不斷深化財(cái)政國庫管理制度改革 全面推行支付電子化管理

財(cái)政部會(huì)同人民銀行總行聯(lián)合召開國庫集中支付電子化管理全國推廣電視電話會(huì)議，主要任務(wù)是深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆二中全會(huì)精神，按照黨中央、國務(wù)院對財(cái)政工作的總體要求，以科學(xué)化、規(guī)范化、信息化為基本方向，以構(gòu)建功能完善、安全高效的現(xiàn)代國庫管理制度為主要目標(biāo)，研究部署支付電子化的全國推廣工作。下面，我講四點(diǎn)意見：

一、深刻認(rèn)識支付電子化的必要性

支付電子化管理是需求牽引和技術(shù)推動(dòng)共同作用的結(jié)果，財(cái)政部、人民銀行決定推廣支付電子化管理，是充分考慮了當(dāng)前財(cái)政資金管理工作的現(xiàn)狀，認(rèn)真研究了未來發(fā)展的趨勢，科學(xué)作出的安排部署。開展這項(xiàng)工作，十分重要，很有必要。

首先，是提升財(cái)政資金安全管理的現(xiàn)實(shí)需要。安全問題是重中之重。以往發(fā)生的財(cái)政資金安全案件，大都與偽造紙質(zhì)憑證和公章有關(guān)，而且偽造手段越來越高，門檻越來越低，亟需采取行之有效的辦法，予以解決。保障財(cái)政資金安全，最關(guān)鍵的有兩條，一是加強(qiáng)管理，二是技術(shù)支撐。實(shí)行支付電子化，在業(yè)務(wù)上實(shí)現(xiàn)鏈條式管理，在技術(shù)上引入安全支撐控件，建立更科學(xué)的信任體系，從根本上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的唯一性、完整性、防抵賴和防篡改。大量工作由計(jì)算機(jī)控制并完成，減少了人工干預(yù)，也降低了故意違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。可以說，支付電子化是目前條件下進(jìn)一步保障財(cái)政資金安全最強(qiáng)有力的技術(shù)手段。

第二，是提高效率、厲行節(jié)約的具體實(shí)踐。近年來，國庫集中支付工作量成倍增加，財(cái)政、人行、預(yù)算單位和代理銀行的業(yè)務(wù)人員手工簽章、逐筆打印、往返跑單，耗費(fèi)大量人力、物力，且效率低、易出錯(cuò)。傳統(tǒng)的管理方式必須創(chuàng)新。支付電子化改變了以往半電子、半手工的處理方式：取消紙質(zhì)憑證流轉(zhuǎn)，不再人工跑單；加蓋電子印章，不再人工簽章；實(shí)行電子校驗(yàn)，不再人工核對；通過自動(dòng)對賬，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。在保障安全的同時(shí)，可以大幅提高工作效率和服務(wù)能力、降低行政成本，具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，支付電子化是一次典型的“帕累托改進(jìn)”，符合激勵(lì)相容的要求，是應(yīng)用信息技術(shù)促進(jìn)財(cái)政管理創(chuàng)新、節(jié)能增效的有益嘗試。

第三，是深化國庫管理制度改革的必然要求。今年初召開的國務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議，要求繼續(xù)推進(jìn)國庫集中收付制度改革，實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度的全覆蓋。國庫集中支付制度是現(xiàn)代管理理念和信息化技術(shù)相融合的產(chǎn)物，沒有先進(jìn)的技術(shù)手段，國庫集中支付的制度優(yōu)勢就無法充分發(fā)揮，改革也難以深化。支付電子化，可以有效解決“集中式管理”所帶來的“效率”和“區(qū)域”的限制；可以最大程度上實(shí)現(xiàn)從人工核對到計(jì)算機(jī)自動(dòng)控制的轉(zhuǎn)變；可以有效消除財(cái)政、人行、代理銀行間信息不對稱的現(xiàn)象，加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管；可以從根本上解決基層銀行網(wǎng)點(diǎn)不足、清算時(shí)間過早等制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫改革的瓶頸。通過全面推行支付電子化，國庫改革必將得到進(jìn)一步深化。同時(shí)，其他各項(xiàng)財(cái)政改革，如非稅收繳、政府采購、工資統(tǒng)發(fā)、農(nóng)民直補(bǔ)等，都可以沿用這套體系，從整體上提升財(cái)政管理水平。

第四，是提升財(cái)政信息化管理水平的關(guān)鍵一環(huán)。近年來，財(cái)政信息化建設(shè)有了很大發(fā)展。但實(shí)事求是地講，無論縱向看還是橫向比，財(cái)政信息化建設(shè)步伐偏慢，各級財(cái)政部門普遍存在信息“孤島”現(xiàn)象，規(guī)劃不銜接、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、低水平重復(fù)建設(shè)等問題比較突出。樓繼偉部長非常重視信息化工作，他在全國財(cái)政廳（局）長座談會(huì)上指出，要以國庫集中收付系統(tǒng)為主體，構(gòu)建覆蓋全流程的完整業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)。支付電子化要求把業(yè)務(wù)單據(jù)的整個(gè)生命周期納入系統(tǒng)管理，指標(biāo)流、資金流和業(yè)務(wù)流都集中到電子憑證這個(gè)載體上，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)的整合；要求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，消除信息“孤島”，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的匯集與處理；要求建立橫向、縱向的部門信息系統(tǒng)自動(dòng)銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)深度數(shù)據(jù)共享和分析。將來，整個(gè)財(cái)政管理的信息化都要以支付電子化為基礎(chǔ)向外拓展，最終形成全鏈條閉環(huán)的財(cái)政管理系統(tǒng)。因此，支付電子化肩負(fù)著帶動(dòng)財(cái)政信息化工作全局的使命。

支付電子化從2007年中央本級試點(diǎn)，到2013年十二省市試點(diǎn)，“六年磨一劍”，經(jīng)歷了創(chuàng)新、論證、實(shí)踐的艱苦過程。試點(diǎn)工作中，財(cái)政部、人民銀行總行通力合作，公安部等部門大力支持，各家代理銀行、試點(diǎn)?。ㄊ校┴?cái)政部門和人民銀行、基層預(yù)算單位、相關(guān)信息安全廠商和開發(fā)公司全力配合，近千名同志直接參與，大家為試點(diǎn)工作的成功付出了辛勤的汗水。在此，我代表財(cái)政部，對參加前期研發(fā)、試點(diǎn)工作的所有單位和個(gè)人表示衷心的感謝！

二、著力鞏固支付電子化的試點(diǎn)成果

從試點(diǎn)的結(jié)果看，支付電子化起步扎實(shí)，發(fā)展勢頭良好，全面推廣的條件已經(jīng)基本成熟。為此，財(cái)政部和人民銀行總行研究決定，省級國庫集中支付業(yè)務(wù)全面推行電子化管理。

已開展試點(diǎn)的12個(gè)省市，支付電子化的實(shí)際效果逐步展現(xiàn)，得到了大家的擁護(hù)和支持，取得了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。如河北1至8月電子化支付資金610多億，減少紙單14萬張、簽章66萬個(gè)；重慶利用支付電子化較好解決了紙質(zhì)單據(jù)從代理銀行向預(yù)算單位傳遞慢、易丟失的問題，受到預(yù)算單位的一致認(rèn)可；遼寧實(shí)行支付電子化以后，一次性審核2500多條授權(quán)支付額度，整個(gè)簽章過程只用了50秒；河南建立了數(shù)據(jù)同步檢查機(jī)制，規(guī)范了代理銀行系統(tǒng)功能，有效杜絕了“先清算后支付”違規(guī)操作的可能；安徽實(shí)現(xiàn)了直接支付全程網(wǎng)上辦理，預(yù)算單位不再郵寄紙質(zhì)申請，群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)期間，預(yù)算單位紛紛要求盡快加入試點(diǎn)；湖北試點(diǎn)了“自助柜面”系統(tǒng)，預(yù)算單位足不出戶就可辦理資金支付，省去了寫支票、來往銀行、排隊(duì)等候的環(huán)節(jié)，以前半天才能完成的業(yè)務(wù)，現(xiàn)在只用半個(gè)小時(shí)。類似例子還有很多，就不一一列舉了。

試點(diǎn)工作的另一個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)是思路的創(chuàng)新，做到“小手術(shù)，大效果”。財(cái)政國庫工作服務(wù)千家萬戶，牽一發(fā)而動(dòng)全身。由于財(cái)政、人行、代理銀行都建立了各自的信息系統(tǒng)，支付電子化的基本思路是以各方的系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行嵌入式優(yōu)化。簡單說，就是利用一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、“支撐控件”和“自助柜面”兩個(gè)軟件，打通財(cái)政、人行、代理銀行三個(gè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、人行、預(yù)算單位、代理銀行四方電子化管理。

試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，支付電子化的理念、方向和路徑是正確的，符合有關(guān)各方的愿望和要求。鞏固和發(fā)展前一階段的成果，試點(diǎn)省市要繼續(xù)當(dāng)好排頭兵，為全國提供榜樣和示范。

一是繼續(xù)創(chuàng)新管理模式。試點(diǎn)省市財(cái)政部門要以國庫集中支付制度為基礎(chǔ)，以支付電子化為契機(jī)，把工作重點(diǎn)放到創(chuàng)新管理模式上來，重點(diǎn)完善支付電子化的管理辦法和制度建設(shè)，研究優(yōu)化工資統(tǒng)發(fā)、公務(wù)卡等批量支付業(yè)務(wù)的效率問題，同時(shí)要安排部署地市的支付電子化應(yīng)用，研究縣鄉(xiāng)財(cái)政國庫集中支付的流程簡化問題。國庫司也要繼續(xù)下大力氣抓，提出基本的原則和要求，形成全國基本統(tǒng)一的管理模式。

二是盡快向縱深推進(jìn)。人民銀行和代理銀行的信息化建設(shè)比較領(lǐng)先，在支付電子化工作中給了財(cái)政很大支持和配合。但是，人行和代理銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是“上下一條線”的全國統(tǒng)一部署，改造難度比較大。下一步，試點(diǎn)省市財(cái)政部門要積極配合人民銀行做好系統(tǒng)自動(dòng)化銜接，督促代理銀行做好相關(guān)系統(tǒng)的完善工作。同時(shí)，試點(diǎn)省市要盡快擴(kuò)大電子化管理的覆蓋范圍，擴(kuò)展到所有集中支付業(yè)務(wù)和預(yù)算單位。

三是加強(qiáng)技術(shù)保障。安全問題永遠(yuǎn)是最重要的問題。實(shí)施支付電子化以后，資金安全、支付效率大幅提高，但對信息安全管理的要求也相應(yīng)提高。以前出問題是局部的一個(gè)點(diǎn)，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)都是貫通的，如果出問題就會(huì)造成全局性的影響。況且開弓沒有回頭箭，電子化管理以后，就很難退回到手工操作了。我們要從保障財(cái)政資金安全的高度，重新審視我們現(xiàn)有的技術(shù)條件和環(huán)境，彌補(bǔ)短板，查漏補(bǔ)缺，讓我們的信息安全基礎(chǔ)更牢固。試點(diǎn)省市財(cái)政部門，要特別重視并加強(qiáng)技術(shù)實(shí)施的可靠性、安全性，系統(tǒng)開發(fā)和改造要嚴(yán)格按照中央制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行；要按國家要求實(shí)施系統(tǒng)安全等級保護(hù)；電子簽章等配套安全設(shè)備要符合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)請權(quán)威機(jī)構(gòu)測評；要加快電子審計(jì)和容災(zāi)備份系統(tǒng)建設(shè)，不管冷備份、熱備份，一定要有備份系統(tǒng)，條件不夠就在當(dāng)?shù)貍浞?，條件夠了就在異地備份。各級財(cái)政信息技術(shù)部門，要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，與有關(guān)單位密切配合，充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，強(qiáng)化技術(shù)支撐。

三、嚴(yán)格落實(shí)支付電子化的核心任務(wù)

支付電子化涉及觀念理念更新、業(yè)務(wù)管理協(xié)調(diào)和工程技術(shù)實(shí)現(xiàn)，實(shí)施工作千頭萬緒，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。各地財(cái)政部門牽頭這項(xiàng)工作，既要腳踏實(shí)地、循序漸進(jìn)，也要通盤謀劃、突出重點(diǎn)，關(guān)鍵是嚴(yán)格落實(shí)以下四項(xiàng)重要任務(wù)：

第一，大力加強(qiáng)支付電子化制度建設(shè)。支付電子化是財(cái)政資金支付方式的重大轉(zhuǎn)變，改變了國庫支付管理的技術(shù)環(huán)境和基礎(chǔ)，這就對國庫管理制度建設(shè)提出了新的要求。一是要建立電子化條件下的新型信任體系，按照財(cái)政部、人民銀行總行印發(fā)的支付電子化管理暫行辦法，建立健全內(nèi)控管理、安全保障、應(yīng)急處置等各方面的管理制度，通過制度建設(shè)保障財(cái)政資金支付管理體系的安全。二是要將電子化融入到日常的業(yè)務(wù)管理中，調(diào)整業(yè)務(wù)審核流程、憑證管理內(nèi)容和印鑒管理方式等原有制度規(guī)定。三是要做到合法、合規(guī)，根據(jù)有關(guān)法律要求，財(cái)政部門要與人民銀行、代理銀行簽訂業(yè)務(wù)辦理協(xié)議，組織預(yù)算單位與代理銀行簽訂“自助柜面”服務(wù)協(xié)議等。各地在制度建設(shè)過程中，必須堅(jiān)持國庫集中支付制度框架不變的基本原則，具體做到三個(gè)不改變：不改變“先支付，后清算”的支付體系，不改變代理銀行的服務(wù)職能，不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任主體地位。

第二，嚴(yán)格遵守支付電子化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。財(cái)政部會(huì)同人民銀行總行及相關(guān)部門，根據(jù)滿足信息交換和信息安全的雙重要求，共同研究制定了支付電子化相關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是消除信息“孤島”，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)互聯(lián)互通的“靈魂”，是“硬要求”，各地一定要嚴(yán)格執(zhí)行。財(cái)政部正在逐步建立全國財(cái)政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化體系，使之成為財(cái)政信息化的引領(lǐng)和驅(qū)動(dòng)。各地財(cái)政部門也要樹立標(biāo)準(zhǔn)化意識，不斷強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束作用，在支付流程調(diào)整、業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造、安全服務(wù)應(yīng)用等方面，嚴(yán)格遵守中央制定的支付電子化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。執(zhí)行過程中，如果遇到問題，要及時(shí)和財(cái)政部、人民銀行總行匯報(bào)、溝通、確認(rèn)，以便補(bǔ)充完善。

第三，統(tǒng)一部署安全支撐控件。在全國范圍，如何實(shí)現(xiàn)跨人民銀行、代理銀行等多部門的信息交換，保障資金安全有效管理是一個(gè)重要的問題。經(jīng)過兩年努力，攻關(guān)小組成功研發(fā)了安全支撐控件這一重要“抓手”，它把數(shù)字簽名、電子印章、安全傳輸?shù)裙δ苓M(jìn)行封裝，供各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)調(diào)用。為了讓安全控件真正發(fā)揮作用，財(cái)政部和人民銀行總行聘請國家信息安全管理機(jī)構(gòu)，對該產(chǎn)品進(jìn)行了安全加固。地方各級財(cái)政部門、人行和代理銀行使用這個(gè)軟件時(shí)，要統(tǒng)一向財(cái)政部和人民銀行總行申領(lǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后免費(fèi)使用。今后，要逐步把它做成硬件，即插即用，最大程度地減小實(shí)施工作量、提高設(shè)備通用性。

第四，全面規(guī)范自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)。為實(shí)現(xiàn)全國80多萬家基層預(yù)算單位“一站式”服務(wù)的目標(biāo)，財(cái)政部、人民銀行總行組織各家代理銀行開發(fā)了自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)是銀行傳統(tǒng)柜面業(yè)務(wù)的延伸，不僅能有效解決預(yù)算單位地域限制和銀行基層網(wǎng)點(diǎn)不足、清算時(shí)間過早等突出問題，還有助于規(guī)范銀行代理行為，降低代理成本，提高服務(wù)質(zhì)量，是財(cái)政、代理銀行互利共贏的具體體現(xiàn)。代理銀行要按照“系統(tǒng)在總行、數(shù)據(jù)在分行”的思路，加強(qiáng)自助柜面的建設(shè)，打通代理業(yè)務(wù)系統(tǒng)與核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從管理和技術(shù)層面壓縮違規(guī)操作的空間。各地財(cái)政部門組織預(yù)算單位使用全國統(tǒng)一自助柜面系統(tǒng)，不得再單獨(dú)向代理銀行提出類似業(yè)務(wù)需求。全國性商業(yè)銀行的自助柜面系統(tǒng)由財(cái)政部牽頭驗(yàn)收，區(qū)域性商業(yè)銀行的自助柜面系統(tǒng)由省一級財(cái)政部門牽頭驗(yàn)收。財(cái)政部將會(huì)同人民銀行總行統(tǒng)一制定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

四、全力做好支付電子化的推廣工作

支付電子化，是全面深化國庫管理制度改革的重要任務(wù)。我們要以攻堅(jiān)克難的決心、科學(xué)創(chuàng)新的手段、務(wù)實(shí)高效的舉措，集中資源，有規(guī)劃、有重點(diǎn)、有步驟地推動(dòng)這項(xiàng)工作，力爭早日取得成效。目標(biāo)要求是，全國各省、區(qū)、市到明年上半年以前完成省級支付電子化實(shí)施，具備條件的地區(qū)，今年年底以前完成省本級實(shí)施。已經(jīng)開展類似工作的地區(qū)，要依據(jù)財(cái)政部和人民銀行總行聯(lián)合印發(fā)的支付業(yè)務(wù)電子化管理暫行辦法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行對照檢查，按統(tǒng)一要求改造業(yè)務(wù)系統(tǒng)，使用全國統(tǒng)一的安全支撐控件和自助柜面系統(tǒng)。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。支付電子化工作時(shí)間緊、任務(wù)重，各地財(cái)政部門要高度重視，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，組織好實(shí)施。地方財(cái)政部門主要領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)抓、親自抓，制定明確計(jì)劃，督促落實(shí)責(zé)任；要堅(jiān)持質(zhì)量第一、確保工作質(zhì)量；要把握重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)資金安全是第一要?jiǎng)?wù)。另外，省級財(cái)政部門還要按照“兩級建設(shè)，五級應(yīng)用”的思路，積極發(fā)揮對所屬市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付電子化管理的統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)作用。其中，“兩級建設(shè)”是指中央和省級財(cái)政負(fù)責(zé)支付電子化管理的主體建設(shè)，“五級應(yīng)用”是指中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一使用。

二是建立協(xié)調(diào)機(jī)制。支付電子化是一項(xiàng)多部門聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)工程，涉及面廣、協(xié)調(diào)難度大。地方財(cái)政部門要搞好協(xié)調(diào)和服務(wù)，切實(shí)發(fā)揮牽頭和樞紐作用；要與人民銀行積極配合，確保按照規(guī)范性要求開展實(shí)施工作；要加強(qiáng)對代理銀行的培訓(xùn)和指導(dǎo)，不斷提升代理服務(wù)水平；要協(xié)調(diào)好預(yù)算單位的業(yè)務(wù)調(diào)整，在加強(qiáng)資金安全的基礎(chǔ)上，為預(yù)算單位提供便利；要統(tǒng)籌安排好軟硬件廠商技術(shù)力量，做好技術(shù)服務(wù)。

三是規(guī)范采購行為。支付電子化需要一定的軟硬件配套和資金投入，涉及多家服務(wù)廠商。各地要遵循厲行節(jié)約、公平公正的原則，盡可能降低采購成本。對于通用服務(wù)器等硬件設(shè)備，能利用舊的就不要采購新的；對于電子簽名、印章服務(wù)器等安全基礎(chǔ)設(shè)施，要遵從國家標(biāo)準(zhǔn)，沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，要執(zhí)行財(cái)政部會(huì)同人民銀行總行制訂的標(biāo)準(zhǔn)，不得指定品牌、廠商，人為設(shè)置技術(shù)壁壘；對于支付系統(tǒng)升級改造、支撐控件實(shí)施及運(yùn)行維護(hù)等工作，有條件的要逐步實(shí)現(xiàn)本地化，盡量減少對生產(chǎn)廠商的直接依賴，提高工作效率、降低成本。

四是加強(qiáng)指導(dǎo)宣傳。支付電子化是一項(xiàng)全新的工作，理解掌握需要一個(gè)過程。財(cái)政部近期將組織召開兩個(gè)片會(huì)，以會(huì)代訓(xùn)指導(dǎo)地方。地方實(shí)施工作啟動(dòng)后，財(cái)政部國庫司要指定專人跟蹤指導(dǎo)。各地財(cái)政部門也要充分利用財(cái)政部搭建的網(wǎng)絡(luò)論壇，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深入思考，上下聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)。在做好具體工作的同時(shí)，各級財(cái)政部門還要重視開展宣傳工作。試點(diǎn)地區(qū)，尤其要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做好傳幫帶，利用各種媒體加強(qiáng)宣傳，營造良好氛圍，擴(kuò)大社會(huì)影響力，培育推進(jìn)支付電子化的“正能量”。

支付電子化工作影響深遠(yuǎn)，責(zé)任重大。希望大家同心協(xié)力，以這次會(huì)議為契機(jī)，全力推進(jìn)支付電子化，加快財(cái)政信息化建設(shè)，推動(dòng)國庫現(xiàn)代化改革，努力開創(chuàng)財(cái)政事業(yè)新局面，為全面建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。