基層升遷的“明規(guī)則”

由副縣級(jí)干部到縣委副書記，有9個(gè)崗位，8個(gè)臺(tái)階。如此密集的臺(tái)階，居然是在同一個(gè)平臺(tái)上，讓人有艱難跋涉之感，攀登最上一級(jí)的，只能是其中的佼佼者。

與縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)交談，話題更多的還是職務(wù)晉升。去年12月，我們邀集了湖南衡陽(yáng)縣、祁東縣的主要領(lǐng)導(dǎo)和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記座談，感受到他們由衷而發(fā)的怨艾，也解讀了縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部鮮為人知的升遷軌跡。

望而卻步的臺(tái)階

座談時(shí)，在談到他們的升遷軌跡時(shí)，幾乎每個(gè)人都要發(fā)出沉重的感嘆。

由一般干部升遷到縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，必須經(jīng)歷許多臺(tái)階，最難熬的當(dāng)數(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

“減副”前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級(jí)的臺(tái)階有：黨委委員—黨政辦主任—副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)—副書記。正科級(jí)的臺(tái)階有：政協(xié)聯(lián)工委主任—人大主席—鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。如按正常臺(tái)階升遷，由一般干事到黨委書記，15年已很幸運(yùn)了。

“減副”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少，原有的臺(tái)階不復(fù)存在。以一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即人口在2萬(wàn)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為例，按編制規(guī)定，職數(shù)為13人。這些職位都是既定的，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任副書記外，不再兼職或設(shè)崗。職務(wù)的遞升，全賴于班子內(nèi)人員的調(diào)動(dòng)、免職、撤職和到齡改非。

在一個(gè)縣，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一般為50人，每年約有3～4人退出縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。而在一個(gè)縣，正科實(shí)職黨政一把手約300人，如空缺的縣級(jí)崗位全部從本縣正科實(shí)職中選拔，每個(gè)正科實(shí)職升副縣級(jí)的概率為1/75～1/100。由于年齡等方面的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記繼續(xù)升遷的黃金時(shí)間只有幾年。況且，升任副縣級(jí)的，還需有在兩個(gè)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書記的經(jīng)歷。因此，對(duì)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記而言，這個(gè)職位已經(jīng)到頂，被稱之為“天花板”干部。

那么，沖出“天花板”的副縣級(jí)干部，其仕途又將如何呢？一縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：在副縣級(jí)崗位上，可以讓你干到退休，而且還沒(méi)有脾氣。

由副縣級(jí)干部到縣委副書記，有9個(gè)崗位，8個(gè)臺(tái)階。即副縣級(jí)干部——政協(xié)副主席——人大副主任——政府副縣長(zhǎng)——縣委常委（兼統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)）——政法委書記——縣委常委、副縣長(zhǎng)——政府常務(wù)副縣長(zhǎng)——縣委專職副書記。假設(shè)某人任副縣級(jí)干部時(shí)僅30歲，每個(gè)崗位僅需干3年即往上升遷，干滿這9個(gè)崗位時(shí)已是57歲。而且，按照衡陽(yáng)市委組織部規(guī)定，副縣級(jí)干部55歲即須退出領(lǐng)導(dǎo)崗位。

如此密集的臺(tái)階，居然是在同一個(gè)平臺(tái)上，讓人有艱難跋涉之感，攀登最上一級(jí)的，還只能是其中的佼佼者。

上例雖然是理論上的極端，但現(xiàn)實(shí)中在這幾個(gè)臺(tái)階輾轉(zhuǎn)、磋跎的也不在少數(shù)。

當(dāng)定數(shù)確立時(shí)，變數(shù)就很大了。座談時(shí)，一縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)毫不隱晦地表達(dá)了這一觀點(diǎn)。

變數(shù)有正常變數(shù)和非正常變數(shù)之分。正常變數(shù)是積極的，如某人在醞釀提拔時(shí)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，公示時(shí)被檢舉揭發(fā)得以糾正，這是正常變數(shù)。非正常變數(shù)包括四種情況：一是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)打招呼，因壓力導(dǎo)致的變數(shù)；二是候選人托關(guān)系，找門路，礙于情面導(dǎo)致的變數(shù)；三是為達(dá)不可告人的目的，一些人亂告狀、告惡狀，組織上怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的變數(shù)；四是選任出發(fā)點(diǎn)的變數(shù)。一些人將權(quán)力作為個(gè)人資源，與候選人作近期或遠(yuǎn)期交易。

座談中，許多領(lǐng)導(dǎo)表示，上述四種變數(shù)，最讓人難以容忍的還是后面兩種。

另辟蹊徑的機(jī)緣

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要在眾多候選者中脫穎而出，必須經(jīng)歷許多臺(tái)階，還要經(jīng)歷許多變數(shù)。按照正常程序，要攀上縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層必然難上加難，這就必須另辟蹊徑了。

一是招考。招考是選拔年輕干部最為便捷的方式。衡陽(yáng)市今年就面向全市公開(kāi)招考100名縣處級(jí)后備領(lǐng)導(dǎo)干部，通過(guò)建立人才庫(kù)，以備急時(shí)之需。

二是下派。下派的優(yōu)點(diǎn)就在于，打破了傳統(tǒng)上的論資排輩和逐級(jí)提拔的框框，因而具有年齡上的優(yōu)勢(shì)。

三是經(jīng)過(guò)團(tuán)委升任?！饵h章》第五十條規(guī)定：“團(tuán)的縣級(jí)和縣級(jí)以下各級(jí)委員會(huì)書記……可以列席同級(jí)黨的委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的會(huì)議?！痹撘?guī)定實(shí)際上就是讓團(tuán)委書記跟班學(xué)習(xí)，通過(guò)耳濡目染，學(xué)會(huì)決策和處理問(wèn)題的技巧，為盡快進(jìn)入縣級(jí)班子儲(chǔ)備力量。

四是特殊需要。按照規(guī)定，在縣級(jí)班子的6個(gè)副職中，必須有一個(gè)是非中共黨員，有一個(gè)是35歲以下，有一個(gè)是女性，如某人同時(shí)具備三個(gè)條件，結(jié)果是皆大歡喜。

當(dāng)然，上述四條捷徑還不足以滿足縣級(jí)班子對(duì)人才的需求，由于各縣均看重有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷的干部，這就需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記當(dāng)中遴選。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提拔到縣級(jí)崗位上來(lái)，必須具備三個(gè)方面的條件：

一是自身?xiàng)l件：包括品德、學(xué)識(shí)、政績(jī)等三個(gè)方面。

二是人緣：人緣包括兩個(gè)方面。一是自身的活動(dòng)能力，在領(lǐng)導(dǎo)圈子里結(jié)交的寬窄。人緣關(guān)系廣泛，民主推薦的傾向性就大；關(guān)系狹窄，就有可能被忽略。二是有政治背景的親朋好友，同學(xué)同事。

三是區(qū)位優(yōu)勢(shì)。同樣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，區(qū)位的好壞直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的升遷與否。如各縣稱之為“皇城腳下”的城關(guān)鎮(zhèn)，由于資源集中，政績(jī)突出，任職一至兩屆的黨委書記，都能解決副縣級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者直接升任副縣長(zhǎng)。

衡陽(yáng)縣溪江鄉(xiāng)黨委書記陽(yáng)武元，這個(gè)有著研究生學(xué)歷、能力較強(qiáng)、政績(jī)突出的黨委書記，對(duì)自己的政治前途并不看好。溪江鄉(xiāng)地處偏遠(yuǎn)，沒(méi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)；“本人長(zhǎng)年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)接觸少，沒(méi)有靠山”。當(dāng)我們問(wèn)到組織上可能對(duì)他的安排時(shí)，回答是：卸任后回縣直某局任局長(zhǎng)，或者到縣委、縣政府綜合部門任副職。不過(guò)，相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)里的其他同事，已經(jīng)是很滿足的了。他們中的大多數(shù)，都將把全部青春年華貢獻(xiàn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)！

困局與破局

在縣鄉(xiāng)，大批優(yōu)秀人才被積壓，無(wú)法走出沒(méi)有止境的臺(tái)階，就有如設(shè)下一個(gè)困局，將他們的志向、抱負(fù)囿于狹小的天地，消磨在無(wú)休止的等待中。

這個(gè)困局是如何形成的呢？

2002年中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），引入了民主推薦程序和集體討論的規(guī)定。在一定程度上避免了長(zhǎng)官意志、一言堂和缺乏透明度的弊端，因而是一大進(jìn)步。但《條例》仍然規(guī)定干部任用的“逐級(jí)提拔”、“全額定向推薦”，這就仍未擺脫傳統(tǒng)的干部選拔任用模式。

在縣鄉(xiāng)，情況與中央、省、市有很大不同。中央、省、市提拔一級(jí)是進(jìn)一大步，縣鄉(xiāng)干部提拔一級(jí)則可能仍在原地踏步。況且，縣鄉(xiāng)的級(jí)別低，臺(tái)階多。

《條例》試圖引入民主測(cè)評(píng)、集體研究、討論等程序來(lái)發(fā)現(xiàn)人才，為干部任用機(jī)制注入活力，但在實(shí)踐中卻并不樂(lè)觀。

那么，如何才能走出這困局？

在與縣鄉(xiāng)干部的接觸中，我們感到，確有許多經(jīng)驗(yàn)豐富、思維敏捷、見(jiàn)解獨(dú)到的人才，局限在縣鄉(xiāng)狹窄的天地里，擠在擁堵的仕途上，而成為中國(guó)官場(chǎng)的一大奇觀。疏通渠道，盤活人才，就必須變?nèi)瞬诺膶俚厮袨樯鐣?huì)所有。打破地域界限，廣辟渠道，建立合理的人才流動(dòng)機(jī)制，為他們聰明才智的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。

而在目前黨政干部的招聘中，一般都附有工作年限、任職年限、行政級(jí)別、性別等條件，這些限制在相當(dāng)程度上，為人才輩出設(shè)下關(guān)卡。在縣鄉(xiāng)，由于行政級(jí)別低，熬到當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)，年齡又偏大，他們雖有能力、才華和抱負(fù)，但在較高層次的招聘中，只能望洋興嘆。我們認(rèn)為，注重一定的工作經(jīng)歷是必要的，但過(guò)多地設(shè)卡，只會(huì)埋沒(méi)人才。招聘人才，講究的是職、能相符，位、才相配。因此，要做到真正地延攬人才，就必須不拘一格，破除諸多限制。

目前，干部選任制度的弊端，突出地表現(xiàn)在提名階段和任命后的跟蹤考察。提名階段的主要問(wèn)題是缺乏陽(yáng)光。任命后跟蹤考察的主要問(wèn)題體現(xiàn)在重任命，不重考察，致使一些原本看好的干部也紛紛落馬。筆者曾對(duì)一些實(shí)行公推直選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行過(guò)調(diào)查，結(jié)論是：不能把民主程序貫穿始終的公開(kāi)選拔，比任命制更壞。這是因?yàn)?，任命制中的提名人，至少要為用人失誤承擔(dān)道義上的責(zé)任。相反，只在個(gè)別環(huán)節(jié)上運(yùn)用民主的選拔，沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任人，集體負(fù)責(zé)變成誰(shuí)都不負(fù)責(zé)。

座談時(shí)，一縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)提出：用伯樂(lè)來(lái)相馬，用制度來(lái)約束，用民主來(lái)檢驗(yàn)。用伯樂(lè)相馬，即對(duì)伯樂(lè)實(shí)行舉薦責(zé)任追究制；用制度約束，即通過(guò)制度規(guī)范被舉薦人的思想和行為；用民主來(lái)檢驗(yàn)，即對(duì)干部評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行改革，評(píng)價(jià)的主體應(yīng)是人民群眾，而不是單一的組織部門，評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。我們認(rèn)為，這種干部選拔方式雖有一定道理，但不具有普遍意義。這是因?yàn)榍Ю锺R雖常有，伯樂(lè)卻不常有。況且，誰(shuí)是伯樂(lè)，又有何客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)？

加強(qiáng)黨政干部任用制度的研究，一是要加強(qiáng)對(duì)提名權(quán)制度的研究。從源頭上防止一言堂、暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是要加強(qiáng)對(duì)民主測(cè)評(píng)制度的研究，完善民主測(cè)評(píng)的方式方法。使民主測(cè)評(píng)真正體現(xiàn)測(cè)評(píng)人的意愿。三是要加強(qiáng)對(duì)新任干部考察制度和評(píng)價(jià)機(jī)制的研究，了解和掌握任職干部的思想動(dòng)態(tài)和工作狀態(tài)，防止和減少任職干部犯錯(cuò)誤。

干部的使用具有不可逆轉(zhuǎn)性，犯過(guò)的錯(cuò)誤也很難得到彌補(bǔ)。但只要我們從對(duì)黨和人民事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度出發(fā)，認(rèn)真研究，就一定能制定好既體現(xiàn)時(shí)代潮流，又符合中國(guó)國(guó)情的制度來(lái)。（作者系湖南衡陽(yáng)市委黨校教授）