復(fù)雜的分家智慧

3月。山雨欲來風(fēng)滿樓。

北京復(fù)興路10號，軍事博物館對面的鐵道部大院在霧霾下卻愈發(fā)模糊不清，這里進(jìn)進(jìn)出出的人步子邁得很快，也很大。不知他們有沒有想過，今后，誰會離開，誰能留下？一部《紅樓夢》，草蛇灰線，伏筆千里。鐵道部這樣大的一場改革，自然也是步步驚心。幾十年來，鐵路行業(yè)一方面取得了非常大的成績，另一方面也積累了一系列的矛盾。

鐵改之爭，步步虐心

正月二十三，張明春在火車上度過了自己50歲的生日。

在得知鐵道部可能要撤并后，張明春的第一反應(yīng)是：“如果撤了，成為公司，會不會裁員，以往國企改革大量裁員。”

“一線到處缺員，還會裁員？除非你不是一線的，就算不是一線的，只會去一線工作，也不會讓你回家的。”張明春的兒子也在鐵路上工作，在旁勸了兩句。

張明春是個(gè)老實(shí)人，在他從事鐵路工作的20多年時(shí)間里，這是鐵路第三次大動(dòng)作的“改革”?！暗谝淮问氰F道部把建設(shè)工程局和機(jī)車車輛廠劃歸獨(dú)立自主來經(jīng)營；第二次是劉志軍搞的，撤消鐵路分局，合并為大站段。但在我們看來，換湯不換藥?！?/p>

“我早該意識到的，除開2011年的內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，中國鐵通、中國鐵路物資總公司、鐵路院校和司法機(jī)關(guān)不都是在慢慢剝離嗎？”張明春很愛鐵路，也愿意回憶過去的榮光，他有點(diǎn)痛心地說，“這是一個(gè)抽繭剝絲的過程，或許，下一步就是裁員?！?/p>

不過在中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹看來，“之前一些內(nèi)部改革的目的就是為自己贏得時(shí)間，延緩體制改革的步伐。某種程度上，是在維護(hù)其壟斷的合法性。”

鐵道部悄然在加快自身動(dòng)作。今年1月，鐵道部多個(gè)局級崗位負(fù)責(zé)人發(fā)生變動(dòng)，是盛光祖自2011年2月份走馬上任鐵道部部長以來“動(dòng)靜最大的一次”。

上海局局長安路生奔赴鐵科院，南昌局局長郭竹學(xué)調(diào)任上海，西安局局長汪亞平轉(zhuǎn)任武漢……“按照以往的慣例，新部長上臺之后，才會有這種較大的人事變動(dòng)，現(xiàn)在此事提前進(jìn)行，釋放出的信號十分強(qiáng)烈?！眱?nèi)部人士稱。

有消息人士披露，決策層并不認(rèn)為鐵道部能夠自發(fā)完成改革，此前關(guān)于鐵路體制改革的課題都主要由國家發(fā)改委牽頭來完成。2008年，交通部、民航總局和國家郵政總局合組交通運(yùn)輸部，鐵道部卻依然獨(dú)立。細(xì)心的人應(yīng)該還記得，時(shí)任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長的華建敏在解釋機(jī)構(gòu)改革方案時(shí)，意味深長地說了一句：“考慮到我國鐵路建設(shè)和管理的特殊性，保留鐵道部。同時(shí)，要繼續(xù)推進(jìn)改革?！?/p>

對鐵道部并入交通部的呼聲，劉志軍當(dāng)時(shí)是持反對態(tài)度的。然而5年之后，鐵道部改革的時(shí)機(jī)已然成熟，盛光祖在今年“兩會”上，明確表示自己支持大部制改革。

但有一種較為激進(jìn)的看法則認(rèn)為，“鐵道部重組是巨大的負(fù)債壓力所造成的，如果不重組，那么幾代鐵路工人都無法還清這些天文數(shù)字的債務(wù)，所以它們才會那么積極?！?/p>

3月10日，鐵道部改革方案正式公布，時(shí)任中央政治局委員、國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長馬凱對此作了詳盡說明，和之前的預(yù)測并不完全相同。

其中最受關(guān)注的鐵路總公司是不是歸國資委管，官方并無定論。全國政協(xié)委員、寧夏回族自治區(qū)政協(xié)主席齊同生透露，鐵路總公司因?yàn)橐?guī)模龐大，職能重要，很可能直接歸國務(wù)院管，不是歸國資委管。

4天后，全國人大表決通過機(jī)構(gòu)改革方案，明確了中國鐵路總公司的出資人是財(cái)政部。不久，中央更明確了中國鐵路總公司為正部級，而國家鐵路局則為副部級。

就在方案公布前幾天，已有不少鐵路職工在鐵道部大門前合影留念，而這一次，門口的武警并沒有阻攔。

等級森嚴(yán)，管理最痛

“鐵道部的問題，歸根到底是管理機(jī)制的問題。”馮勇最近正在讀《舊制度與大革命》，對改革有點(diǎn)自己的體會，“其他行業(yè)只要穩(wěn)住重點(diǎn)崗位重點(diǎn)人物就八九不離十，但鐵路不行，幾十萬人的龐大系統(tǒng)必須如鐘表一樣精密準(zhǔn)確地配合才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。上上下下任何一環(huán)配合不到家就要出事，而且是大事?！?/p>

“公允地說，鐵道部這些年還是有很多進(jìn)步的。”蘇萬松離開鐵路還不到3年，他曾是昆明鐵路局的一名列車員。他長嘆了一口氣，“在以前列車員都被別人叫‘列車爺’，以權(quán)謀私很嚴(yán)重啊。一個(gè)老師傅曾給我說過，95年以前，他的工資基本不動(dòng)，一年可以掙五六萬元，因?yàn)橐郧盎緵]有正規(guī)物流業(yè)，只要能從沿海帶東西到內(nèi)地，就能掙錢，但現(xiàn)在誰還敢？”

蘇萬松拿出一本相關(guān)獎(jiǎng)懲制度的發(fā)黃小冊子，里面是條條框框，密密麻麻，“根深蒂固的東西很難改動(dòng)的。大家都說鐵路是鐵老大，老大的規(guī)矩最大。不能說分‘三六九等’吧，但用‘等級森嚴(yán)’來形容是一點(diǎn)都不過分?！?/p>

他給記者舉了個(gè)例子，每個(gè)鐵路分局下面有站段，段下設(shè)車間，車間分班組。“俗話說，站段轄一省，車間管一市。我們以前的段長、車間主任就是真的‘土皇帝’。評先進(jìn)，幾乎都是他們直接拍板；副主任以下的都隨便安置，懂業(yè)務(wù)的都靠邊站了?！?/p>

記者發(fā)現(xiàn)，在今年“兩會”上，鐵路系統(tǒng)人大代表有18名，除開鄭州鐵路局馬寨站站長郅慧，成都鐵路局凱里工務(wù)段某工長邰順軍外，其余16人全是地方鐵路局的副局長級別以上。“這樣的人大代表怎么代表基層鐵路職工心聲？而這樣的情況早就‘約定俗成’了?！碧K萬松雖已身在事外，依然非常不悅。

馮勇則說，鐵路上鼓勵(lì)技術(shù)革新，但又規(guī)定來自基層的創(chuàng)新建議，一律都要通過一層又一層的機(jī)構(gòu)上報(bào)，集中由鐵道部統(tǒng)一審查。然后是立項(xiàng)，再是批準(zhǔn)下達(dá)，最后才能開始試驗(yàn)。

“嘿嘿，你不吃酸的，我不吃辣的，鐵路系統(tǒng)層級上本來就是各有側(cè)重的?！彼尚α藘陕?，“創(chuàng)新建議沒有過五關(guān)、斬六將的本領(lǐng)，再碰不到千載難逢的機(jī)遇，說不準(zhǔn)就給丟到廢紙簍里去了。就算通過了吧，鐵路有嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，車輛不論在那里出了臨修事故，批準(zhǔn)這個(gè)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)自身就難辭其咎。但相反，卻沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。更可氣的是，這變成一些單位理直氣壯，拒絕自主創(chuàng)新的搪塞理由?！?/p>

“我認(rèn)識一個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富的老火車司機(jī)，他曾提出一套操縱技術(shù)方案，如果實(shí)行，部里每年可省下天價(jià)燃油費(fèi)。但靠材料備品采購賺取回扣的某些人會怎么想？最后，這個(gè)老司機(jī)被排擠去當(dāng)列車員了?！碧K萬松也是直言不諱。

在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部，項(xiàng)目招投標(biāo)一直是個(gè)腐敗重災(zāi)區(qū)，過去鐵路工程招投標(biāo)常年存在自成體系、管辦不分以及違規(guī)插手干預(yù)、圍標(biāo)串標(biāo)等問題。劉志軍案發(fā)后，鐵路系統(tǒng)撤銷自辦的所有工程招投標(biāo)交易市場，把鐵路工程招投標(biāo)全部推入地方公共資源交易市場，實(shí)行管辦分離，被業(yè)內(nèi)人士稱為“從形式上消除人為干預(yù)的基本條件”。

一名接近鐵道部高層的消息人士告訴記者：“劉志軍案，無疑讓鐵道部在各個(gè)層面扣減了很多分，之前的成就全部被忽視了?！?/p>

與此同時(shí)，鐵道部相關(guān)司局和地方鐵路局領(lǐng)導(dǎo)屢曝被查。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年10月至2011年2月，鐵路系統(tǒng)就有8名高官落馬，已然成為各部委系統(tǒng)腐敗易發(fā)之首，這個(gè)被認(rèn)為是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后的一個(gè)堡壘”更加風(fēng)雨飄搖。

據(jù)中國社科院法學(xué)研究所發(fā)布的2013年度《法治藍(lán)皮書》調(diào)查顯示，2012年，政府在 “信息公開”方面，59個(gè)國務(wù)院部門中得分超過50分的僅有22個(gè)，鐵道部連30分都不到。

大交通部，何時(shí)真“大”

“對于機(jī)構(gòu)改革，我完全贊同。但是，之前定下的項(xiàng)目會不會因?yàn)椤畽C(jī)構(gòu)改革沒人拍板’而擱置？這些是我最擔(dān)心的事情。”甘肅省省長助理、慶陽市委書記夏紅民眉頭緊鎖。

慶陽人盼望已久的、連接陜甘寧三省區(qū)的銀西鐵路原定今年開工，就在開工建設(shè)的節(jié)骨眼上，鐵道部卻被撤銷了。

按最新的方案，鐵道部職能有兩部分都和交通部有關(guān)。不少人卻很擔(dān)心：“一向不涉足市場的交通部在對民航的管理上已經(jīng)很吃力，昆明長水機(jī)場事件就是一記警鐘。今后還要管鐵路上的事，估計(jì)夠嗆?！?/p>

“僅僅是形式上講鐵道部并入交通運(yùn)輸部，并不能解決鐵道部自身存在的一些問題，尤其是最突出的兩項(xiàng)：政企不分和龐大債務(wù)?！蓖鯄羲伋隽俗约旱牧觥?/p>

“自最近5年來看，從交通部及至交通運(yùn)輸部的更名，其在外界看來并沒有達(dá)到預(yù)期，實(shí)際上沒有任何變化，還是按照原來的體制模式來運(yùn)作?！苯煌ú恳幻吖僭_表示。

從理論上說，民航局和交通部現(xiàn)在仍然是兩個(gè)獨(dú)立法人，如果民航出現(xiàn)問題，責(zé)任還是由民航局來承擔(dān)，沒有交通部的事。在前述那名高官看來，因?yàn)楦鞑课睦娓窬蛛y以打破，很多核心權(quán)力不愿上交；其次是大交通部的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有到位，讓改革難以推動(dòng)。

“末代部長”盛光祖在十八大上已經(jīng)卸任中央委員，目前雖然出任了中國鐵路總公司一把手，但外界普遍認(rèn)為：這個(gè)與鐵道部同歲的“盛總”年齡在那里，很可能只是一個(gè)過渡性人物。

“業(yè)內(nèi)最擔(dān)心的是，今后鐵路發(fā)展很可能不再兼顧地區(qū)間的公平。”有專家表示，“在日本鐵路民營化改革前，國鐵因?yàn)橐骖櫢鞯貐^(qū)鐵路的公平性，維持了大量虧損嚴(yán)重的線路。改革后，為了提高收益，各公司大量裁撤地方鐵路線路，僅1995年就廢除了83條特定地方交通線，給當(dāng)?shù)鼐用裆顜聿槐??！?/p>

雖然交通部長楊傳堂堅(jiān)稱：“鐵道部并入交通部后，對價(jià)格本身影響不大?！钡簧賹＜胰該?dān)憂，公司化運(yùn)作的鐵路公司，將失去政府的公益性屬性，面向市場要效益，該漲價(jià)漲價(jià)，不掙錢的線路停運(yùn)，取消學(xué)生票半價(jià)，公益性虧損項(xiàng)目會越來越少。畢竟，盛光祖早已開口：“今后將按市場定價(jià)?！?/p>

其實(shí)相對客運(yùn)漲價(jià)，貨運(yùn)漲價(jià)更是專家們更為擔(dān)憂的。王夢恕就直言不諱：“不說貨運(yùn)漲多少，現(xiàn)在每噸＼公里漲1.5分就不得了，全國物價(jià)都要調(diào)。它一動(dòng)動(dòng)全國。既然市場化就沒有人情了，以經(jīng)濟(jì)為主，該漲就漲?！?/p>

紅利？成本？你要哪樣

“別只顧著之前的票價(jià)便宜了，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的紅利，終歸是計(jì)劃的，高度壟斷的產(chǎn)物?！庇袑＜腋嬖V記者，“今后充分市場化后，之前的紅利就只是‘蠅頭小利’。鐵道部的改革給人民所帶來的實(shí)質(zhì)性好處，即將在未來的生活中慢慢體現(xiàn)?！?/p>

他給記者舉了一個(gè)例子，過去吃大鍋飯，在一段時(shí)間內(nèi)人人都覺得生活還過得去，但長期下去，就產(chǎn)生了諸多矛盾。而今改革開放的成果，讓人們都輕松達(dá)到溫飽，更朝小康進(jìn)發(fā)。改，自然比不改要好。

但另一種觀點(diǎn)卻認(rèn)為，我們目前所享受或感知的市場化改革紅利，都是源自開放市場下的競爭。但鐵路系統(tǒng)歷來就是一個(gè)封閉的市場，改革的紅利至少在短期內(nèi)，是肯定體現(xiàn)不出來的。老百姓承受了過多的改革成本，卻遲遲等不來改革紅利。

完全的市場主體是要追逐利潤的，針對注冊資本為10360億元的中國鐵路總公司，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)就委婉表示，“如果僅僅是新設(shè)立一個(gè)管理18個(gè)路局的高度壟斷的鐵路運(yùn)輸總公司，這樣的改革對煥發(fā)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的活力幾乎毫無作用”。

“改革成本應(yīng)該是個(gè)天文數(shù)字，但鐵路總公司會不會沿襲鐵老大過去高度壟斷的局面，不好說。諸如之前的電力改革模式，接二連三的壟斷指責(zé)，正挾民意洶涌而來，攪渾一池春水?！庇性u論人士指出，成立公司不一定意味著市場化完成，反而是一種艱難的開始，又如中石油、中石化等公司的“珠玉在前”?！八麄冞€不是需要發(fā)改委進(jìn)行國家定價(jià)？”

鐵路改革照樣殊途同歸。一般說來，在市場化發(fā)展趨勢下，更多的放權(quán)，激活配置資源，優(yōu)化資源，提升資源使用的效率，正是其破題之意。在這個(gè)時(shí)候，讓我們看看哪些是改革的偽成本、哪些成本是尋租的幌子、哪些成本又是回避矛盾的萬金油。分析人士認(rèn)為，從當(dāng)年的國企改革到金融機(jī)構(gòu)改革，從醫(yī)改到教育改革，未必所有人都當(dāng)?shù)闷鹱畛醯摹氨粚?shí)驗(yàn)者”。

十八大以來，李克強(qiáng)多次就改革做出論述，指出改革是中國的最大“紅利”。而國務(wù)院此次也是明確要求：鐵路總公司組建后，不增加鐵路改革成本。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所所長郭小碚認(rèn)為，分拆鐵道部只是政府層面的改革， 是鐵路改革的第一步，鐵路如何走向市場參與競爭才是改革的核心所在。

“今后地方政府和鐵路上的關(guān)系也會有微妙變化，至少不再是過去的單邊有所求了，省一級的交通主管部門在地方鐵路上很可能會有一定話語權(quán)?！蔽鞑磕呈〗煌◤d官員在記者面前表現(xiàn)得很樂觀。但他的同事卻不這么看，“鐵路總公司也好，國家鐵路局也罷，核心定價(jià)權(quán)是在發(fā)改委，新建鐵路審批權(quán)也是在發(fā)改委。你莫天真，不要把一個(gè)地方交通廳的本事看得通天了?！?/p>

但相對于各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的“爭權(quán)奪利”，馮勇則更愿意看到積極的一面：“鐵路總公司除了完善公司結(jié)構(gòu)，更要轉(zhuǎn)變觀念，提高自己的服務(wù)質(zhì)量。如果真做到了市場化下的高度透明，那么鐵路系統(tǒng)這幾年給人們造成的貪腐形象定將有所改觀。劉志軍那一檔子事嘛！過去以為會隨著時(shí)間煙消云散，但現(xiàn)在看起來，不在整個(gè)系統(tǒng)上動(dòng)真格，大家可真的‘忘不了’，至少每年春運(yùn)都要翻出來，拿你說事了?！保ㄎ闹胁糠秩宋餅榛?/p>