創(chuàng)新機(jī)制，落實(shí)責(zé)任，打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

2011年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡稱“綱要”）。按照綱要部署，片區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃已全面啟動實(shí)施。為了解“綱要”貫徹落實(shí)情況，更好地把握當(dāng)前扶貧工作形勢，我們于6月24—28日赴貴州省畢節(jié)市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。

一、認(rèn)真落實(shí)“綱要”精神，扶貧攻堅(jiān)呈現(xiàn)新局面

貴州省是全國貧困面最大、貧困人口最多、貧困程度最深的省份之一?！熬V要”確定的武陵山、烏蒙山、滇桂黔石漠化三大片區(qū)，覆蓋該省65個縣。此次調(diào)研，我們欣喜地發(fā)現(xiàn)，貴州省及畢節(jié)市落實(shí)“綱要”精神，明確責(zé)任、創(chuàng)新機(jī)制，真正花了心思、下了大力氣，有不少工作亮點(diǎn)。

（一）強(qiáng)化組織保障，明確責(zé)任分工?！熬V要”頒布實(shí)施后，依托綜合政策體系推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)已成共識，分管“三農(nóng)”工作的副書記，省委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長和分管農(nóng)業(yè)的副省長牽頭武陵山、烏蒙山、滇桂黔石漠化三大片區(qū)的攻堅(jiān)工作，37位省領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)聯(lián)系縣鄉(xiāng)，80個廳局掛鉤幫扶，51支黨建扶貧工作隊(duì)伍聯(lián)系幫扶，建立干部下基層、黨建扶貧、定點(diǎn)幫扶、對口支援等多項(xiàng)保障機(jī)制，將“十二五”片區(qū)扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)量化、任務(wù)分解，具體項(xiàng)目責(zé)任落實(shí)到人，確保片區(qū)扶貧攻堅(jiān)政策落到實(shí)處。

（二）瞄準(zhǔn)突出問題，集中力量辦大事。

一是力抓退耕還林，促進(jìn)恢復(fù)生態(tài)。畢節(jié)市抓住國家實(shí)施退耕還林政策的機(jī)遇，共實(shí)施坡耕地退耕108.4萬畝。實(shí)施退耕還林的農(nóng)民得到了補(bǔ)貼收入，勞動力也從低產(chǎn)的地里解放出來。我們到了2006年曾經(jīng)調(diào)研過的大方縣羊場鎮(zhèn)穿巖村，座談中了解到，該村勞動力一半外出務(wù)工，一半搞豆干加工，絕大部分家庭已經(jīng)脫了貧。

二是力抓生態(tài)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)群眾增收。近年來，貴州省將核桃等生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為財政扶貧開發(fā)的重點(diǎn)。2008—2012年，該省累計整合用于支持核桃產(chǎn)業(yè)的扶貧資金、鞏固退耕還林資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等達(dá)19億多元。

三是力抓教育事業(yè)，促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。畢節(jié)市委副書記、市長陳昌旭在座談時談到，畢節(jié)正在雙山新區(qū)建設(shè)幾所職業(yè)學(xué)校，打造畢節(jié)的職教城，通過提升貧困勞動力的職業(yè)技能促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)。一手抓勞動力培訓(xùn)，一手抓下一代教育，幫助群眾就業(yè)，促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移，有效減少了依靠貧瘠土地刨食的人口，大大緩解了當(dāng)?shù)刭Y源承載壓力。

四是力抓危房改造，改善生產(chǎn)生活條件。貴州省以農(nóng)村危房改造為平臺，整合危房改造補(bǔ)助資金、扶貧資金和生態(tài)移民資金，加大農(nóng)村危房改造力度。2008—2012年，該省累計整合各方投入達(dá)161多億元用于危房改造和生態(tài)移民，極大地改善了貧困地區(qū)群眾的居住條件。據(jù)大方、赫章縣介紹，目前30%以上的農(nóng)戶房屋都進(jìn)行了改造。我們所到的村組，看到通行政村的道路大都已硬化，大部分村民房屋都已整修過，村容村貌煥然一新。

（三）開展綜合扶貧，多方消除致貧因素。綜合扶貧政策對畢節(jié)市這樣的貧困地區(qū)，減貧效果確實(shí)很明顯。除退耕還林、農(nóng)村危房改造、地質(zhì)災(zāi)害防治等生態(tài)政策、減災(zāi)政策改善貧困村生產(chǎn)生活條件外，義務(wù)教育階段學(xué)生兩免一補(bǔ)政策的實(shí)施，減輕了貧困家庭的教育負(fù)擔(dān)。

（四）堅(jiān)持規(guī)劃到戶，落實(shí)責(zé)任到人。到戶扶持機(jī)制是扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是政策落實(shí)的困難環(huán)節(jié)。畢節(jié)市大方縣黨政系統(tǒng)四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)及縣委常委帶頭，幫助所在村量身制定扶貧開發(fā)方案，帶著群眾干，做給群眾看。同時，組織黨建扶貧隊(duì)伍、部門幫扶力量進(jìn)行對口支援，引導(dǎo)加大對貧困村的投入力度。此外，大方縣抽調(diào)機(jī)關(guān)干部駐村蹲點(diǎn)幫扶，深入田間地頭和農(nóng)戶家中摸底調(diào)查，切實(shí)幫助貧困農(nóng)戶解決困難、發(fā)展生產(chǎn)。

（五）取得的成效。

一是貧困狀況基本緩解。據(jù)畢節(jié)市扶貧辦提供的數(shù)據(jù)，按照人均純收入2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，該市農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2011年的250.05萬人減少到2012年的207.04萬人，農(nóng)民人均純收入從2010年的3354元增長到2012年的4926元。

二是生態(tài)環(huán)境極大改善。我們所到的大方、赫章縣山大溝深，進(jìn)村入戶，往往需要轉(zhuǎn)山而行，大家看到滿山植被，對畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)和扶貧開發(fā)相結(jié)合取得的成效感到欣喜。

三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展初顯成效。在扶貧政策和資金的支持下，大方縣大山鄉(xiāng)高峰村參加生態(tài)養(yǎng)畜項(xiàng)目的農(nóng)戶達(dá)到了57戶，養(yǎng)殖大戶劉國永兩年發(fā)展出山羊105只。雨沖鄉(xiāng)油杉河村利用退耕還林后恢復(fù)的自然景觀發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，吸引了重慶等城市的游客前來避暑度假。此外，走訪的部分村莊，核桃、中藥材產(chǎn)業(yè)雖然還沒有進(jìn)入盛產(chǎn)期，但也已展現(xiàn)了良好的發(fā)展勢頭。

四是思想觀念明顯轉(zhuǎn)變。不同于以往調(diào)研，這次走訪、座談中，村民們反映生活困苦的少了，反映發(fā)展中困難的多了，請求政府補(bǔ)貼救濟(jì)的少了，懇請支持發(fā)展的多了。此外，生產(chǎn)成本、融資困難、經(jīng)營風(fēng)險等市場問題，也成為大家座談的重點(diǎn)，貧困群眾的思想觀念正悄然轉(zhuǎn)變到發(fā)展生產(chǎn)上來。

五是干群關(guān)系更加密切。百姓得到政策實(shí)惠，生活改善了，黨、政府和貧困群眾的關(guān)系也就密切了。在高峰村座談時，村民史梁軍用一首順口溜表達(dá)了對近年政府扶貧工作的評價，“國家政策真是好，各層各級領(lǐng)導(dǎo)往下跑，房子院壩小路都搞好，有病國家醫(yī)，錢糧若缺少，政府幫忙找，這個社會真是好，感謝各層各級的領(lǐng)導(dǎo)”。

二、客觀認(rèn)識貧困現(xiàn)狀，準(zhǔn)確把握扶貧形勢

（一）貧困狀況依然突出，群眾收入相對較低。按照家庭年人均純收入2300元的標(biāo)準(zhǔn)，貴州省2012年末仍有貧困人口923萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)26.8%，高出全國平均水平1.6倍；同年，農(nóng)民人均純收入4753元，僅為全國平均水平的60%。2012年末，畢節(jié)市仍有農(nóng)村貧困人口207萬人，貧困發(fā)生率仍達(dá)26.1%，而赫章、大方兩縣，貧困發(fā)生率更是分別高達(dá)32.8%（2012年末）和40.8%（2011年末）。農(nóng)民收入方面，2012年，畢節(jié)市農(nóng)村家庭人均純收入4926元，僅為全國平均水平的62.2%，赫章、大方兩縣分別為4577元、5006元，均處于較低水平。

（二）脫貧“硬骨頭”特征明顯，脫貧難度突顯。

一是發(fā)展的自然資源條件差。一方面，畢節(jié)市所屬縣區(qū)大都山大溝深，該市現(xiàn)有坡耕地面積1500萬畝，其中：25度以上的206萬畝，15—25度的484萬畝，分別占坡耕地面積的13.7%和32.3%。赫章縣地貌形態(tài)中，坡地、丘陵分別占比76.2%、12.5%，平地僅有11.3%。全縣57.9%的土地屬于喀斯特地形，巖溶山區(qū)土層薄、蓄水困難，不宜耕作。另一方面，這些地區(qū)卻地處重要的生態(tài)區(qū)位，大多列為限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)。部分地區(qū)雖蘊(yùn)藏礦產(chǎn)資源，但開采難度大、生態(tài)環(huán)境成本高。

二是發(fā)展的人力資源嚴(yán)重不足。一方面，畢節(jié)市農(nóng)村成年勞動力大多是小學(xué)初中畢業(yè)，缺乏有競爭力的就業(yè)技能。返鄉(xiāng)農(nóng)民工在外從事的工種以泥水匠、苦力活為主，賺得的收入有限。另一方面，隨著青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村留守的多以老人、兒童為主，條件稍好的村莊有些返鄉(xiāng)的大齡勞動力，農(nóng)村日漸“空心化”的問題總體比較嚴(yán)重。這些老人干不了高強(qiáng)度的體力活，加之技能短缺、經(jīng)營意識差，靠他們在貧瘠的山村里闖出致富的新路子，確實(shí)不容易。特別是貧困家庭，因?yàn)樽陨砟芰Σ蛔愕纫蛩?，往往更難以參與扶貧項(xiàng)目，難以從扶持政策中受益。

三是發(fā)展的成本十分高昂。都說要想富先修路，可貴州山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本往往高出其他地區(qū)數(shù)倍。村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本也很高，山區(qū)群眾因地理?xiàng)l件限制，居住相對分散，村內(nèi)各戶遠(yuǎn)則相隔半天路程。無論是通路，還是供水、供電，都額外增加了難度。解決這些問題，需要巨額投入。

（三）貧困的差異性明顯，扶貧形勢較為復(fù)雜。畢節(jié)市村組、家庭之間的差異也非常明顯。有的貧困家庭有著多個學(xué)齡孩童，幫助孩子更好地接受教育是當(dāng)務(wù)之急；有的貧困家庭以青壯年為主，促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)就能幫助徹底脫貧；還有不少的貧困家庭成員大多是老弱病殘，需要社會保障、社會救助等政策發(fā)揮更大作用。地理位置、資源條件、人口素質(zhì)和民族文化等因素相互交織，使得減貧工作形勢非常復(fù)雜。

三、關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)的政策建議

（一）切實(shí)落實(shí)減貧責(zé)任。農(nóng)村致貧因素復(fù)雜，貧困差異性較大，扶貧攻堅(jiān)的重心應(yīng)該在地方，責(zé)任落實(shí)主要靠地方。“綱要”明確新階段扶貧開發(fā)工作堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制。按照這一要求，貴州省在明確扶貧開發(fā)責(zé)任方面作了積極探索，其經(jīng)驗(yàn)做法值得總結(jié)。這就是省級黨政一把手要對扶貧開發(fā)負(fù)總責(zé)，并實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)定點(diǎn)聯(lián)系片區(qū)制度，明確每個片區(qū)的聯(lián)系部門。省級政府要統(tǒng)籌整合扶貧資源，協(xié)調(diào)銜接行業(yè)部門的減貧政策，切實(shí)加大扶貧投入。要進(jìn)一步促進(jìn)“縣抓落實(shí)”，明確縣級政府責(zé)任。大方縣“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的實(shí)踐表明，明確的權(quán)責(zé)機(jī)制是推動扶貧工作的有效力量。貧困地區(qū)縣級政府更應(yīng)該將扶貧開發(fā)作為工作的重中之重，明確各項(xiàng)工作的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容明確牽頭部門，建立定點(diǎn)聯(lián)系制度明確責(zé)任人。要進(jìn)一步理順政府層級責(zé)任劃分，既要避免上級政府大包大攬瞎指揮，又要避免下級政府依賴上級政府決策，為逃避責(zé)任尋找托辭。對于各級政府的事權(quán)責(zé)任，均應(yīng)力求任務(wù)明確、責(zé)任明晰、目標(biāo)可考核。

（二）進(jìn)一步明確減貧思路。

一是狠抓培訓(xùn)和教育，走出大山就業(yè)脫貧。從貴州省調(diào)研走訪的村莊來看，轉(zhuǎn)移就業(yè)依舊是貧困地區(qū)青壯年勞動力就業(yè)的主要途徑和增收的重要來源。貧困地區(qū)特別是就地脫貧無望的貧困山區(qū)，政府應(yīng)積極支持青壯年勞動力接受適用技術(shù)培訓(xùn)，掌握一技之能，幫助具備條件的青壯年勞動力走出大山。教育的減貧效果非常明顯，要繼續(xù)將教育作為緩解貧困問題代際傳遞的主要抓手。對于尚處于學(xué)齡階段的貧困家庭孩子，政府要提供平等的受教育機(jī)會，研究解決他們在受教育過程中面臨的突出困難，幫助貧困家庭青少年一代通過讀書受教育走出大山，帶領(lǐng)整個家庭穩(wěn)定脫貧。這樣也可以促進(jìn)減少這些地區(qū)的人口，從而緩解資源環(huán)境壓力。

二是大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，支持留守群眾脫貧。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和轉(zhuǎn)移就業(yè)，留守貧困家庭雖然出現(xiàn)老齡化、“空心化”趨勢，仍需要立足大山，因地制宜謀出路。貴州省及畢節(jié)市通過扶貧開發(fā)和生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，發(fā)展核桃、林下種植、林下養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。要進(jìn)一步挖掘核桃等經(jīng)濟(jì)林的增收潛力，同時考慮林業(yè)作物生長期長、見效慢的特點(diǎn)，推廣林下種植、林下養(yǎng)殖等混合模式，通過“以短養(yǎng)長”的形式，保證貧困家庭的當(dāng)期收入。利用草坡資源和部分陡坡耕地退耕還草，可以發(fā)展肉牛、肉羊產(chǎn)業(yè)，既增加農(nóng)民收入，又可增加牛羊肉市場供給。在生態(tài)環(huán)境改善的背景下，支持符合條件的地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游、休閑旅游產(chǎn)業(yè)，拓寬貧困群眾的增收渠道。此外，繼續(xù)整合資源投入，對居住在生態(tài)環(huán)境脆弱、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的貧困戶，尤其難以轉(zhuǎn)移就業(yè)的，通過移民搬遷改善居住條件。

（三）著力創(chuàng)新扶貧機(jī)制。

一是創(chuàng)新扶貧開發(fā)到戶扶持機(jī)制。大方縣“規(guī)劃到戶、責(zé)任到人”的做法，為完善扶貧開發(fā)到戶扶持機(jī)制探索了經(jīng)驗(yàn)。雖然當(dāng)前農(nóng)村收入普查難度較大，但各地創(chuàng)新機(jī)制，結(jié)合統(tǒng)計部門監(jiān)測獲得的貧困規(guī)模數(shù)據(jù)，通過民主評議的方式進(jìn)行了貧困家庭識別。貧困識別只是到戶扶持的第一步，要摸清貧困家庭的具體情況，特別是年齡結(jié)構(gòu)、勞動力構(gòu)成、受教育程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ惹闆r，分類制定有針對性的扶持政策，作為完善到戶扶持機(jī)制的著力點(diǎn)。并根據(jù)扶持政策的內(nèi)容，明確責(zé)任部門和責(zé)任人，作為落實(shí)到戶扶持機(jī)制的制度保障。

二是建立有利于實(shí)施差異化扶持政策的管理機(jī)制。從調(diào)研情況看，貧困家庭之間的貧困狀況、致貧原因和表現(xiàn)形式存在明顯差異，需要強(qiáng)化政策設(shè)計，實(shí)施差異性扶持政策。管理機(jī)制上，最重要的是要將扶貧決策、資金安排的重心下移，便于熟悉情況的基層政府制定科學(xué)的差異化政策。要完善部門之間、政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，使貧困家庭獲得更多傾斜支持。同時，要進(jìn)一步完善扶貧決策機(jī)制，強(qiáng)化減貧政策的成本效益分析，根據(jù)貧困差異選擇不同的扶持方式。

三是創(chuàng)新發(fā)揮市場導(dǎo)向作用的支持機(jī)制。政府開發(fā)式扶貧的落腳點(diǎn)是要支持貧困地區(qū)和貧困群眾，探索出一條可持續(xù)發(fā)展、增收進(jìn)而脫貧的有效途徑。這一過程中，尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場導(dǎo)向作用，應(yīng)該成為政府支持扶貧開發(fā)的重要原則。相對而言，貧困地區(qū)市場發(fā)育不充分，市場意識不強(qiáng)，容易出現(xiàn)脫離市場盲目決策或政府大包大攬的現(xiàn)象。因此，政府要更加注重支持、引導(dǎo)市場主體在開發(fā)式扶貧中發(fā)揮主導(dǎo)作用。具體而言，政府不應(yīng)過多干預(yù)市場能夠自發(fā)組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動，重點(diǎn)彌補(bǔ)市場機(jī)制存在的不足，包括改善產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化市場環(huán)境以引導(dǎo)投資，幫助貧困群眾解決發(fā)展生產(chǎn)中面臨的困難等。

四是創(chuàng)新發(fā)揮群眾主體作用的引導(dǎo)機(jī)制。堅(jiān)持開發(fā)扶貧的基本方針，要充分重視貧困群眾在扶貧開發(fā)中的主體作用。決策上，要引導(dǎo)貧困群眾根據(jù)資源條件，特別是市場需求，自主選擇增收產(chǎn)業(yè)，政府提供必要的服務(wù)、引導(dǎo)，而不是代為決策、運(yùn)動式地推廣。項(xiàng)目實(shí)施上，要發(fā)揮貧困群眾的主體作用，使其最大程度參與到生產(chǎn)經(jīng)營活動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中去，政府、企業(yè)、社會組織主要提供指導(dǎo)和幫扶。收益分配上，要支持和引導(dǎo)建立良性、合理的利益分享機(jī)制，使貧困群眾最大程度受益。為此，要進(jìn)一步強(qiáng)化扶持政策設(shè)計，政府的扶貧開發(fā)投入要突出重點(diǎn)，通過瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、解決借貸難題、提供技術(shù)支持、改善市場環(huán)境等方式，幫助貧困群眾解決發(fā)展的瓶頸制約。要堅(jiān)持“扶貧不養(yǎng)懶、重視不包攬”，切實(shí)引導(dǎo)發(fā)揮貧困群眾的主體作用，支持通過自力更生脫貧致富。

五是創(chuàng)新有利于基層政府真抓實(shí)干的激勵機(jī)制。地方政府，特別是基層政府，在扶貧攻堅(jiān)過程中起著重要的指導(dǎo)、服務(wù)職能。要在堅(jiān)持公平的基礎(chǔ)上，設(shè)計新的激勵考核機(jī)制。通過干部任用、資金獎補(bǔ)等手段，調(diào)動地方政府支持扶貧開發(fā)的主動性和積極性，進(jìn)而提高扶貧開發(fā)成效。

責(zé)任編輯：宗宇翔