執(zhí)行過(guò)程中又被再分配、再調(diào)整，導(dǎo)致資金不能及時(shí)、足額到位，影響了財(cái)政資金導(dǎo)向作用的發(fā)揮，也不能很好地實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展規(guī)劃。

（二）支農(nóng)資金實(shí)施細(xì)則不科學(xué)。支農(nóng)資金根據(jù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要出臺(tái)后，往往因?yàn)榫唧w實(shí)施細(xì)則不合理而使資金效應(yīng)大打折扣。比如，某發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金，扶持對(duì)象是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)村，從先易后難的思路上看是對(duì)的，但關(guān)鍵是資金用于獎(jiǎng)勵(lì)而非補(bǔ)助，而獎(jiǎng)勵(lì)什么又沒明確，最終可能用于村級(jí)經(jīng)費(fèi)花掉。按照政策出臺(tái)目的，作為專項(xiàng)資金應(yīng)該用于村集體事業(yè)發(fā)展，可以制定一些生產(chǎn)項(xiàng)目如農(nóng)林水產(chǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、村容整潔、水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行扶持，才能真正體現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初衷，保證財(cái)政資金發(fā)揮出應(yīng)有效益。此外，一些支農(nóng)政策制定站在部門利益角度，設(shè)置條條框框，甚至直接指定項(xiàng)目，缺乏公正、科學(xué)，應(yīng)該通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)政策合理性進(jìn)行論證，予以修整。

（三）預(yù)算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)問題難以調(diào)整。大部分支農(nóng)資金管理辦法都明確節(jié)余資金、違規(guī)使用資金應(yīng)調(diào)減、取消，由財(cái)政部門收回，如工程招投標(biāo)節(jié)余資金，虛報(bào)工程量、以舊頂新，甚至無(wú)法開工的項(xiàng)目資金，都應(yīng)收繳。但實(shí)際上，由于指標(biāo)、資金已層層下達(dá)到縣級(jí)財(cái)政部門，收回資金必定沉淀在縣級(jí)財(cái)政，那么這部門資金怎么處理呢，是層層上繳還是抵頂下年度指標(biāo)，往往沒有后續(xù)措施，導(dǎo)致資金帶病支出，問題整改不了了之。

二、目前支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)存在的主要問題

除上述資金使用管理存在的問題外，由于支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)尚在試開展階段，績(jī)效評(píng)價(jià)工作本身也存在一些不完善、不合理的問題需要進(jìn)一步研究解決。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)手續(xù)繁瑣，工作量大?？?jī)效評(píng)估論證、績(jī)效目標(biāo)制定、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告及結(jié)果應(yīng)用，每一項(xiàng)都需要相當(dāng)工作量。現(xiàn)在各農(nóng)口部門、農(nóng)財(cái)部門工作任務(wù)繁重，人手緊，如果績(jī)效評(píng)價(jià)手續(xù)過(guò)于繁瑣，大家都會(huì)力不從心，做不好績(jī)效考核工作，就會(huì)使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，成為紙上空文。

（二）評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不到位。由于一些地方對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用不夠，尚沒有建立調(diào)整預(yù)算等機(jī)制，將績(jī)效評(píng)估的高低對(duì)部門和單位的財(cái)政資源分配形成大的差別，部門、單位對(duì)績(jī)效評(píng)估工作實(shí)施不夠重視，使得績(jī)效評(píng)估的約束力不強(qiáng)，責(zé)任追究機(jī)制沒有形成。

（三）部門分工不明確，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制?？?jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)由政府直接領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政牽頭，各有關(guān)部門密切配合，財(cái)政、主管部門、項(xiàng)目單位分級(jí)實(shí)施。目前，除財(cái)政主動(dòng)參與外，其它部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作參與度不足，難以發(fā)揮對(duì)資金支出的導(dǎo)向作用。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果還未與預(yù)算、考核、監(jiān)督、決策等環(huán)節(jié)銜接起來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公布渠道也不明確，以至農(nóng)口部門缺少開展實(shí)質(zhì)性績(jī)效評(píng)價(jià)的壓力與動(dòng)力。

三、建立和完善財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基本思路

（一）要加強(qiáng)專項(xiàng)資金事前績(jī)效評(píng)估。一是建立新增專項(xiàng)資金計(jì)劃匯總表。專項(xiàng)資金提前一年度預(yù)申報(bào)，匯總成表，報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌審查，形成初步意見。擬建議新增專項(xiàng)資金，在新預(yù)算年度支農(nóng)資金總盤子內(nèi)切塊控制規(guī)模，并經(jīng)法定程序予以安排。二是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估論證。在預(yù)算編制階段，對(duì)于各部門申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目，選擇一些重點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、資金規(guī)模等事項(xiàng)進(jìn)行事前評(píng)估，并提出項(xiàng)目的評(píng)估建議，作為項(xiàng)目資金安排的參考依據(jù)。如北京市財(cái)政局對(duì)2012年度33個(gè)市級(jí)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，涉及部門21個(gè)，財(cái)政資金48.67億元。通過(guò)評(píng)估，建議不予支持的項(xiàng)目資金約8.92億元，占申報(bào)資金需求的18.3%。2012年預(yù)算決策全部按照評(píng)估結(jié)論進(jìn)行了安排，使財(cái)政資金分配的科學(xué)性、公正性有所提高。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用關(guān)口要前移。初步設(shè)想是專項(xiàng)資金預(yù)算分解成二次安排。一是總預(yù)算數(shù)分解。專項(xiàng)資金總預(yù)算分解成基本性安排、績(jī)效性安排?？傄?guī)模經(jīng)有關(guān)程序?qū)徟螅雌渲?0%安排基本性資金，30%安排績(jī)效性資金。二是具體項(xiàng)目補(bǔ)助額分解。以現(xiàn)代茶業(yè)生產(chǎn)性發(fā)展資金為例，假設(shè)某茶廠清潔化茶園建設(shè)項(xiàng)目批復(fù)補(bǔ)貼100萬(wàn)元，可安排基本性補(bǔ)貼70萬(wàn)元，績(jī)效性補(bǔ)貼30萬(wàn)元?；拘匝a(bǔ)貼在項(xiàng)目申報(bào)審批后下達(dá)，績(jī)效性補(bǔ)貼在項(xiàng)目實(shí)施一段時(shí)間后，組織考評(píng)，評(píng)定等級(jí)，再?zèng)Q定是否予以安排，績(jī)效好的，多予以安排，績(jī)效不好的，減少、取消安排?？?jī)效評(píng)價(jià)后節(jié)余資金統(tǒng)籌安排，或繼續(xù)安排于現(xiàn)代茶業(yè)項(xiàng)目其它業(yè)主單位，或調(diào)整用于現(xiàn)代漁業(yè)、現(xiàn)代林業(yè)等其它項(xiàng)目?；拘再Y金和實(shí)際安排的績(jī)效性資金累計(jì)形成該專項(xiàng)資金當(dāng)年總規(guī)模，第二年度以該規(guī)模為基數(shù)進(jìn)行預(yù)算安排。

資金預(yù)算二次安排的特點(diǎn)是專項(xiàng)資金的預(yù)算總數(shù)不變，但通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)增減具體項(xiàng)目的補(bǔ)貼額度，增減實(shí)際支出，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用由事后調(diào)整變?yōu)槭轮姓{(diào)整，由總體調(diào)整變?yōu)榫唧w調(diào)整?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用建立在具體項(xiàng)目上，有理有據(jù)，財(cái)政部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)占據(jù)工作主動(dòng)性。

（三）程序上要實(shí)用簡(jiǎn)便。以資金監(jiān)控為例，如果進(jìn)行具體支出檢查，工作量太大，也容易引起支出部門的抵觸情緒。可以考慮把農(nóng)財(cái)業(yè)務(wù)科和國(guó)庫(kù)集中支付中心現(xiàn)有職能銜接起來(lái)。農(nóng)口支出部門在資金撥付前向農(nóng)財(cái)報(bào)送用款計(jì)劃，詳列支出項(xiàng)目，國(guó)庫(kù)集中支付中心根據(jù)這個(gè)用款計(jì)劃，審批付款，控制用款單位的支出額度，這樣就可以避免增加各部門新的工作量。此外，績(jī)效評(píng)估要盡量表格化，根據(jù)各指標(biāo)評(píng)分，評(píng)出等級(jí)及分?jǐn)?shù)、排名。

四、建議

（一）加強(qiáng)支農(nóng)資金制定依據(jù)的充分性評(píng)價(jià)。是指對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策是否可以制定出臺(tái)以及應(yīng)如何實(shí)施的評(píng)價(jià)。在財(cái)政支農(nóng)資金制定時(shí)從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面設(shè)立要達(dá)到的目標(biāo)值，以及這些目標(biāo)值的設(shè)定是否恰當(dāng)。具體地說(shuō)，財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效目標(biāo)按經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三個(gè)方面，分別可從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性、適當(dāng)性等五個(gè)角度設(shè)立評(píng)估指標(biāo)，并按能否量化分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。主要指標(biāo)可包括：一是財(cái)政支農(nóng)政策制定的合理性。主要考核財(cái)政支農(nóng)政策是否符合中央現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，是否符合國(guó)家和省市有關(guān)政策，政策規(guī)定的要求是否規(guī)范合理；二是財(cái)政支農(nóng)資金完成的可行性。主要考核項(xiàng)目能否在提出的項(xiàng)目期內(nèi)保質(zhì)保量完成；三是財(cái)政支農(nóng)資金投入產(chǎn)出比。主要考核財(cái)政支農(nóng)資金投入與產(chǎn)出（完成的工作量）是否相稱。

（二）建立聯(lián)席評(píng)估制度。建立人大、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門績(jī)效評(píng)價(jià)聯(lián)席會(huì)議，凌駕于各部門之上，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，使績(jī)效評(píng)價(jià)成為各部門共識(shí)，也增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。此外，要廣泛吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液椭薪闄C(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，努力增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和公正性，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理科學(xué)化和專業(yè)化水平的提高，形成績(jī)效評(píng)價(jià)良好輿論環(huán)境。

（三）建立實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開制度。在績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，及時(shí)向被評(píng)價(jià)單位通報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，經(jīng)整改后進(jìn)行匯總、總結(jié)，以書面形式向本級(jí)政府、人大報(bào)告。每年績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)本級(jí)政府同意后在各有關(guān)部門范圍內(nèi)公開通報(bào)。

（四）建立績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀項(xiàng)目名單。目前，財(cái)政資金監(jiān)管功能弱化，很大原因就是在項(xiàng)目申報(bào)上缺少前期介入，項(xiàng)目都選好了，實(shí)施了，再來(lái)說(shuō)資金監(jiān)管，非常被動(dòng)，導(dǎo)致財(cái)政資金效益差，資金流失、浪費(fèi)。因此績(jī)效評(píng)價(jià)要執(zhí)行到具體項(xiàng)目上，建立一個(gè)類似項(xiàng)目庫(kù)的績(jī)效評(píng)估優(yōu)秀項(xiàng)目名單，對(duì)各類項(xiàng)目提前進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，加強(qiáng)財(cái)政資金使用前期論證工作，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目納入名單，各項(xiàng)目申報(bào)在優(yōu)秀名單范圍中篩選。

（五）財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)估要上升到法律層面。雖然財(cái)政法制化建設(shè)進(jìn)程不斷加快，財(cái)政部、省已制定了一些財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，但在法律約束力等方面還存在一定差距，要針對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)估及早出臺(tái)規(guī)范細(xì)化的法律法規(guī)，使財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)估工作有法可依。

責(zé)任編輯：洪峰